基層動物防疫工作存在的問題與對策

史金發 毛淑艷 劉應明/應城市畜牧獸醫局

基層動物防疫工作存在的問題與對策

史金發 毛淑艷 劉應明/應城市畜牧獸醫局

編者按：基層動物防疫工作一直都是獸醫工作的重點和難點。重點在于防疫是當前防控動物傳染病的最主要手段，防疫工作是否做的扎實直接關系到動物疫情的發生率；難點在于我國養殖模式多樣化，在農村還存在大量的散養戶，對這些散養的畜禽進行免疫不僅耗時耗力，還很難掌握全面信息，而且基層養殖者對免疫的認識不到位。加上基層防疫人員的專業素質有限，防疫設施設備簡陋，導致難以保障免疫密度。針對這些問題，湖北省應城市畜牧獸醫局結合自身條件，積極尋求對策，摸索出了一套全方位的解決方案。應城市畜牧獸醫局局長史金發、應城市動物疫控中心主任毛淑艷、應城市畜牧獸醫局醫政藥政防疫股股長劉應明、就這套方案進行了歸納總結，在此和讀者分享。

檢查鄉鎮畜牧服務中心防疫情況

動物防疫工作在保障畜牧業健康發展、動物食品安全和農民增收等方面發揮著越來越重要的作用，但是在過去的工作中不可避免地存在著一些問題，既阻礙了養殖業的發展，又影響了農民的增收，為此我們對動物防疫工作存在的問題及其對策進行了認真的探索。

一、應城市動物防疫工作的現狀

(一)基本情況

應城市位于湖北省中部偏東，孝感市區西南。東臨漳、涓二水，與云夢縣為界，東北與安陸市毗連，西與京山縣接壤，西南與天門市相接，南與漢川市為鄰。市境東西寬43公里，南北長45公里，總面積1103.38平方公里。中心城區東南距省會武漢市96公里，東距孝感城區49公里。轄5個街道辦事處、10個鄉鎮、1個良種場和1個省級經濟開發區，417個行政村，17.24萬農戶，全市總人口68萬，其中農業人口52.6萬。2013年，全市生豬存欄47.86萬頭、出欄48.13萬頭，家禽存籠2 729.39萬只、出籠1 976.74萬只，禽蛋產量11.35萬噸，畜牧業總產值28.52億元，占農業產值的37.18%。

應城市畜牧獸醫局于2010年8月經體制改革后，成為市政府正科級直屬事業單位，實行參公管理，事業編制13名，內設辦公室、規劃財務股、科技生產股、醫政藥政防疫股和3個二級單位。3個二級單位為市動物疫病預防控制中心、市動物衛生監督所和市畜牧技術推廣站，共有全額撥款的事業編制56名。全市有16個鄉鎮畜牧獸醫技術服務中心，321名鄉村獸醫技術服務人員（包括鄉村獸醫），派駐鄉鎮動物防疫監督員32人。

檢查鄉鎮畜牧服務中心防疫軟件資料

鄉鎮畜牧服務中心防疫軟件督查

新建豬場查看防疫設施

（二）機制形成

1.會議指導機制。每年由市委市政府分管農業領導主持召開春秋兩次大型動物防疫工作動員會議，會上層層簽訂年度責任書，落實工作任務。堅持以“預防為主”的指導方針，來強化基礎免疫工作，實行“春秋普注、月月補針”的工作機制，并確定每月15至17日為補針日，加強查漏補注。

2.檢查督辦機制。市防治重大動物疫病指揮部辦公室組織專班分時間段進行防疫工作的事前啟動督辦、事中重點督辦和事后檢查驗收督辦。

3.現場調查機制。在防疫工作期間，鄉鎮分管領導經常帶領畜牧中心人員對規模化養殖場進行現場指導，加強宣傳教育，簽發防疫通知單，完善養殖檔案，實行包保責任。

4.抗體監測機制。春、秋防疫工作結束后，采取到養殖戶抽血清查抗體的辦法，來檢驗防疫工作效果，發現工作不到位、抗體水平差的，立即通知其進行補免。

5.結果任用機制。春、秋防疫工作檢查考核的結果在年底進行全市通報，并作為評先表彰依據。

（三）初見成效

1.工作到位。近年來，應城市不但創新舉措，動物防疫工作局面明顯改善，疫情形勢趨向穩定，防疫制度逐步健全，各項措施落實到位。

2.體系健全。形成了覆蓋市、鎮、村三級動物防疫體系，采取了免疫、監測、檢疫、監督、消毒、撲殺、無害化處理等綜合性防控措施，建立了穩固的動物免疫保護屏障。

3.效果明顯。動物免疫密度、耳標佩戴率、免疫檔案建檔率均為100%，“兩瘟四病”免疫密度均達到100%，豬、牛、羊、禽的死亡率分別控制在4%、2%、3%和8%以內，其它控制疫病達農業部規定標準。近十年間全市無重大動物疫情發生，畜牧業生產持續快速發展。連續四年被孝感市政府授予動物防疫及畜產品安全先進單位。

