城鎮化背景下農村善治的實現
——農村的基層民主建設

趙普兵

(西華師范大學 政治學研究所，四川 南充 637002)

經過三十多年的發展，以村民自治為標志的農村基層民主在農村經歷了從生根到發芽，再到茁壯成長，對我國的民主建設做出了重大的貢獻。然而，當今是瞬息萬變的時代，農村基層民主所賴以生長的客觀壞境發生了重大變化，尤其是城鎮化建設，對農村基層民主建設帶來了巨大影響。到2012年年末，我國的城鎮化水平為52.6%，有超過一半的人生活在城鎮。[1]根據2013年《投資藍皮書》提供的數據，到2030年我國的城鎮化水平將達到70%。[2]如何在農村人口結構發生較大變化的情況下更好地促進基層民主建設，實現農村善治，成為我國民主政治建設的一大挑戰。

一 城鎮化建設帶來的農村問題

城鎮化使農村由封閉走向開放，成為轉變農民生產生活方式和觀念、激發農民的創新精神的“催化劑”，這對于打破了舊有的城鄉格局，促進了城鄉一體化建設，拉近農村與城市間的距離，促進農村剩余勞動力的轉移，緩解農村人口壓力與土地承載能力具有重要意義。農村城鎮化也推動著農村工業的聚集發展和結構升級，促進城鄉經濟協調發展，拉動農村居民的消費需求和投資需要，對擴大內需具有重大影響。但是，我們也應該看到農村城鎮化給農村帶來的一些負面影響，從農村民主建設的角度考慮，這些影響主要有以下方面：

(一)農村人口銳減。改革開放政策的實施，使得我國經濟獲得了突飛猛進的發展，城鎮中有更多的非農職業向農民提供，農民有機會得以離開土地從事非農生產，他們在推動城鎮發展的同時，也改變了農村的人口結構，為農村的發展提出挑戰。由于農村人口的大量外流，使許多農村成為了“空心村”。根據國家統計局發布的《2012年統計年鑒》顯示，我國的農村常駐人口，在2007年為71 496萬人，2008年為70 399萬人，2009年為68 938萬人，2010年為67 113萬人，2011年為65 656萬人。2007～2011年，每年都有上千萬農民進入城鎮。根據第五次全國人口普查數據，2000年農村總人口為80 739萬人，占全國總人口的63.8%，而據國家統計局發布的《2012年國民經濟和社會發展統計公報》，到2012年年末，我國農村人口為64 222萬人，占全國總人口的47.4%，十年的時間農村人口減少了13 626萬人。

(二)老齡化問題嚴重。我國的城鎮化歷程顯示，現階段并非所有的人都可以實現城鎮化，目前實現城鎮化的主要人群是有知識、有能力的中青年。根據國家統計局發布的第五次全國人口普查數據，2000年，農村50歲以上的人口為156 902 534人，占農村總人口的19.433%；55歲以上的人口為115 934 802人，占農村總人口的14.359%；60歲以上人口為85 568 096人，占農村總人口的10.598%；65歲以上人口58 808 800人，占農村總人口的7.248%。而據國務院人口普查辦公室和國家統計局人口和就業統計司在2012年聯合發布的《中國2010年人口普查資料》提供的數據，經統計整理得出，到2010年，我國農村總人口為67 415萬人，其中50歲以上人口為182 745 019人，占農村總人口的27.107%；55歲以上的為143 178 236人，占農村總人口的21.238%；60歲以上的為99 303 297人，占農村總人口的14.73%；65歲以上的為66 672 932人，占農村總人口的9.89%。對比得出，十年間的時間，50歲以上的農村人口比重提高了7.574%。

(三)傳統農村文化日趨消失。傳統的中國農村具有相對封閉的特點，所謂“百里不同風，十里不同俗”。城鎮化的進行促進了人口的流動和人與人之間的交流，同時，我國目前的半城鎮化，許多農民雖然以城鎮生活為主要生活內容，但是他們一年中也有很長一段時間生活在農村。隨著人口頻繁的流動，人們的思想觀念和行為方式也在發生著變化，傳統意義上的“鄉土中國”正在發生著實質性的變化。雖然國家提出要加強社會主義新農村文化建設，但實際情況卻是，隨著農村人口的大量外流，“空心村”的留守人口，因為自身文化條件、受教育程度、精力等條件的約束，無力、無心參與農村的管理和建設，鄉土文化和特色文化也隨之日漸消失，“空心村”中出現了精神文化空虛化的現象。一些地方封建迷信活動、腐朽思想抬頭，少數地方非法宗教活動、邪惡勢力、“黃、賭、毒”等社會丑惡現象沉渣泛起，這些問題既影響了農民群眾的正常生活,也影響農村社會穩定和經濟發展。

