我國文化產業立法體系構建初探——以出版業為視角

舒 丹

(中國法制出版社，北京 100031)

近年，我國文化體制改革正向縱深推進。文化產業作為一種產業形態，與其他實業形態的產業有一定的區別，文化體制改革有其特殊的艱巨性和復雜性，不僅要依靠政策，這樣前期自上而下會有比較大的推進力度，但是要使產業真正規范、有序的發展，光靠依賴政策必然會帶來不穩定性，因此需要系統的法律制度來促進和規制，而且這種系統的法律制度基于國體、政體、歷史、民族等緣故，不同國家必然存在著區別和自適應性。

一、我國文化產業立法體系構建的范圍界定

本文立法體系構建所指向的對象是文化產業，也就是該立法體系所適用的社會領域或范圍。根據我國《文化及相關產業分類(2012)》標準，文化及相關產業是指為社會公眾提供文化、娛樂產品和服務的活動，以及與這些活動有關聯的活動的集合。文化及相關產業的活動主要包括:文化產品制作和銷售活動;文化傳播服務;文化休閑娛樂服務;文化用品生產和銷售活動;文化設備生產和銷售活動;相關文化產品制作和銷售活動。該標準將文化及相關產業分為10 個大類，以出版業為例，主要包括圖書出版、報紙出版、期刊出版、音像制品出版、電子出版物出版及其他出版業。

二、我國文化產業立法體系構建的法律維度

某一產業的立法體系從法律淵源角度而言，包括著憲法、民法、經濟法等各個層面，筆者認為，我國現階段文化產業立法體系的構建和完善主要著力點可放在以下兩個方面:

首先，從經濟法維度來審視產業發展問題，無論是法學理論研究還是司法實踐，恐怕都是最好的進路選擇。經濟法產生與發展的歷史正與產業發展息息相關。市場經濟從自發的自由競爭，到社會化條件下國家以法和經濟法來協調、維持的自由競爭，這是社會和法的一個質的進步，產業政策法正是這種飛躍的表現形式。比如日本的經濟產業省、財務省，通過各種形式的“振興法”“促進法”“助長法”，迅速推進薄弱產業和短線產品的發展，并扶持先進科技產業崛起。［1］另外，從經濟法的功能而言，與傳統公私法劃分中公法強調權力的限制、私法強調權利的保護不同，經濟法強調權力與權利的平衡與協調，以綜合調控為手段，來達致社會利益的共生性發展。這一功能性特點是十分符合國家或社會對產業發展的需要，產業發展不是簡單的經濟利益最大化問題，它融合著人、國家、社會多維度的協調發展，這不是傳統的私法(如民法)或傳統的公法(如行政法)能獨立解決的。

其次，由上一個維度闡述可見制定任何產業發展的制度都涉及促進與規制兩個面向。 《中華人民共和國反壟斷法》于2008 年8 月1 日實施，其立法宗旨是“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展”，而這一年，也正是全球性經濟危機的爆發之年。為應對危機，我國政府在2009 年陸續推出了《汽車產業調整和振興計劃》《鋼鐵產業調整和振興計劃》等一系列產業促進政策。2009 年9月26 日，我國第一部文化產業專項規劃— 《文化產業振興規劃》也由新華社授權發布。幾年下來，產業促進政策似乎欣欣向榮，而《反壟斷法》卻寂寂無聲，鮮見成案。

三、我國文化產業立法現存問題與反思-以出版業為例

產業法在我國的理論研究和實踐應用都比較晚，綜觀我國各類產業立法，普通的認識是缺乏完備的立法體系。就出版產業而言，我國出版業的立法工作有一定的成效，原新聞出版總署出版管理司編撰的《圖書音像電子出版物出版管理手冊(2013 年版)》統計收錄截止2013 年1月，有關出版的法律、法規、規章和重要文件共計212 件。以這部官方版本為分析樣本，可以分析出現存立法問題，這些問題也為文化產業的立法完善提供了思路。

(一)頂層立法欠缺。我國現有的出版業立法組成，部門規章和部門規范性文件占據了絕大部分，其次是少量的行政法規和法規性文件，而法律層級僅有一部《著作權法》。《著作權法》從屬性上應歸屬傳統民法，而非現代產業促進所需的綜合立法模式。因此，缺少全國人大及其常委會的頂層立法，必然會影響立法體系的權威性和完備性。

(二)傳統立法思維的桎梏。從出版業領域現有的法律規范來看，立法“管理”思維濃重，傾向于“管理之手”，從內容管理、組織管理、市場管理到從業人員管理方方面面，而從發揮“市場之手”角度立法鮮少，加強此方面的立法(確切一點應該是政策)也是近幾年的事，比如2011 年頒布《新聞出版業“十二五”時期發展規劃》《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》。

(三)立法空白或盲點填補不及時。隨著信息化技術的迅猛發展，文化產業內容迭代更新速度十分之快，而新的出版業態如數字化版權、移動互聯出版等帶來的問題不斷呈現，但缺少相關法律制度及時出臺予以調整。

(四)在立法以及執行過程中，模糊“政府之手”與“市場之手”，比如，國家新聞出版行政主管部門發布過《關于加快出版傳媒集團改革發展的指導意見》，支持出版傳媒集團跨媒體、跨地區、跨行業、跨所有制發展，鼓勵兼并重組。但是在實踐中，某些地方政府不合理干預，出現“拉郎配”，導致一些被兼并重組的出版企業“重而不組”或“聯而不合”，未達到理想效果。再如，國家也出臺了《新聞出版業“十二五”時期走出去發展規劃》，近年來，不斷鼓勵出版企業“走出去”，充分利用國外資源和市場，但政府對出版企業的海外發展缺乏統籌規劃;同時，政府對出版企業的海外發展的信息發布與咨詢方面也未能提供應有的配套服務。

［1］劉文華.經濟法( 第四版) ［M］. 北京： 中國人民大學出版社，2012.25-26.