都市“看海” 內澇需治

賈紹鳳

近年來，每當汛期我國城市內澇頻發，常出現“城市看海”、甚至人員遇難的情況。嚴重的城市內澇，嚴重干擾了人民的正常生活和生產，影響到小康社會建設目標的落實，也不符合建設可持續城市的要求。2013年9月《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》，明確要求加強城市排水防澇防洪設施建設，用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

一、近年我國城市內澇頻發，形勢嚴峻。

中國的城市內澇是如此普遍。截至2013年11月28日，中國共有658個城市，其中直轄市4個，地級市（包括副省級）284個，縣級市370個。利用百度搜索工具在互聯網查詢，發現近8年曾發生城區內澇積水（不包括洪災引起的積水）的城市竟達到592個，占全部城市總數的90%。其中直轄市全部發生過內澇積水，地級市有97.5%發生過內澇積水，縣級市有84%發生過內澇積水。而且2011-2013年近三年內發生內澇積水的城市達到501個，占城市總數的76%。

那些沒有發生內澇的少數城市，或者屬于整個城區地形坡度較大、沒有平坦洼地，例如地級市中的河南省的三門峽市和焦作市、四川省的廣安市、云南省的保山市、麗江市和臨滄市，甘肅省的白銀市，縣級市中的內蒙古阿爾山市、海南五指山市、湖南吉首市等；或者是屬于地處極端干旱區、很少下大雨且地形坡度明顯的小城市，例如內蒙古的二連浩特市，新疆的奎屯市、阿拉爾市、圖木舒克市和五家渠市。

但凡一個城市只要擁有一片地勢相對較平坦或低洼的城區，就幾乎免不了被水淹的命運。例如以山城聞名的重慶，磁器口、洪崖洞等地勢比較低的地方也經常積水。再如位于山區的井岡山市，其下轄的茨坪天街街道因為位于井岡山主峰北山麓的高山盆地，地勢相對平坦，在暴雨期間也經常因排水不暢而積水受淹。

二、城市內澇頻發的主要原因。

城市內澇指城市當地的產流量大于城市排水系統的排水能力而造成地表積水災害的現象。其直接原因是當地的產流量大于城市排水系統的排水能力，具體包括自然和社會兩方面的原因。

1.城市內澇的自然原因。

城市內澇的自然方面的原因一般有兩個：短時期內的大雨量和平緩甚至低洼的地形。中國東南部和西北部分屬東亞季風區和中亞內陸干旱氣候區，都有降水集中于幾場暴雨的特點，這是中國城市內澇的基本氣候背景。從地形而言，較之山地，城市更適宜在平地建設，即使在山區也要選擇較為平坦的盆地和河川地來建設城市，因此城市中往往不可避免會包含一些地勢平緩甚至低洼的地區，這就為城市內澇的發生提供了地形條件。

但是，引起內澇的城市當地的產流量不一定是降雨直接產生的，還有其他產流來源。一個來源是冰雪融化。在北方城市，冬季積累的冰雪，在來年春季融化，如果排水不及時，就可能形成城市內澇。例如黑龍江省的雙鴨山市，2013年3月中旬氣溫驟升，積雪大量融化，位于尖山區中心站辦事處的興華社區由于地勢較低發生了內澇災害，全區共200余戶居民不同程度受災，部分受災戶室內積水深達半米。

除了降雨和冰雪融化，地下水也可能是城市積水的來源，地下水也很可能成為造成城市內澇積水的一個因素。例如甘肅河西走廊的張掖市，其北部地區地下水埋藏較淺，春夏季節因為抽水灌溉，地下水位下降，秋冬停止灌溉抽水，地下水位上升，部分低洼地段樓房地下室滲水、積水，嚴重影響城鎮居民正常生活。再如位于青海柴達木盆地南部的格爾木市，處于格爾木河沖洪積扇的細土平原帶，正是地下水出露的位置，遇到格爾木河來水多、地下水補給增多的時候，城區北部地下水位上升，沼澤化濕地面積不斷擴大,地下水大量泄出地表,漬水泛濫成災,致使建筑物損壞和倒塌。

