北京市垃圾處理設施運營監管現狀與對策

劉 敏

（北京市垃圾渣土管理處，北京 100067）

2009年4月28日，北京市委、北京市人民政府發布了《關于全面推進我市生活垃圾處理工作的意見》 （京發 〔2009〕14號） （以下簡稱 《意見》），制定了“增能力、調結構、促減量”的工作目標，提出2015年形成日處理生活垃圾近3萬t的能力，滿足全市生活垃圾處理需要。目前，北京市在運行的垃圾處理設施共30座，其中生活垃圾轉運站9座，生活垃圾填埋場15座，生活垃圾堆肥廠及綜合處理廠5座，生活垃圾焚燒廠1座，設計處理能力16 930 t/d。近年，北京市大力積極推動垃圾處理設施建設，以解決垃圾處理能力不足難題。而如何強化投入運行及新、改、擴建垃圾處理設施政府監管機制，創新監管方式手段，提升監管實效是政府面臨的新課題。

1 垃圾處理設施運營監管現狀

1.1 監管目標

近期，設施運營監管工作正在向著明晰監管思路、突出管理重點，更好地適應目前垃圾管理形勢需要；貫徹落實國家和北京市新頒法規、政策及標準工作要求，強化屬地監管，促進生產運行嚴格化、精細化管理，加強環境控制、推行節能減排、重視人文關懷，推進資源節約和環境友好型設施建設步伐的方向努力；同時，通過監管工作實施，將逐步推動促進循環型社會建設，通過源頭減少垃圾產生和增加垃圾回收［1］，全面廣泛綜合系統地利用廢物長遠目標的實現。

1.2 監管方式

目前已形成了采用設施作業質量現場日常檢查與專項重點檢查相結合、定期環境監測與在線監控相補充、環衛信息管理與成本核算相支撐的方式，對全市垃圾處理設施實施全方位監管。

1）日常檢查。主要考評設施工藝運行、環境保護和安全與應急等方面。檢查人員對發現的問題進行拍照或攝像取證，現場填寫檢查考核記錄表，由檢查人員和被檢查單位共同簽字確認；進行現場檢查后，對查出的問題與設施負責人進行逐項討論，提出解決建議。2011年全年出動人員1 000余人次，檢查設施420座（次）。

2）專項檢查。以專項檢查驅動處理設施“常態化”防范及促進設施應急能力建設。其中，專項檢查的內容涵蓋制度建設、環境建設（如白色污染控制）、日常安全管理、敏感時期安全管理（如節假日、兩節兩會、應急防汛）等。

3）定期環境監測。監督全市垃圾處理污染防控情況，評價設施運行對周邊環境的影響狀況。其中，全市垃圾處理設施由北京市市政市容委委托市環衛科研所進行環境監測，監測頻率為每月1次，監測項目涵蓋大氣環境監測、外排水質監測、地下水監測、焚燒煙氣監測等。

4） 在線監控。2008年10月北京市建設了8個垃圾處理設施在線監控系統實現市屬設施全天候監控。在線監控內容包含大氣環境監測、外排水質監測、重要點位視頻監控、滲瀝液及沼氣處理的工藝參數等，通過對垃圾處理設施的大氣、外排水等項目的污染指標實施實時監測，為全面掌握處理設施二次污染控制狀況提供“第一手”信息，為垃圾收集及處理環節運行水平評價提供重要依據。同時，監控系統能夠及時發現設施存在的運行管理問題，具有較好的監管效果。

5）環衛信息管理與成本核算。定期核查各設施的計量系統，收集各設施運行的日報及月報并進行匯總、分析，對環衛數據報送的準確性、及時性、完整性進行核查，對環衛運輸記錄單的填寫、邏輯進行考核，根據全市垃圾流向要求對各設施實際處理量及超額情況進行考核；對各設施投資、運行費用和運行成本進行核算。

1.3 監管現狀與效果

1）垃圾無害化處理情況：垃圾無害化處理率由2005年的81.2%提高到2010年的96.66%，垃圾無害化處理水平穩步提高。

2）垃圾處理結構：生活垃圾焚燒、生化、填埋處理比例由“十五”期間的2∶8∶90變為“十一五”期間的10∶10∶80［2］，垃圾處理結構逐步優化；截至2011年12月，北京市填埋、堆肥、焚燒方式垃圾處理量比例分別為70.09%、16.32%、13.59%，資源化處理方式所占比例進一步提高，達到29.91%。

