新醫改要盡快解決三級衛生網絡“龍頭”建設問題
——訪全國政協委員、寧夏醫科大學副校長戴秀英教授

文圖/《中國醫藥導報》記者 劉志學

新醫改要盡快解決三級衛生網絡“龍頭”建設問題
——訪全國政協委員、寧夏醫科大學副校長戴秀英教授

文圖/《中國醫藥導報》記者 劉志學

新醫改實施四年多來，基層群眾看病就醫的公平性、可及性、便利性顯著提高。但是，隨著醫改進入深水區，體制性、結構性矛盾不斷凸顯，尤其是貧困縣鄉鎮基層醫療機構建設存在的現實問題，顯得尤為突出。在今年的全國“兩會”上，來自西部地區寧夏的戴秀英委員在接受本刊“兩會”特派記者采訪時，便深入剖析了上述問題，并提出了諸多具有可行性的對策……

連續擔任第十屆、第十一屆、第十二屆全國政協委員的戴秀英教授，不僅是寧夏醫科大學的副校長，還是一位醫學心理學教授、主任醫師和研究生導師，從事醫學臨床、教學、科研研究30余年，從事醫院和高校管理工作20年，因此，在歷年的全國“兩會”上，她最為關注的，就是我國醫藥衛生領域的風云變幻。每年在全國“兩會”上的提案、建議以及兩會發言中，也大多和這一領域的問題密切相關。

在今年的全國“兩會”上，戴秀英教授帶來的6件提案中，上至如何完善新醫改的大政方針、如何落實男女平等的基本國策的建議，下至社區老年人日間照料中心建設邊緣和提高我國貧困縣鄉鎮衛生建設項目補助標準，記者從中窺見的，是一位老政協委員心系國計民生，為實現“中國夢”建言獻策的赤誠之心。

在政協委員的駐地——北京會議中心，本刊記者圍繞上述問題，對戴秀英委員做了獨家專訪……

醫改“深水區”的三大矛盾

我國實施新醫改，其近期目標是“有效減輕居民就醫費用負擔，切實緩解‘看病難、看病貴’”；長遠目標是“建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務”。但戴秀英委員經過長期深入的調研認為，隨著醫改進入深水區，體制性、結構性矛盾不斷凸顯，目前存在突出的矛盾和問題，集中在三方面——

戴秀英委員出席全國“兩會”

“首先是財政補償機制不完善與基層醫療機構堅持公益性之間存在矛盾。其次是基層醫療機構服務能力薄弱與實現分級診療之間存在矛盾。再就是醫改政策的密集出臺與政策在地方的落實不到位之間存在矛盾。”戴秀英委員坦陳，“根據新醫改‘保基本、強基層、建機制’的根本要求，我在今年的全國‘兩會’上提出了3條針對性的建議：首先國家要盡快建立對縣級公立醫院的財政補償機制，并加大對西部貧困地區的傾斜力度。縣級醫院是農村三級醫療衛生服務的‘網絡龍頭’，在三級醫療機構中具有承上啟下的核心地位，發揮好縣級醫療機構的作用，對緩解當前三級醫療機構‘人滿為患、一床難求’的困難具有重要意義。國家要盡快建立縣級公立醫院財政補償機制。一是對縣級醫療機構人員基本工資足額預算，對編外人員的基本工資給予一定比例的補助。二是支持縣級公立醫院化解債務。三是研究制定縣級醫院取消藥品加成后的補償政策，建議參照目前對基層醫療機構及村衛生室的補償辦法，建立對縣級公立醫院取消藥品加成后的補償機制，真正切斷‘以藥補醫’的利益鏈條。四是加大對縣級醫院基本建設、醫療設備和信息化建設等能力建設的投入，扭轉公立醫院的逐利行為，建立公立醫院維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制。”

戴秀英委員接著說，同時，國家還應該盡快制定引導和鼓勵醫務人員在基層醫療機構執業的差別化政策。當前，基層醫務人員的工資待遇偏低、職稱評定受所在醫療機構職稱職數的影響，同班同學畢業后分別到不同級別的醫療機構執業，若干年后在工資待遇、職稱評定上差距很大，特別是基層醫療機構醫務人員不可以評定高級職稱的規定，影響了醫學院校高校畢業生到基層執業的積極性。為此，建議國家制定相關政策，引導和鼓勵醫學院校高校畢業生到基層就業，并扎根基層，有效提高基層醫療機構服務能力，真正實現分級診療模式。

另外，國家還需要采取剛性措施，增強地方各級政府對醫改政策的執行力。加大各級政府推動醫改的力度，進一步加強醫改問責，改善對醫改的督導和監測，增強醫改的執行力，確保醫改不走樣。

