城鎮化背景下的人為水土流失控制與監管的思考

李玲霞，張鳳嵋

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

黨的十八大報告明確提出：我們要構建中國特色社會主義五位一體的總體布局，將生態文明建設提高到政治、經濟、文化、社會建設同一個高度。這是我國經濟社會發展到一定階段的必然要求，也是我國全面建設小康社會的必然要求，更是我國各族人民對綠水青山美好家園的強烈追求。報告強調：要實現工業化、城鎮化、農業現代化和信息化“四化同步”。“四化同步”的本質是“四化”互動，工業化創造供給，城鎮化創造需求，工業化、城鎮化帶動和裝備農業現代化，農業現代化為工業化、城鎮化提供支撐和保障，而信息化推進其他“三化”。即信息化和工業化的深度融合，工業化和城鎮化的良性互動，城鎮化和農業現代化相互協調，促進“四化”在互動中實現同步，在互動中實現協調，才能實現社會生產力的跨越式發展。因此，中國經濟下一輪的主要發展動力是實現“四化同步”，尤其是實現新型城鎮化。在這一過程中，要注意做好水土保持生態建設工作，尤其是人為水土流失的控制與監管。

1 我國的新型城鎮化

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“堅持走中國特色城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”。2013年12月3日，中共中央政治局召開會議，分析研究2014年經濟工作，明確提出“要走新型城鎮化道路，出臺實施國家新型城鎮化規劃”。

2013年12月12日，全國城鎮化工作會議召開，定下了中國將走怎樣的新型城鎮化道路的調子。會議指出：城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。城鎮化是一個自然歷史過程，是我國必然要遇到的經濟社會發展過程。推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。要高度重視生態安全，控制開發強度，增強抵御和減緩自然災害能力。要以人為本，推進以人為核心的城鎮化。要優化布局，合理分工、功能互補、協同發展。要堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節約集約利用土地、水、能源等資源。推進城鎮化，既要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。因此，我國的新型城鎮化，是在科學發展觀指導下的城鎮化。

我國的新型城鎮化是具有中國特色的城鄉一體化發展模式。它強調的是“政府引導、市場主導”。其過程包括兩層意思，一是人口城鎮化，二是城市生態化。中國要選擇走新型的、可持續的、綠色低碳的、生態的城鎮化發展道路，要求我們在今后的城鎮化發展過程中，一定要以馬克思主義理論聯系實際、實事求是的科學原理、以科學發展觀的基本理論為指導，既穩步推進城鎮化建設水平，拉動經濟發展，又最大限度地走綠色低碳生態的發展道路。

2 我國的新型城鎮化面臨的艱巨任務

我國在陸域面積和人口、經濟上都是世界大國，我國的城鎮化是大國的城鎮化，在世界歷史上是沒有先例的。2011年，我國大陸人口13.47億，其中：城鎮人口6.91億，達到51.3%。今后一個時期，我國的城鎮化率預期年提高0.8%，到2020年將接近60%。按照相關規劃，到2030年中國城鎮化水平將達到70%，城市對國內生產總值的貢獻率將達到75%，屆時將新增3.1億城市居民。城鎮化率和城鎮人口規模預測，見表1。

表1 城鎮化率和城鎮人口規模預測

以2011年為例，據國家計生委《中國流動人口發展報告》，中國流動人口總量接近2.3億，其中80%以上為農村戶籍人口，這2.3億流動人口中，幾乎全部在城鎮生活工作，其中72%租房居住。也就是說，在2011年的6.91億城鎮人口中，只有4.6億為城鎮戶籍人口，其余2.3億主要為進城農民，他們在城鎮沒有自己的住房。到2030年，我國城鎮人口將達到10.23億，其中農村轉移入城鎮的人口應達到3.1億左右。這是一個巨大的基數！3億多農村人口進入城市，需要巨大的交通、教育、醫療、煤水電氣暖等基礎設施建設和住房建設以及工業企業建設來滿足生活和就業要求。并且留在農村的4億多農民也要進行新農村建設來改善基礎設施、就業和住房條件等。這又是一個巨大的基建工程！所以，在可預見的將來幾年，我們國家面臨著極其巨大的基礎設施和城鄉住房建設壓力。而由此造成的對生態環境的擾動和人為水土流失必定會呈現一個加劇發展的趨勢。

從黨的十八屆三中全會《決定》和全國城鎮化工作會議公報可以得知，我國今后的新型城鎮化建設將以“政府引導、市場主導”的路子進行，將調動社會各方面資源投入到新型城鎮化建設當中，因此引入民間資本和域外資本進行新型城鎮化建設已是定論。未來幾年，城市基礎設施和住房以及農村基礎設施將不可避免地迎來一個建設高峰。在鋪開攤子建設的同時，對生態的擾動和人為水土流失必將隨之出現一個加劇發展的過程。