3）垃圾處理設施資源化情況：2011年全市垃圾處理設施資源利用能量8 716億kJ、生化處理產品53 905 t、資源利用垃圾等當量582 201 t，見表1。

表1 2011年北京市設施資源化情況

4）各設施總體運行情況：①各區縣及北京環衛集團等設施主管單位建立了自查隊伍，每月開展不少于2次的自查工作，并按照相關要求填寫檢查記錄表，屬地管理責任得到強化，自查工作進一步規范化。②垃圾處理設施資金投入逐步遞增，工藝配置水平得到大幅提升，積極開展技術創新、成果轉化帶動生產作業水平提升，工藝完整性逐步增強。如各垃圾填埋場雨污分流及垃圾滲瀝液和沼氣的導排、收集和處理技術進一步完善、成熟，工藝技術進一步提高；豐臺區循環經濟產業園和阿蘇衛綜合處理廠新建了滲瀝液處理設施，提高了滲瀝液處理能力。③環保措施配備及使用率都顯著增加，環境保護工作進一步完善，環境治理效果顯著，廠區環境大為改觀。如朝陽高安屯、海淀六里屯、豐臺永合莊、環衛集團北神樹、阿蘇衛和安定垃圾衛生填埋場均實施了填埋堆體全密閉；環衛集團小武基垃圾轉運站對坡道進行密閉；朝陽酒仙橋、北小河糞便消納站對生產車間進行全密閉；燕山垃圾綜合處理廠對滲瀝液調節池進行密閉。④設施精細化管理水平進一步提高，安全管理工作落到實處，內部管理工作得到細化，重要時點從部署、檢查指導、排除隱患、應急職守等方面進行強化，保證了設施平穩、規范、高效運行。如順義區生活垃圾綜合處理廠通過組織一系列的技能考核和業務比武，加強員工對安全操作規程、危險源識別和預防措施等知識的掌握，提高職工安全操作意識，提升了員工業務水平和實際操作技能；豐臺區垃圾轉運處理中心通過對車間內人行道及作業區的劃分，規范了安全生產管理。⑤運營和監管雙方形成良性互動機制，設施問題整改效率大有提高，并很好地起到了垃圾行業宣傳的“窗口”作用。目前，城六區13座垃圾處理設施每周四固定向公眾開放，并在場內設置電子顯示屏公示運行數據及環境監測數據，加強了垃圾處理設施與市民交流，推進了政府信息公開，設施對外開放工作規范、系統。同時不斷加強文化建設，增強文化氛圍，進一步融合環衛特點和環保理念，創建企業文化。

2 垃圾處理設施運營監管中存在問題

1）監管機構責權尚待明確，合力不強，全市性監管體系尚未建立。目前北京市垃圾處理設施規劃、立項、建設、驗收、運營階段各部門監管職責不清晰；且未形成環衛、環保、安監、城管等多部門聯動工作體制，合力不強，存在監管缺位現象；同時缺乏規范的公眾監督機制。

2）部分區縣尚未建立規范的監管體系，區縣屬地監管責任落實還不到位。目前各區縣及北京環衛集團等設施主管單位按標準要求開展自查工作仍不夠細致和專業，在自查工作質量、記錄問題的客觀性、準確性以及重點問題的上報及督促設施整改等方面仍存在明顯不足。區縣監管體系尚不能發揮市級監管體系的有效補充作用，在協調垃圾收集、運輸、處理等各環節相關部門合力不足。

3）監管涉及區域廣、專業性強，存在監管盲區。由于垃圾處理設施數量逐年增加，監管人力相對有限；同時現代化的處理設施監管內容日趨復雜，需要較強的專業技術知識和管理技能。但目前監管部門對評價問題掌握分析能力不強、服務于設施的能力還不強，有些延續性問題解決還不徹底，如部分設施持續存在填埋場堆體有臭味、建構筑物破損臟亂、場（站）內環境臟亂等問題。另外，隨著北京城市化進程的不斷深入，垃圾處理設施與居民生活區間的直線距離逐漸縮小，居民與設施就二次污染控制方面的矛盾日益凸顯，群眾投訴現象時有發生，如2011年就發生了高碑店糞便消納站因群眾堵路長期停止運行。