二、應城市動物防疫工作過去存在的問題

（一）防疫意識不夠強

1.散養戶的投機取巧意識。長期以來，大多數肉雞、水禽飼養戶認為飼養周期短，思想上就降低防疫要求，管理意識松懈，沒有進行系統的免疫和消毒，飼養人員、運輸車輛相互串場，社會閑雜人員隨便出入，對養殖場構成巨大威脅。

2.老養殖戶的僥幸心理。有的養豬戶為節省費用，圖省事，沒有進行必要疫病的免疫或不舍得消毒投入，可是一旦得了病，則不計成本，什么藥貴用什么。預防為主、防重于治的原則僅停留在口頭上。

3.防疫員的厭倦情緒。防疫工作作為一項日常性的工作，長期風里來雨里去，防疫員在思想上不免會產生厭倦情緒，在行動上會產生消極行為，不能嚴格按照免疫程序、規范的操作方法實施免疫，導致防疫工作質量大打折扣。

4.領導的應付心里。作為基層防疫工作的組織管理者，認為只要召開會議安排工作就萬事大吉，對防疫工作的開展過程很少過問，對上級的督辦檢查敷衍了事。

（二）防疫體系不健全

1.體制不順，管理脫節。作為基層防疫工作主體的防疫員，主要擔負小型規模養殖場和散養戶的防疫工作。按照農業部農人發[1996]8號文件和財政部《關于支持農業技術推廣的若干意見》[財農字（1995）329號]的規定，鄉鎮畜牧獸醫站的人、財、物“三權”歸縣級農口部門統一管理。但是，應城市鄉鎮畜牧獸醫站的“三權”在九十年代初下放到鄉鎮政府后，由鄉鎮管理。從而導致了鄉鎮政府管不好，而縣級畜牧部門又管不了的局面。

2.素質不高，人員老化。目前，全市現有防疫員321名，大專以上學歷人員12人，中專或高中學歷人員120人，初中以下人員189人。其中相當部分防疫員是自學成才或子承父業，沒有接受過系統的獸醫專業學習和培訓，對動物疫病的診斷和防治遠遠跟不上現代畜牧業發展形勢的需要，專業技術水平普遍較低，其技術儲備已不能有效解決養殖戶遇到的新問題。據調查，應城市基層一線的畜牧獸醫從業人員，年齡在50歲以上229人，占71.3%，年輕人普遍成為“打工族”，根本不愿從事收入不高且又臟又累的動物防疫工作，不少鄉村都面臨后繼缺人的局面，造成人員老齡化和“斷層”現象愈來愈嚴重。

3.設施不硬，效果降低。目前，市級只有兩間用來存儲防疫物質的小型冷庫，面積只有二十幾平米，市鄉冷藏設施（冰箱、冷藏柜）471臺套，遠遠不能滿足實際的需要，導致部分防疫物質不能在最佳的環境狀態下進行有效的存儲，從而影響疫苗的質量，最終直接導致動物防疫效果降低。

4.檔案不全，追溯落空。少數規模養殖場只重視硬件設施建設，而忽略軟件建設，畜禽養殖檔案、相關防疫資料記載不全。牲畜防疫后未能及時佩戴耳標，一旦銷售出去就不知去向，導致追蹤溯源落實難。

（三）防疫責任不到位

1.養殖戶發病扯皮。在每年的春秋兩季集中免疫工作中，雖然將防疫工作任務分解到村、到組、到人，但在具體工作中缺乏溝通與協作，防疫員與養殖戶責任不明，免疫密度和免疫質量很難保證，一旦養殖戶的畜禽出現發病，經常出現養殖戶扯皮現象發生。

2.防疫員遇事推諉。在防疫過程中，防疫員認為只要自己對包片的養殖戶進行了集中防疫，不管出現什么結果，與自己無關。

3.中心追責無依據。在防疫過程中鄉鎮畜牧中心由于缺乏有效的責任落實措施和監管方法，無法全程監控防疫操作過程，一旦出現什么問題，中心也無從查起，追責也無依據。

4.監督檢查不到位。在日常的防疫工作監督檢查中，不管哪一級的督辦檢查，往往都是走馬觀花，流于形式，不能深入基層詳細詢問養殖戶的基本情況，督辦檢查的效果并不理想。

（四）防疫經費不充足

1.經費少工作被動受阻。應城市的防疫經費主要來源于省級“以錢養事”資金、市政府配套資金和中央下撥的基層防疫員工作經費。面對日益嚴峻的動物疫病防控形勢，防疫經費顯得捉襟見肘，導致防疫工作開展緩慢，時常處于被動局面。

2.待遇低人員消極怠工。由于動物防疫工作條件艱苦，工作風險大，勞務報酬低，導致部分防疫員思想產生動搖，消極怠工情緒嚴重，工作質量不高。

（五）衛生監督不夠嚴

1.病死畜禽亂扔嚴重。在新形勢下，雖然應城市積極開展動物衛生監督工作，但是由于監督人員不夠，監督面不廣，監督力度不大，養殖戶疫病安全意識淡薄，致使一些養殖場隨意亂丟病死畜禽嚴重。