城鎮化作為社會發展中的一個自然進行的過程，是不可避免的，但由城鎮化帶來的農村人口結構變革、農村土地流失嚴重、農村文化衰落，對農村基層民主建設提出了很大的挑戰，只有充分重視這些問題，才能促進農村地區和諧發展。

二 農村問題導致基層民主建設陷入困境

(一)基層民主建設主體缺位

只有足夠的人數參與到民主過程，民主才能活起來，才能真正實現民主的意義。受城鎮化的影響，農村人口大量減少，許多的村莊成為了“空心村”，農村留守者多為“386199部隊”成員，尤其是以老年群體為主，這就造成農村基層民主建設主體缺位。

農村基層民主建設需要有號召力的中青年群體帶領，但是我國目前的農村人口結構不能保證一個有足夠數量的高政治效能的農民群體參與到農村基層民主建設。老年人雖然有豐富的生活經歷，而且大多數有豐富的生活經驗，但是“年輕人比老年人更富有活力，思想解放，更少具有保守性，由他們主政，政治上就是比更加開放，更具有活力”[3]145。老年人缺少必要的激情、思維僵化、知識結構老化，很難與現實實踐很好地結合，年輕人所特有的興趣、愛好、知識和判斷力更貼近現代民主發展的要求。

農村人口大量流失和老齡化程度嚴重這兩方面就導致民主過程缺乏必要的活力，如一潭死水，不僅毫無聲色，而且不利于實踐過程中問題的發現，民主也就不會取得實質性的進步。中國共產黨的十八大報告指出，“全面建成小康社會需要完善基層民主制度”，而我國現實的農村現狀卻是不利于這一目標的實現。

(二)“鄉村精英”缺失使得農村民主建設無領頭人

精英是社會發展的領導者和推動者。有學者曾指出，“在小群體的交往實踐中，那些比其他成員能調動更多社會資源，獲得更多權威性價值分配的人，可稱為精英”[4]。“鄉村精英”以其特有的號召力與組織領導力，在帶動農村經濟發展、推動農村公益事業發展、促進鄉村社會整合等方面產生著重要的影響，如新鄉劉莊村的史來賀，江陰華西村的吳仁寶，臨潁南街村的王宏斌等精英，都對其任職的村莊發展產生了至關重要作用。

然而，城鎮化帶走的不僅僅是農村的勞動力，也帶走了農村的“思想庫”、“智囊團”，“鄉村精英”的流失，給農村發展帶來創傷。根據國家統計局發布的數據，2012年我國農民工人數為26 261萬人，比2011年增加983萬人。農民工以青壯年為主，21到30歲占31.9%，31到40歲占22.5%，41到50歲占25.6%，平均年齡為37.3歲。[5]鄉村精英的缺失，農村選舉變成了“矮子里面選將軍”。

熊易寒通過對華東地區某村莊的調查顯示，本科及以上學歷的92.8%的選擇十年內不會返鄉，只有3.6%的選擇十年內會返鄉；大專學歷的79%的十年內不會返鄉，10.5%的選擇十年內會返鄉；綜合所有的年齡階段，外出務工人員中76.01%的十年內不會返鄉，只有16.3%的十年內會返鄉，7.6%不確定十年內是否會返鄉。[6]農村留守人口思想守舊、眼界較窄，面對全球化、現代化、科技化的沖擊，其回應能力較弱，無法推動民主朝現代善治方向發展。

(三)衰落的農村文化沖擊著農村社會秩序

有的文化可以承載民主制度，而有的卻做不到。文化是社會認同的支柱，是一個共同體的以存在的基礎。“民主最基本的前提是要有一個社會，它可以在這個社會的范圍內進行活動”[7]44。農村民主面臨的文化環境的變化，對民主建設帶來了很大影響。