3 垃圾處理設施運營監管工作對策

3.1 促使多部門形成合力，建立全市性監管體系［3］

一是從橫向上整合全市資源，建立多部門監管工作體制。完善法律法規，制定、修訂與政府監管職責相適應的法規規章或規范性文件，明確各部門監管職責，形成全市統一的設施監管體系，最終形成“大市容、大環境、大衛生”和“全社會、全行業、全過程”的管理理念。二是從縱向上建立市、區兩級監督機構。各區縣建立與市級相配套的監管機構，保證人員編制，提高監管人員崗位技能，培養專業化和有責任心的監管隊伍。三是建立規范的公眾監督機制。做到信息公開、透明，設施與居民形成良性互動機制。四是建立監管專家儲備庫，指導、幫助解決一些重點難點問題。

3.2 建立生活垃圾綜合考評指標體系，實現垃圾全過程統一管理

針對現有生活垃圾三化考評指標體系存在的考核結果指向不明確、缺少對垃圾全過程管理的考核以及考評結果與各區縣實際管理水平有偏差等問題，需進一步完善三化考評指標體系，建立以生活垃圾“減量化、資源化、無害化”為依托，覆蓋垃圾投放、收集、運輸及處理全過程，涉及“三化”各項管理措施的綜合考評指標體系，從而進一步提升考評指標體系的導向性、客觀性及綜合性，并且重點突出市統籌與區協調相結合、過程管理與結果考核相結合的管理原則。

3.3 實行各環節聯動監督監管，提高監管結果通報效力

目前，北京市政府僅將生活垃圾資源化率作為一項市政市容管理指標納入區縣政府績效管理評價體系，需深入挖掘、科學化設定有關生活垃圾管理的更多項代表性評價指標，納入區縣政府績效考核，驅動區縣更加重視和不斷加強生活垃圾全過程控制和管理工作，從而放大市級監督效應，提高環境衛生服務效能；同時，應建立垃圾投放、收集、運輸、處理等各環節聯動工作機制，實行聯動監督監管，不斷完善從源頭到末端各環節的考核評價機制，深入挖掘有代表性的評價指標，提高監管結果通報效力。

3.4 充分依托科技監管手段，加強綜合監管能力建設

運用現場監管與非現場監管相結合的綜合監管手段，實現設施全面監管、全程監管、全日制監管。一是進一步豐富現場監管手段，如采用日常檢查、人工夜查、節假日檢查、設施互查、專家檢查、移動環境監測車等多樣性方式，進一步提高監管效能；二是充分依托在線監控系統，包括計量、環境監測、視頻監控等實施非現場監管，加快推進垃圾處理設施集成電路卡計量系統開發和環衛設施運行在線監管等科技化監管項目建設工作，加速環衛設施科技化監管進程，提高科技監管水平，實現在線監控與現場檢查的有效結合、互相補充，使全市設施監管向實時化、全覆蓋方向推進。

3.5 以考評辦法修訂為推手，助力北京市垃圾處理設施運行管理水平提升

自2002年《北京市垃圾糞便處理設施運行檢查考評辦法》每2 a修訂1次，截至目前，考評辦法已更新至第6版，結合其在實際檢查工作中的應用情況以及設施管理的新要求，將不斷修訂考評辦法，提高標準、豐富內容，推進監管目標實現。

目前，北京市正在開展垃圾處理定額編制工作，將以此為契機深化成本核算工作，研究分級考核、成本考核目標設定及考核分項，促進設施運行成本透明化，促使區縣加大資金投入，完善設施工藝及高標準環保設備配備水平，提高工藝先進性和技術創新性，提升環境保護和節能減排水平，促進設施運行管理水平進一步提升。下一步將考慮增加“節能減排量化考核指標、加大影響周邊環境的考核力度”等內容，推動節能減排目標責任落實，促進設施提升資源化利用水平，向著構建資源節約和環境友好型設施努力。

［1］欒智慧，王樹國.現代化環衛設施需要科學化管理：北京垃圾處理設施監管情況介紹［J］.城市管理與科技，2005，7（4）：137-139.

［2］北京市市政管理委員會.北京市“十二五”時期環境衛生事業發展建設規劃［R］.2012.

［3］王坦，王樹國，張躍升，等.北京市垃圾糞便處理設施工藝運行與管理實踐［M］.北京：地質出版社，2011.