2.城市內澇的社會原因。

在城市化快速發展的宏觀背景下，中國的城市建成區面積擴展非常快。近年頻發的城市內澇，與中國迅猛的城市化進程有關。由于發展快，各地城市的規劃、建設和管理者也普遍缺乏城市的洪澇防治經驗，加之政府官員政績觀的偏差，忽視了對城市洪澇防治的重要性認識與科學防治措施的落實。

（1）城市防洪排澇水系規劃不完善，河道、湖泊被擠占。

不少城市在規劃過程中，沒有很好規劃城市的防洪排澇水系，甚至擠占破壞原來排蓄洪水的天然河道和湖泊，在城市的規劃過程中就埋下了城市內澇的隱患。

曾經號稱“百湖之市”的武漢，新中國成立之初中心城區湖泊有100多個，銳減至目前的38個，近30年，武漢市湖泊面積減少了228.9平方公里。原來的湖面變成地面，建起一棟棟樓盤。失去湖泊的容納，洪水就要淹沒街區。

北方的北京也是如此。半個世紀之前，北京的二環內除了現在的什剎海、龍潭湖之外，還有太平湖、菱角坑、萬柳堂、蓮花泡子、南太平湖以及金魚池等幾十處湖河水面。在這幾十年中，北京二環內消失的大大小小湖泊就達到20多處，地域面積更大的三環四環就更多了。海淀、望京原來都是湖淀密集的低洼地。這些被擠占的河湖洼地，常常變成城市內澇的重災區。北京西三環上的蓮花橋幾乎逢雨必淹，原因在于道路修建在蓮花池旁邊的低洼地上，而下凹式的橋洞比原本低洼的地面還要低，下雨時周邊的雨水順勢聚集到橋下，而泵站抽排積水能力遠遠不足，必然逢雨必淹。

（2）城市排水管網、泵站設計標準不適應中國多強暴雨的情況。

中國城市排水系統設計主要借鑒前蘇聯的淺埋管網系統，只有個別城市如青島曾經采用了西歐的地下廊道系統。由于位于歐亞大陸北部溫帶、寒帶地區的前蘇聯暴雨強度較低，因此城市排水系統適于采用造價相對低廉的淺埋排水管道。但位于歐亞大陸東部的中國，大部被東亞季風所覆蓋，夏季暴雨強度很大，采用淺埋的排水管道具有先天的局限性。加之為了降低造價，很多城市的管道、泵站的排水設計標準偏低，其排水能力難以排泄增大的洪水徑流，受災區域的抗洪應對能力不足，造成城市頻頻受淹。

美國的排澇防洪設計標準也是痛定思痛后一直在提高，目前對于街道和社區是十年一遇，也有二十五年一遇，大型河道工程幾乎全是百年一遇。而北京市排水管網排水標準為：一般地區的標準是一至三年一遇，重要地區是三至五年一遇，全市僅天安門廣場和奧林匹克公園公共區管網排水標準達到五年一遇。相比之下，中國的排澇標準太低了。

（3）城市建設忽視洪水削減，城市雨水利用未能推廣。

城市建設，從土地利用的角度而言，就是把原來各種松軟透水的農地、林地、草地、水域變成透水性很弱甚至完全不透水的城市建筑、道路、廣場。城市建設對地面的硬化，極大削弱了土地對暴雨洪水的削減作用。

德國、美國、日本、新加坡等國家都有城市建設項目不能增加洪水風險等相關內容的法規，要求城市建設項目通過就地入滲、就地調蓄等措施盡可能把雨水留在當地消化利用，而不能增加周邊地區的洪水風險。中國雖然也提倡城市雨水利用，但還缺乏城市建設項目應當減少洪水風險的法規。在實踐中，不少城市建設項目急功近利，忽視項目建設對周邊洪水的影響，使得在同樣的雨量下，洪水大大增加。

我國已有鼓勵城市雨水利用的政策，但還缺乏系統、一體化的規范、法規，尤其是在概念上把城市雨水利用狹義地理解為雨水資源利用，而缺乏對城市雨水利用在防止洪澇災害、保護生態環境方面的巨大作用的理解。關于城市雨水利用，在政策體系中除了大力宣傳號召之外，還應增加經濟激勵政策。

（4）雨污混排增大排水負擔。

雨污混排既加大污水處理廠的負擔，并在超過污水處理廠的進水能力而不經處理直接排放時加重環境污染，也加大雨水排泄的負擔。污水排放占用排水管網的一部分能力還是小事，更主要的是雨污混排管網是通向污水處理廠的，而不是就近排入河湖，降低了管網的排水能力。

