森林采伐限額制度研究

姜清海

（東寧縣鬧枝溝林場，黑龍江 東寧 157200）

森林采伐限額是上級森林主管部門依據法定程序和方法制定的，經國家行政主管部門批準的，具有法律效力的特定行政區域或管理單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標。依照森林法，國家根據用材林的消耗量低于生產量的原則，嚴格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐，對包括超限額采伐在內的濫伐林木的行為，濫伐林木構成犯罪的，依法追究刑事責任。一項法律制度未能發揮其應有的作用，原因肯定是多方面的，而對于一項法律制度的完善，必須充分考慮個市場主體的利益訴求。在我國森林采伐限額制度面臨的諸多問題的基礎上，為該項制度的完善提出一些建議。

1 森林采伐限額制度面臨的問題

雖然國家對采伐限額的管理有所調整，對制度的執行也越發嚴格，但超限額采伐依然存在，這說明采伐限額制度的執行甚至采伐限額制度本身都面臨著許多需要考慮的問題。綜合起來，該項制度面臨的問題主要體現在以下幾個方面。

1.1 憑證采伐制度的執行力不從心。經國家批準的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業及林場才能得到落實，但是指望被分配到采伐指標的單位自覺地按照限額進行采伐是不現實的，因此，為了使限額采伐制度得以執行，除了由主管部門對限額采伐執行情況進行必要的檢查之外，森林法及其實施條例還規定了憑證采伐制度。《森林法》第三十二條規定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐；農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。”森林法及其實施條例還對林木采伐許可證的核發權限作了相應的規定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產計劃進行的管理制度，林政部門也正是通過核發采伐許可證實現對采伐限額的監督管理，核發采伐許可證的部門不得超過批準的年森林采伐限額和年度木材生產計劃發放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發證、關系證的情況。

1.2 采伐限額編制依據的不準確。科學而準確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，可以想象，如果采伐限額的編制本身就是不準確的，森林采伐限額制度的功能就無法實現。具體的單位特別是國有林場，由于首要的目標是發展地方經濟及維持本單位的生存與發展，他們更少甚至根本不愿意考慮管理的生態效益，加上現有的體制缺乏促使在管理中注重生態效益的內在及外在激勵，他們顯然更傾向于通過多報采伐限額來獲得經濟效益。

1.3 超限額采伐現象依然嚴重。本來，森林采伐限額作為國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標，是具有法律強制力的，任何單位和個人都應當遵守，但現實的情況時，雖然國家每年都限定了采伐數額，但超限額采伐實際上在我國森林采伐中是一個公開的秘密。無證采伐問題也仍然突出。

1.4 對超限額采伐行為的處罰左右為難。不能得到執行的法律制度比沒有制度更可怕。對于違法限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規規定了應當承擔的行政責任、刑事責任，確定的處罰措施是明確而且嚴厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業法人引起的，有的地方政府甚至完全是為了公益事業被迫超限額采伐，對于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執法部門、司法部門處理起來常因他們畢竟“事出有因”而感到左右為難。

1.5 現行的采伐限額制度妨礙了社會資金投資森林的積極性。社會資金投資森林無疑是利國利民利己的事情，從所有權的層面考慮，社會資金投資森林所形成的林木應當屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權的本義也是市場經濟的本義。

2 完善現行森林采伐限額制度的意見

2.1 對改革現行采伐限額制度的觀點的評析

無論是森林管理部門、森林從業人員還是研究人員，都意識到了現行森林采伐限額制度面臨的問題及存在的弊端并紛紛提出改革和完善現行采伐限額制度的設想。綜合起來，關于改革采伐限額制度的觀點主要有三類：

2.1.1 認為應當取消采伐限額制度。該種觀點認為，不允許或限制經濟人采伐林木，好像是保護了森林，事實上是打擊了經濟人從事生產的積極性。在市場經濟條件下，限額采伐及采伐許可證制度純屬多余，國有森林談不上限額采伐，也沒有必要實施限額采伐，國家完全可以根據生態需要和木材市場擬定生產計劃，行使自己的所有權。集體所有、個人所有的林木，他們自己會權衡何時采伐、采伐多少，無需政府參與。

2.1.2 認為應當將采伐限額制度僅限定在國有林區。該種觀點認為，應當取消對集體林和私有林所采取的強制性的采伐限額制度，將采伐限額的適用范圍縮小到國有林區。考慮到我國國民生態觀念及生活水平的現實，特別是森林生態補償機制尚未完全建立的情況下，取消對私有林的采伐限額約束也是值得商榷的。

2.1.3 認為應當在實行森林分類管理及建立生態效益補償機制的基礎上堅持并改革森林采伐限額制度。自2002年始，國家頒布的一系列改革現行采伐限額制度的文件，都體現了這一觀點。在法定的采伐限額內確保用材林、私有林的采伐要求。根據我國現在的森林資源與生態環境狀況，這一措施應該是恰當的選擇。

3 完善森林限額采伐制度需要采取的措施

為了保證森林采伐限額制度確實有利于使我國的森林發展從木材向生態轉變，需要采取以下措施對該項制度加以完善。

3.1 盡快完成森林分類區劃。由國家會同有關部門制定森林分類區劃標準與方法，各地按照區劃標準與方法盡快完成森林分類區劃工作，在將森林資源區劃為公益林和商品林的基礎上，將公益林進一步區劃為國家重點公益林和地方重點公益林，將商品林進一步區劃為天然商品林和用材林。

3.2 建立生態效益補償機制。建立生態效益補償基金，納入中央和地方財政預算，對公益林分別由中央財政和地方財政給予相應的補貼；對集體及私人業主營造的林木被區劃為公益林的，由國家收購，不愿意被區劃為公益林的，當地主管部門應當與集體或私人業主簽訂禁伐、限伐協議并給予相應的補償。

3.3 根據森林分類區劃制定不同的限額采伐措施。對于重點公益林特別是國家重點公益林，實行禁伐，嚴格保護，對于天然商品林實行限伐措施，確保商品林的采伐額度。對天然商品林和商品林分別編制采伐限額并執行。

3.4 加強采伐限額制度執行的監督檢查。應當加強對公益林、天然商品林在伐區調查設計、伐后驗收、采伐更新等各個環節的監督檢查。雖然對商品林的采伐限額予以放寬，主要由管理者按照森林方案確定，但是，商品林的采伐同樣事關生態環境和水土保持，因此，管理者應當嚴格按照森林管理方案的內容實施，主管部門則應當加強對森林管理方案實施的監督檢查。

[1]中國森林.科學出版社.1997.

[2]林學概論.中國農業出版社.2008.