農村文化傳統對中國人的思想觀念、思維方式、生活方式、禮儀制度、價值取向、風俗習慣、宗教信仰等諸多方面有著深刻的影響，從而形成了傳統的靠輿論倫理制約的農村社會秩序。農村文化的衰落，鄉村“熟人社會”已經變成了“陌生人社會”。“事實上，現階段農村人口流動對鄉村的文明轉型創造了前所未有的機會，但在一定程度上也使鄉村陷入了一種‘治理困境’”。[8]隨著農村青壯年的外流，留守的多為老年人，許多地方封建迷信等社會丑惡現象沉渣泛起，宗族勢力乘機抬頭，形成較強勢力，一些村莊黑惡勢力橫行，治安案件頻發，寧靜的鄉村秩序受到破壞。

(四)民主建設缺乏經濟動力

馬克思認為，經濟基礎決定上層建筑。民主作為一種制度，一種上層建筑，是由經濟基礎決定的，沒有一定的經濟水平做后盾，民主是無從進行，無從建設，無從發展的。根據馬斯洛的需要層次理論，人的需要分為五種高低層次不同的需要，只有滿足了低層次的需要才能向更高層次的需要發展。不同層次需要的發展是與社會的經濟發展水平相關的，只有社會的經濟發展達到了一定的水平，人們才能向高層次的需要發展。亨廷頓也認為，“常為喂飽肚子而操心的人，不太愿意考慮社會變革的大問題”[9]53。

我國農民收入水平較低，2012年全國的平均水平為7917元，而處于中西部地區要低于全國的平均水平，尤其是西部地區2012年農民人均純收入為67 914.4元，而甘肅省僅為4146.2元。①在通貨膨脹嚴重，物價飛漲的今天，更多的農民需要為生存而打拼，很少有人會花費心思關心民主建設。拿民主的表現形式之一民主選舉來說，選舉是一種帶有經濟性質的活動，首先組織選舉需要有經費的支持，雖然我國的選舉法規定，選舉經費由國庫開支，但是并無具體規定由哪級國庫開支。村委會選舉經濟一般由同級財政解決，不足以滿足選舉經費支出需求的，由鄉以上政府補助，但是這需要一定的審批手續，很多地方存在選舉經費不足，難以適應選舉工作需要的現象；其次，選民的投票率與其收入水平也有直接的相關性，美國學者利普塞特指出，“高收入的選民在選舉中有較高的投票率，而低收入的選民投票率較低”[10]144-145。

農村基層民主建設中所遇到的這些問題，不僅僅困擾著農村民主建設，也影響了民主國家建設的步伐。農村實現從自治到善治的轉變，不僅能夠順利解決“三農”問題，而且對整個國家善治的實現也具有重大貢獻和意義。面對勢頭強勁的城鎮化沖擊，如何采取有力措施解決農村民主建設中所遇到的障礙，是推進民主建設的首要也是關鍵步驟。

三 實現農村善治的建議

“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”[11]實現農村善治，最根本的是要最大可能地發揮農民積極性，使他們以主人翁的姿態主動參與到公共事務當中，不僅僅要實現民主選舉，更重要的是實現民主管理、民主決策、民主監督。

(一)提高農民的民主素養

“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”。[11]數千年受“統治與被統治”、“臣民政治”思想的束縛，使得我國的農民覺得政治是與自己毫無關系的事情。雖然“德先生”已經走進中國幾十年，“人民當家作主”的口號也提了幾十年，但人們依然習慣于做“被統治者”。對民主選舉、民主管理、民主監督并不感冒，大多數對民主還持淡漠的心態。

要民主政治參與不僅僅要有廣度，更要有深度。深度、規范的民主參與是民主良性建設的保障，“哪里參與的規范、參與的接受能力以及實際的參與水平高，哪里的有效民主政治，就越可能發達”[12]23。

面對我國農村留守人口中文盲人數較多且老齡化嚴重的現狀，想要通過提高其文化素養進而綜合提高其它方面的素養是比較困難的，而民主建設卻是事關每個農民切身利益的大事，所以提高其民主素養是一條非常重要的促進農村生活民主化、和諧化道路，并且也是促進農村民主建設非常方便的一條道路。通過大力宣傳民主思想，并舉辦各種形式的民主實踐活動，摒棄原來的通過行政性力量的強制和機械灌輸的方法，使民主不僅僅停留在意識形態領域，要將民主的理念醇化為農民內心深處的文化沉淀，讓農民切實感受到民主是與自身利益高度相關的，以此指導人們的行為和日常生活方式。