（5）城市排水管理體制不順。

在政府部門的職能分工上，城市排水設施的規劃、建設、運行與管理長期以來就由城市的市政部門管理，但排水涉及的部門很多，協調不暢就會出現問題。一是路、水、電、氣等各種城市網絡之間協調不夠，很多城市新區的規劃和建設急功近利地進行看得見的通路、供水、供電、供氣系統的建設，而有意無意忽略了看不見的排水系統的同步規劃和建設，埋下了先天不足的城市內澇隱患。二是城市排水與區域排水的協調不暢。城市排水系統是整個水系統的一部分，應該在更廣的區域尺度來通盤設計和考慮。這主要涉及到城建部門和水利部門的協調，城建應下鄉，水利應進城，互相交結。三是城市內部管轄地域的人為分割，造成一些互相推諉、都不管的問題地帶。例如很多城市駐有大型國有企業，尤其是國營林業局、煤炭局、石油局，甚至城市就是在這些企業的基礎上發展起來的，城市和這些大企業之間往往有基礎設施管轄地域的劃分，在實際操作中很可能形成有好處大家爭著管、沒好處大家都不管的局面，使得一些地區的排水問題長期得不到解決。

（6）城市暴雨洪水綜合應急能力不足。

目前，我國暴雨預警已經比較成熟。但發生暴雨后的災情應急處理卻顯得薄弱。這需要城市水務、交通、消防救援等部門的通力合作，綜合應對。但頻繁發生的城市道路積水阻礙交通、甚至發生人員遇難，說明我們城市應對暴雨洪水的綜合應急能力不足。首先是實時監測能力不足，對發生積水的情況掌握不及時；其次是發送水情、警示的能力不足，一旦發生較嚴重的積水，不能及時提醒行人和車輛繞行，避免車淹人亡的悲劇；三是應急處置能力不足，一旦發生車輛被淹等緊急情況，明顯缺乏應對的專業技能和辦法。

三、 防治城市內澇災害的主要對策。

城市內澇的防治是項系統工程，要樹立建設可持續城市的長遠觀念，把河湖水系規劃、排水管網建設和面上每個小區的雨水利用、洪水削減結合起來，并協調多部門的力量提高綜合管理和應急能力。

1.城市規劃必須以水系規劃為基礎，并禁止天然水系被擠占。

2008年施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》中雖已規定了“水源地和水系”是城市及鎮總體規劃的強制內容，但對城鎮水系規劃缺乏具體的規定。應進一步明確城鎮水系規劃在城鎮規劃中的優先地位，并禁止城鎮規劃建設擠占天然水系，水域用地只能擴展、不能縮小。

2.城市建設應以不增加洪水風險為重要設計原則。

首先，要充分認識城市雨水的水資源利用、防洪和生態保護的多重功能，樹立城市建設的“低影響設計”理念，確立建設項目不能增加洪水風險的觀念。其次，要在防洪法和城市規劃法等有關法規中應對城市規劃、建設項目應提出明確的雨水利用要求，明確提出城市規劃必須包含雨水利用規劃，為雨洪水的調蓄、利用留下足夠通道和空間，強制規定新的建設項目必須同步設計、施工、投產雨水利用設施，老的項目也應逐步改造。第三，制定鼓勵雨水利用的政策，尤其是建立激勵機制，如對雨水利用設施進行補貼等。

3.制定城市排澇標準，提高城市排水管網、泵站建設水平。

我國目前尚無城市排澇標準，城市建設的規劃實踐中，排澇設施的標準也普遍設計偏低。因此，盡快制訂并出臺城市排澇規劃設計標準，適當提高城市排水管網、泵站的排澇標準，是當務之急！

4.逐步禁止雨污混排。

城市新區建設必須雨污分流。對于老城區的雨污混流，也必須限期逐步改造。

5.增強城市的暴雨洪水應急處置能力。

充分利用自動監測等技術，在易發洪澇災害的地區布設實施監測設備；及時發布警示信息，避免車輛行人進入水淹阻塞路段；提高內澇應急搶排能力，盡快疏通交通，減少內澇損失；增加快速救援設備，訓練專業救援人員，增強生命救援能力。