我國貧困縣鄉鎮衛生院建設亟待加強

在采訪中，戴秀英委員認為：“在我國三級衛生網絡建設中，鄉鎮衛生院是為廣大農村居民提供醫療、預防、保健等綜合性衛生服務的基層醫療衛生機構，是農民看病最方便最經濟的地方。其在農村衛生服務體系中的‘龍頭’地位和中心地位，是其他衛生機構無法取代的。”

據戴秀英委員了解，我國現有2800個縣中有1/5屬于貧困縣，貧困人口1.28億。貧困地區農民“看病難、看病貴”的問題比其他地區更為突出，“因病致貧、返貧”現象十分普遍。在新醫改進程中，貧困縣鄉鎮衛生院面臨許多繞不開的難題需要破解。

戴秀英委員在基層調研

戴秀英委員經過深入調研后發現，這些“亟需破解”的問題主要體現在兩個方面：一是醫療設備簡陋陳舊。很多鄉鎮衛生院至今沒有配備適應醫療需求的設備或者設備陳舊，貧困地區這類現象更為嚴重。比如寧夏回族自治區西吉縣全縣53萬人口，共有25個鄉鎮衛生院；但全縣鄉鎮衛生院基本醫療設備缺乏，有三分之一沒有配置X光機，三分之二沒有B超和心電圖，有50%需要整修及擴建；而且醫務人員工作環境差，大多數衛生院都僅僅只擁有開展常規檢驗的儀器,缺乏急診急救和一些簡單手術必備的設備，多數病房條件簡陋,多家衛生院至今還有危房。貧困地區衛生院的基礎建設狀況與全國總體平均水平存在較大的差距。

對此，戴秀英委員感慨地說：“鄉鎮衛生院擁有的醫療設備數量不足、簡陋陳舊,難以滿足當地農民基本醫療衛生服務需求。迫使其放棄治療或去更高一級醫療機構就醫。不合理的病人流向，如同‘名醫看小病，大馬拉小車’，浪費了寶貴的醫療資源，加重了農民的就醫負擔……”

戴秀英委員調研到的第二個問題是，鄉鎮衛技人員隊伍整體素質低，人員嚴重匱乏。學歷低、職稱低、業務技術水平低，醫療業務萎縮，以前能開展的手術如接生、闌尾炎、疝氣、腸梗阻等都停下來了；日門診量平均每天20人次，有三分之二的床位閑置，手術室長期空閑，醫療服務水平下降。鄉醫工資待遇低，晉升難，工作環境差，條件艱苦，80%的人員不安心工作，人才外流非常嚴重，崗位缺人現象非常普遍。業務骨干和患者都流向大醫院。人才匱乏嚴重制約鄉鎮衛生院的發展，致使農民“小病不出鄉、大病不出縣”的新醫改就醫格局面臨困境。

戴秀英委員針對上述困境提出了六點建議——

一要加大對我國貧困縣鄉鎮衛生院基礎設施建設資金投入，對基礎設施建設、醫療設備購置和穩定鄉村醫生培養重點投入，切實提高基層醫院的服務能力。確保到2015年實現基層醫療衛生機構達標率達到95%以上的目標，“使鄉鎮衛生院能夠真正的成為老百姓看病、就醫的首選。”

二要全面提升鄉鎮衛生院服務能力。國家衛計委要聯合相關部委盡快出臺“進一步提高鄉鎮衛生院基本醫療服務能力的意見”，明確鄉鎮衛生院基本診療范圍，鼓勵有條件和能力的醫院在上級醫院指導下開展一、二級手術，為農民全面提供與其定位相適應的基本醫療衛生服務，規范和引導鄉鎮衛生院提升基本醫療服務能力，建立鄉鎮基層首診制，推動建立有序的分診診療體系，上下聯動，落實雙向轉診，切實承擔起農村常見病、多發病的門急診、住院服務，有效分擔大醫院的就診壓力。

三要用好的制度把鄉村醫生留在基層。貫徹落實2011年《國務院關于建立全科醫生制度的指導意見》，加強對各省市全科醫生的培養、使用、激勵和保障工作的監督、檢查和管理，確保2015年為基層培養15萬名全科醫生，每個鄉鎮衛生院都有全科醫生的目標；提高基層醫院醫務人員待遇，建立引進短缺專業人才綠色通道，實行“先聘后進”制度，制定優惠政策，加強培訓、職稱晉升、增加收入等，吸引大學本科、中級職稱以上人員到鄉鎮衛生院工作，用各種激勵機制讓他們“引得進、用得上、留得下”，成為本土人民的健康守門人。