馬克思認為：人做出的一切決定，都和他們的經濟利益相關。而私人資本的本質也是如此。在這些資本涌入我國的建設市場、帶來經濟拉動和建設成果的同時，他們追求的是利益最大化。大規模的建設必然大量地擾動現有的水土保持設施，造成大量的人為水土流失。而治理這些人為水土流失需要巨大的人力物力，需要巨大投入。對于這些資本或投資主體而言，如果監管不到位，他們可能會想盡辦法回避或逃避責任。因此，進一步強化建設項目的人為水土流失監管也成為必然趨勢。

3 我國的水土流失現狀和人為水土流失及其防治

我國是一個水土流失非常嚴重的國家，這是我國的地理環境和氣候原因所決定的。據中國水土流失與生態安全綜合科學考察成果，目前我國仍有水土流失面積356.92萬km2，占國土面積的37.18%；年均水土流失量45億t，占世界水土流失量的20%，損失耕地達666.67 km2，水庫泥沙淤積16.24億m3。水土流失給我國造成的經濟損失約相當于GDP總量的3.5%。僅“十五”期間，全國各類生產建設項目擾動土地面積5.53萬km2，棄土棄渣量92.1億t，造成的水土流失比自然狀態下高出數十倍甚至上百倍，危害嚴重，恢復難度很大。特別是隨著工業化、城鎮化進程的加快，大規模的經濟建設活動還可能不斷造成新的水土流失，我們面臨的人為水土流失監督管理和治理任務十分艱巨。首先應該強化監管，其次必須落實“誰破壞、誰治理”的原則。必須進一步強化水土保持法律法規建設，加強對人為水土流失的預防控制和已有水土流失的綜合治理，保障經濟社會的可持續發展。

水利部近年來下大力氣開展水土保持預防監督工作。在生產建設項目水土保持監督管理方面，注重抓好水土保持“三同時”制度的全面落實。近10年來全國共審批生產建設項目水土保持方案34萬個，生產建設單位投入水土保持資金4 000多億元，監督執法專項行動深入開展，人為水土流失得到有效遏制。自新修訂的水土保持法頒布實施以來，全國共審批水土保持方案7.3萬個，建設單位投入水土保持資金近2 000億元，涉及水土流失防治責任范圍2.5萬km2，組織水土保持設施驗收1.6萬余個。其中，水利部審批大中型生產建設項目783個，開展水土保持驗收489個。自2012年以來，全國開展水土保持監督執法4.1萬余次，檢查項目2.7萬余個。

盡管取得了這樣的成績和效果，但在日常的水保監督管理工作中，也存在著這樣那樣的問題和難點，其中主要是地方政府行政干擾、水土保持監督管理部門不作為和亂作為以及建設單位或投資方刻意逃避法律義務或蒙混過關。首先是地方政府行政干擾嚴重。現在各地都在大力招商引資發展經濟，而水土保持監督管理在很多地方黨委政府眼中成為招商引資發展經濟的障礙或門檻，認為干擾了當地經濟的大發展。因此，在水土保持監督管理工作中，領導打招呼、設置障礙或者干脆禁止監督部門對建設項目水土保持進行監管成了常事，這導致水土保持監督管理工作或難以開展或流于形式或成為替地方項目掩飾的表面文章。而地方水土保持監督管理人員也會遭受各種不公正待遇，嚴重挫傷了基層監督部門的監督管理積極性。其次，在一些監督管理部門或監督執法人員的監管工作中，有的不愿“惹麻煩”，有的懶于執法懶于行政，有的則過度執法或吃拿卡要嚴重，造成了有法不依執法不嚴或徇私枉法現象的發生。再次，建設單位追求建設進度和利潤，刻意回避法律義務，逃避法律責任，或弄虛作假蒙混過關，或搬動地方黨委政府對監督執法造成嚴重干擾，使監管不能落到實處。凡此種種，今后的水土保持監督執法和管理工作還面臨著艱巨繁重的任務。

4 下一階段做好人為水土流失監管與控制的幾點思考

當前，國家面臨著艱巨的經濟發展任務，新型城鎮化又面臨著前所未有的建設任務，水土保持監管部門也面臨著在這樣的建設形勢下如何更好地對人為水土流失進行有效監管和控制的難題。在科學發展觀指導下做好水保監管工作，如何做到既服務經濟建設又有效地對大規模的新型城鎮化建設造成的高強度的人為水土流失進行控制與監管，筆者認為應做好以下幾個方面工作。

4.1 完善水土保持監督管理法律法規體系和技術標準體系

新修訂的水土保持法頒布實施以來，水利部陸續出臺《生產建設項目水土保持監測資質管理辦法》《水土保持違法行為舉報受理和處理辦法（試行）》《國家級水土流失重點預防區和重點治理區復核劃分成果》等與新法重要條款內容相配套的多項制度，預計還將出臺《全國水土保持補償費征收使用管理辦法》《生產建設項目水土保持方案審批和設施驗收管理辦法》。省級水土保持法實施辦法（條例）修訂工作正在積極推動，目前全國已有江西、甘肅、四川、重慶、貴州、西藏、陜西、新疆、湖南、吉林、江蘇、天津12個省（自治區、直轄市）頒布出臺，12個省進入了政府或人大審議程序，已頒布的實施辦法（條例）中大多對新水土保持法重點條款進行了進一步深化和細化，并都結合省情和水土保持工作特點制定了一些具有地方特色、有實質性內容和可操作性的條款。全國縣級以上人大、政府及其有關部門制定的水土保持配套法規有3 000多件。相對于水土保持法律法規的制定和出臺實施力度，針對不同類型的建設項目人為水土流失防治技術標準體系尚處在探索的過程中，還沒有形成系統和體系標準。這有待于有關部門加大對技術標準的重視和投入力度，集全行業之力，盡快制定和完善各項標準體系。

