農村土地制度改革中的農民權益保護

董麗娟

(遼寧社會科學院農村發展研究所，遼寧 沈陽 110031)

十八屆三中全會再次掀起了農村土地改革的大幕。全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》提出要“構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產性權利”，這是我國土地改革向縱深推進的一項重大舉措。可以說，土地制度變革既是一個經濟問題，也是一個重要的社會問題。因為它涉及的是占中國人口70%的最廣大的農民的權益問題。因此，研究土地制度變革中農民權益的保護問題，具有很強的理論和現實意義。

農民權益包括農民的經濟權利和社會權利，而農民最重要的經濟權利莫過于土地權利。農民土地權益的保護應該成為土地制度改革最為核心和最基本的要求。改革開放30多年來，我國農村的土地制度經歷了一個不斷變遷的過程，而對農民在土地制度變革中權益的保護問題也一直受到了學界的關注。

國外學者對中國農村土地制度改革的研究集中點就是農村土地改革過程中農民是否獲益和財產權利是否得到保障。很多學者從這兩個角度出發，對農民收益和農民財產權利保障進行了相關的闡述，他們認為農村土地是否改革、為什么改革、為誰改革、怎樣改革，都應取決于這個變革過程農民是否獲益，農民財產權利是否得到了保障。美國華盛頓大學農村發展研究所蒂姆·漢斯塔德和大衛·布萊索認為中國農村土地改革面臨著“使農民獲得有保障的農地使用權”“培育農地市場”和“確定和保護大眾在農地中的合法權益”［1］三個問題和挑戰;米切爾·卡特和格申·費達從理論和實證兩個層面進一步論證了農地產權、農地制度和農業績效之間的關系［2］。

經過30多年的改革發展，我國經濟發展速度不斷加快和對外開放程度的不斷加深，城鄉二元結構矛盾日益突出，成為影響中國經濟社會發展的新時期的突出矛盾。十八大提出“城鄉一體化”道路，而農村土地制度改革則是城鄉一體化道路的核心，農民權益的保護則是農村土地制度變革的出發點和落腳點。在這種新的歷史條件下，國內學者也開始關注中國農村土地制度變革中的農民權益保護問題。

目前，國內關于農村土地制度變革中的農民權益保護研究主要集中于以下幾個方面:

一、關于農村土地制度改革中農民權益受損原因的探析

徐元明基于對江蘇省農村土地流轉的調查，認為農村土地流轉中農民權益受到侵害的原因主要是“農民集體土地所有權被曲解;農村集體土地所有權殘缺;社區農民合作經濟組織長期缺位;現行的土地法律、法規不健全、不合理;政府對土地流轉干預過多。”［3］

楊光輝通過回顧我國農地制度改革的演變情況，分析農地改革的績效和存在的問題，認為“農地自古以來就承擔著農民的就業社保功能，農民失地以后，就業問題、社會保障等問題就會顯現出來”［4］，而農村的社會保障體系尚屬“空白”，所以既要考慮眾多失地農民的“近憂”，還要為他們的長遠生計著想。項繼權、羅峰認為“我國農地制度改革和發展的方向是在不斷擴大、強化和穩定農民的土地產權”，但還存在改革不徹底的問題，需“進一步推進和深化農地制度改革，賦予農民完整的土地產權，從“兩權分離”到“五權合一”。在農地制度改革的同時必須進行社保、財稅、行政及鄉村社會組織體制的改革［5］。黃浪的《我國農村土地制度改革路徑探索》一文認為中國現行的土地集體所有制產權不清晰、使用權不確定性、承包經營流轉不順暢、現有的征地制度都使農民的權益受到了侵害，應“建立歸屬清晰、權能完整的農村土地產權制度、延長農戶承包經營權、建立健全土地承包經營權流轉市場、改進土地征用制度、完善就業和社會保障機制”［6］。項繼權、周嫻從農民的地權選擇角度也闡述了同樣的問題［7］。覃建芹認為在“農村土地承包經營權流轉中，由于法律制度的缺陷和市場機制不健全，導致農民流轉收益低、主體地位不受尊重、流轉后就業與社會保障面臨風險”。［8］

二、關于農村土地制度改革中農民權益保護的路徑探索

陳洪、何雙藝以“成都湯營模式”為例進行實證研究，從而總結出在土地流轉模式中保護農民利益的經驗是“實現了農民的就地再就業;建立了切實可行的社會保障模式;從農民利益出發，增加農民收入，調動了農民的積極性;充分發揮了政府的職能”［9］。

王權典、陳利根認為“農村土地股份合作適于城市化進程中非農產業化農民土地權益的保護，是基于土地家庭承包制且適應‘產權社會化’的農地制度創新”，但在某種程度上可能損害農民權益，不宜成為農地制度改革的基本模式［10］。

覃建芹提出要“切實保障農民權益，需要從法律上明確土地所有權主體，推進地權改革;轉變政府職能，規制政府行政權力;完善農村就業與社會保障制度;培育土地流轉市場，建立土地流轉的價格機制、中介機制和收益分配機制”［11］。

還有學者另辟蹊徑，以當前中國農村土地流轉為現實背景，分別從農民對土地流轉的權利認知、農民的權利環境、農民的維權行為三個維度，對農民的權利意識進行了實證研究［12］。

由國內外的研究現狀來看，國內外學者都非常注重農地制度改革中農民權益的保護問題，這不僅是對以往中國農地制度改革經驗的總結，也將為未來中國農地制度改革指明方向，為政府制定政策提供了有益的參考。