(二)發展農村實業

亨廷頓認為“快速的經濟成長迅速地成為民主產生了經濟基礎，而緩慢的經濟增長創造民主基礎的速度也相對緩慢”[13]59，并進而提出如果想要發展民主，就應促進經濟增長。所以，要促進農村基層民主又好又快的發展，首先要促進農村經濟快速發展。我國農業的現代化水平和分散的家庭聯產承包責任制的經營方式決定了僅僅靠農業是不能很好地實現農民增收。拉動經濟增長的三駕馬車：投資、消費和出口。農民收入水平不高和消費觀念決定了靠消費促進農村經濟增長是不可能的；農民文化素質、農村處于偏僻地區、交通條件較差等因素限制了農村直接和國外的貿易機會，靠出口拉動農村經濟增長也是一條不太現實的道路。所以只有發展農村非農產業，如投資辦鄉鎮企業，加大農村投資才能更好地促進農村經濟快速發展。

應結合農村各地區的實際特點，因地制宜，合理投資，發展適合各地區特點的經濟，不僅有利于農村剩余勞動力的就近轉移，而且他們還可以隨時參加村里邊舉行的各種形式的民主活動。尤其是現在農業機械化程度越來越高的情況下，農民一年中在農忙上花費的時間并不是很多，發展農村實業，可以讓農民農閑時就近進行其它生產，增加收入，同時也不會讓土地荒廢，既有利于農業生產，也有利于農民創收。農村經濟發展勢頭好了，農民收入增加了，為民主政治建設提供更多的支持與保障，但同時也要加強民主政治建設，要防止經濟建設過程中尋租現象的出現，“經濟增長的成果往往被少數集團所壟斷，而由此產生的弊害卻會有多數人去分擔”[9]58，這是不利于經濟的健康發展的，也不利于農村的穩定，所以在發展經濟的同時，要加強民主建設，做到兩手齊抓，以良好的經濟發展保障農村民主建設，以民主氛圍促進經濟的更好發展。

(三)留住農村精英

精英對一個地區的發展有巨大的帶動作用，“鄉村精英”是農村發展的重要力量。國家近年來出臺了一些政策，鼓勵有知識、有文化、有能力的人進入農村服務，如“大學生村官”政策、“三扶一支”政策，雖然國家制定這些政策的初衷是為農村長期發展考慮的，但是這些政策的效果卻是不如人意的。一方面，大學生村官在任職期間，常常被上級部門借用，很少有村官一直待在村里，專心為村里謀發展；另一方面，大學生村官的任期一般為兩到三年，這就意味著剛適應環境，就要調離，老人離去，新人進來，如此往復，剛制定的發展模式還未完全實施，就要換新的發展思路，“候鳥”式的任職方式，不利于農村的長期建設。

“火車跑的快，全靠車頭帶”，讓政治真正的與農民聯系起來，讓民主更好地走進農村，就需要農村精英的帶動作用，不僅要留住土生土長的精英，也要輸入新鮮血液，以新的活力帶動農村民主建設。大學生村官具有較高的知識素養，尤其是政治素養，在理解能力、執行能力方面具有一定的優勢。所以，出臺相關的政策讓大學生留在村里就顯得非常重要。首先，要提高大學生村官的待遇。大學生村官的工資不高，待遇不好，這是全國普遍存在的現象。大學生村官是剛走出大學校門的學生，面臨各種各樣的生活壓力，所以他們很多人都會選擇第二職業，有的甚至以第二職業為主，這是不利于其聰明才智的完全發揮的。提高大學生村官的待遇，讓其得到更好的物質生活保障，全心全意為農村建設出謀劃策。其次，鼓勵大學生村官任職期滿后繼續任職，使農村的發展規劃具有連貫性，促進新農村建設、農民致富、農業發展。

注釋：

①數據來源：全國的平均水平來源于國家統計局發布的《2012年國民經濟與社會發展統計公報》，分區域數據是在匯總各個省、自治區、直轄市2012年各個省、自治區、直轄市《國民經濟與社會發展統計公報》的基礎上，計算得出。

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