四要認真貫徹2013年國務院辦公廳印發的《關于鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》精神，確保老百姓在基層醫院看病的基本用藥品種齊全，配送及時，常見病、慢性病用藥在鄉鎮醫院都能買到，保障基層醫務人員正常看病用藥，讓百姓少掏腰包得實惠，讓基層醫院留住病人。建立從中央到地方，基層醫院、中標生產企業、藥品批發企業共同參與的投訴、通報、整改監督機制，從根本上緩解“看病難、看病貴”的矛盾。

五要推動縣、鄉、村醫療機構的縱向合作機制，大力營造縣級醫療機構的人才、技術、設備、管理向鄉鎮衛生院流動的良好氛圍。縣級醫院可選派業務骨干去鄉鎮衛生院掛職，鄉鎮衛生院業務骨干可上掛縣級醫院，落實專家定期坐診，實施傳、幫、帶工作任務，強化對口幫扶的針對性、時效性。鼓勵縣級醫院退休醫生到鄉鎮衛生院執業。

六要盡快優先改善貧困縣鄉鎮衛生院醫務人員工作、生活環境，解決住宿、衛生廁所、取暖等難題。

“幫助這一龐大的貧困群體任務艱巨，對實現黨的十八大提出的2020年全面建成小康社會意義十分重大。”戴秀英委員強調說。

要保障國家政策性待遇兌現到位

在采訪中，戴秀英委員說：“事實上，黨中央、國務院一直高度重視貧困地區發展，中央財政也在不斷加大投入力度，2012年中央財政用于農村貧困地區使貧困農民直接受益的綜合扶貧投入2996億元，比上年增長31.9%。2013年11月，國務院醫改辦在關于全國基層醫改政策落實情況督查工作的通報中提出，各地要進一步加大對基層醫療衛生事業的投入力度，并向貧困地區和老區傾斜。但不可否認的是，在新醫改進程中，貧困縣在實施基層醫療衛生建設項目中，仍存在著突出的困難和問題。”

戴秀英委員還認為：“國家有關部委在編制建設規劃時，明確了項目建設的指導原則、建設標準、支持范圍和補助標準，同時要求納入國家衛生事業類建設規劃的項目，所需投資由中央專項資金和地方配套資金共同安排，原則上地方配套資金以省級財政為主，且在醫改期間不允許基層醫療衛生機構負債建設。這些‘頂層設計’對基層醫療衛生服務體系項目建設起到了重要的指導作用。但在項目實施過程中，也存在著一些突出的問題，一是補助標準普遍偏低。例如鄉鎮衛生院及其周轉宿舍，每平方米補助1500元，實際建設中，每平方米則需要2500元；村衛生室每所補助四五萬元，實際建設中，每所標準化村衛生室需7萬元，資金缺口兩三萬元；二是地方財政收入低，項目配套資金落實困難。例如縣級醫院建設項目，地方配套資金比例高、壓力大，大多轉嫁單位落實，導致縣級醫院負債建設。”

戴秀英教授繼續說：“2012年9月，原衛生部衛生發展研究中心發布《縣級公立醫院經濟運行研究報告》，顯示縣級公立醫院資產負債率為36.7%，為有資產負債數據以來的最高值，長期債務規模達到658.5億元，其中基本建設和設備負債率占73%。建設項目資金缺口較大，嚴重影響了醫療衛生事業的健康發展和醫藥衛生體制改革的推進，致使國家許多政策性待遇無法在貧困地區兌現到位。”

鑒于上述因素，戴秀英委員建議：“要保障國家諸多政策性待遇在貧困地區兌現到位，首先中央財政要切實貫徹落實十八屆三中全會提出的要求，盡快完善一般性轉移支付增長機制，重點增加貧困地區的基層醫療衛生建設項目轉移支付力度，支持貧困地區加快推進深化醫藥衛生體制改革的步伐。其次，建議國家有關部門考慮貧困地區經濟欠發達、財力困難的實際，參照義務教育項目，提高基層醫療衛生服務體系建設項目中央投資補助標準，取消地方配套資金，提供充足的資金保障。”

戴秀英委員最后說：“只有這樣，才能使貧困地區集中財力，在醫療保障提標擴面、改善醫療基礎設施建設、加強人才培養等方面，進一步做好工作，早日解決貧困地區人民群眾‘看病難、看病貴’問題……”

專家簡介

戴秀英，女，第十屆、第十一屆、第十二屆全國政協委員；現任中國農工民主黨寧夏主委，寧夏醫科大學醫學心理學教授，主任醫師，碩士生導師；系中國農工民主黨中央委員，寧夏心理衛生協會理事長，中國科協七大代表，中國心理衛生協會理事，中華醫學會行為醫學會常務委員。1998年享受國務院政府特殊津貼。是國家級心理學科帶頭人。主編專著14部，發表論文70余篇，承擔國家和省部級科研項目7項，獲省部級科學技術進步獎8項。曾獲“全國建設小康社會作出突出貢獻先進個人”等多種榮譽稱號。