4.2 建立完善的水土保持監督管理體系

水利部及其所屬流域機構都建立了水土保持監督管理部門，全國31個省（自治區、直轄市）、200多個市（盟）、2 400多個縣（市、旗、區）建立了水土保持監督管理機構，共有監督執法人員7.4萬人，其中專職人員1.8萬人。截至目前，全國水土保持監督管理體系已經基本構成。但在一些地方，水土保持監督執法人員還屬于自收自支事業編制，沒有納入行政編制，這樣會造成監管部門在監督執法時把重點放在收費和技術服務創收上，只要建設主體繳了費或者將技術服務工作交給監管部門或其下屬單位，監管部門就睜一眼閉一眼或干脆不再進行監管，嚴重干擾了正常的監管工作，不利于依法辦事，更不利于水土保持監督事業的發展。所以，應盡快將水土保持監管部門及其工作人員全部納入行政編制，使其能夠專心履行監管職能。

4.3 大力開展水土保持法律法規宣傳工作

盡管新的水土保持法已經頒布實施，但全社會和各行業還沒有形成知法守法的良好氛圍，這與水土保持監督管理部門的宣傳工作不到位有很大關系。現在的水保法宣傳工作還停留在小眾媒體、街頭宣講等階段，對于社會大眾尤其是其他行業來說，還是個陌生的事物。因此，應加強在大眾媒體上的宣傳推廣工作，尤其要加強對地方黨委政府及其領導和其他行業及其領導層的宣傳工作，讓全社會和各行各業都能知法守法，強化水土保持法律法規意識，自覺履行法律義務，嚴格按照法律規定開展建設。

4.4 服務大局，嚴格執法嚴肅執法

對水土保持監督執法部門來說，今后的水土保持監督執法工作任務艱巨。所以，一定要在科學發展觀的指導下，解放思想，轉變觀念，創新思路地開展工作。黨的十八大明確提出，科學發展觀是黨必須長期堅持的指導思想，必須把科學發展觀貫徹到我國現代化建設的全過程。監督執法工作是政府加強社會治理的一部分，首先要堅決服務于經濟發展的大局。科學發展觀要求以人為本，統籌兼顧，全面協調可持續發展。水土保持監督執法既不能阻礙發展的大局，又要依法規范各行各業的建設行為，保護好生態環境，減少和控制人為水土流失。為此，在監管工作中，既要樹立為社會為經濟建設提供公共服務的意識，在監督中為社會、為建設單位提供公共服務，即在監督中服務，在服務中監督，避免生硬執法、吃拿卡要等現象的發生；也應克服軟弱畏難情緒，避免不敢監管或不愿得罪人而不去監管或不作為或不認真監管等懶政現象的出現。對于因為建設工程造成的人為水土流失防治不力或造成水土流失破壞的事件，監管部門要克服各種人為干擾，發現一件，嚴肅查處一件。只有這樣，才能更好地在服務經濟建設大局的同時，控制和監管城鎮化建設熱潮造成的人為水土流失加劇的局面，避免對生態環境造成更大的破壞。

4.5 充分發揮各行各業和群眾的積極性，開展群防群治

在做好水土保持法宣傳工作的基礎上，應充分調動和發揮群眾和各行各業的積極性，互相監督，設立舉報電話和舉報網，受理社會舉報，形成全社會都愛護和保護生態環境、都關心建設工程人為水土流失的氛圍。只有這樣，才能震懾和監督投資主體在建設過程中的水土保持違法違規行為，保護好綠水青山的美好家園。

4.6 建立獎懲制度，有效監管投資主體或建設單位

應加大水土保持監督檢查力度，尤其水利部及所屬各級監督管理部門應更好地排除地方政府的干擾和阻撓，加大督查巡視力度，嚴格查處違法違規項目，適時建立黑名單制度，對因建設項目造成嚴重水土流失、嚴重破壞水土保持生態環境且屢糾不改的投資主體或建設單位，要嚴格按水土保持法的有關規定進行處罰。并考慮將其列入水土保持監管黑名單，對其名下其他的建設項目不予受理或審批發放水土保持行政許可。這樣可以加大建設主體違法違規成本，壓縮或堵住其違法空間和途徑，控制和減少建設項目造成的人為水土流失，適時鼓勵和表彰遵紀守法、積極落實水土保持“三同時”制度的模范主體。