2.二次污染風險加大。被亂丟的病死畜禽不僅對大氣、水體造成污染，同時也對某些疫病造成了傳播和擴散的危險，加大了疫病二次污染的風險。

不法商販唯利是圖。一些不法商販抓住養殖戶為減少損失的心理，不惜鋌而走險，大量廉價收購病死畜禽，進行非法交易，嚴重影響人民的生命安全。

3.執法查處難度加大。針對非法交易的養殖戶和商販，雖然應城市進行了廣泛的宣傳教育，成立督查專班不定期巡查，加大查處力度，但是效果并不理想。

（六）應急管理不完善

1.應急演練流于形式。應急演練是在相對安全穩定的環境下針對可能發生的突發事件進行的演習，是安全工作防范于未然的重要舉措。然而，應城市在開展應急演練時，往往只選取某一環節進行演練，流于形式，演練達不到預期的目的和效果。

2.應急值守不到位。雖然制定了24小時應急值班制度，但沒有嚴格執行，偶爾出現缺崗、脫崗現象。帶隊值班領導與值班人員缺少溝通，有時候出現信息聯絡不暢通，導致出現應急情況不能及時有效處置。

3.應急處置不及時。個別畜禽養殖場在發生疫情后，并沒有在第一時間向畜牧部門或鄉鎮上報疫情，為了減少損失，而是私自處理，把病死畜禽賣掉，這樣就可能導致疫情傳播或擴散。一旦相關部門進行查處和追責，畜禽戶主概不承認，因缺乏確鑿證據，難以對其進行處置。

三、應城市動物防疫工作的現實對策

（一）廣泛宣傳是提高防疫效果的關鍵環節

1.宣傳防疫強制性，明確防疫是養殖戶應盡的義務。各地都采取了群眾喜聞樂見的形式，利用橫幅、標語、網絡、電視、報刊等多種媒體宣傳國家對動物防疫工作實行什么方針，在《動物防疫法》中作出了明確規定，即：“國家對動物疫病實行預防為主的方針”，這項規定表明，預防為主的方針是法定的方針，是由國家實行的帶有強制力的方針。作為養殖戶來講，對嚴重危害養殖業生產和人體健康的重大動物疫病實施強制免疫，這是他們應盡的義務。

2.宣傳防疫重要性，明確防疫是有利于生產發展的。市動物衛生監督機構加強了對動物疫病預防的宣傳教育和技術指導、技術培訓、咨詢服務，讓養殖戶（場）明白防疫的重要性，并組織養殖戶（場）實施動物疫病免疫計劃，建立預防動物疫病的制度，采取積極主動的措施減少動物疫病和減少動物死亡，生產出更多優質、無病害畜禽產品，促進畜牧業的穩定發展。

3.宣傳防疫政策性，明確防疫是各級政府應擔的責任。每年春秋防疫會議上，市政府明確各鎮（處、場）、開發區人民政府對本行政區動物疫病防控工作負總責，主要領導是第一責任人，分管領導是直接責任人。按照“政府保密度，部門保質量”的原則和“免疫到邊，冷鏈到底”的要求，認真落實動物防疫目標管理責任制，做到措施到位、責任到人、監管到場（戶、小區），確保防疫工作有序、有力、有效開展。

（二）健全體系是實施防疫措施的有力保障

1.加強配合協調，盤活防疫人員。防疫工作不是哪一個群體或者哪一個部門能夠獨立完成的，它需要各級政府以及相關部門的協調配合。作為基層防疫工作的防疫人員彼此之間也要加強配合協調，對本轄區的防疫工作要統籌考慮，互相借鑒，讓防疫員做到人盡其才，發揮各自的特長和優點，增強防疫員對工作的責任感，成為工作的主導者。

2.加強培訓學習，盤強防疫隊伍。為了適應新形勢下動物防疫工作的需要，應城市加大了對防疫員的培訓力度，制定了系統完善的培訓方案，每年利用防疫會戰前和農閑季節組織舉辦防疫員培訓班，進行集中業務能力和防疫技術的培訓，對防疫工作存在問題的村組選派專家和業務骨干進行現場指導，進一步增強培訓的針對性和實用性，切實提高防疫員業務素質和工作能力。

3.加強機構改革，盤順防疫機制。依據《省人民政府關于完善企業職工基本養老保險制度的意見》(鄂政發[2006]42號)文件要求，我局積極主動作為，爭取市政府領導重視，協調人社部門為所有集體在冊獸醫人員辦理了職工養老保險手續，切實解決防疫員后顧之憂，理順了防疫機制。

（三）保障經費是開啟防疫工作高效運轉的不歇動力

1.爭取好防疫經費，確保防疫員勞務報酬落實。落實防疫員勞務報酬是政府重視防疫工作的具體體現，是防疫工作的關鍵。應城市每年積極向上級爭取的動物防疫工作經費，主要用于防疫員勞務報酬，應城市防疫員勞務報酬標準為每人每年10 000元。

2.落實好“以錢養事”經費，確保經費用在項目中。為不斷加強農村公益性經費管理，進一步完善“以錢養事”機制，通過幾年的不斷努力創新，應城市摸索出了一整套行之有效的管理辦法，切實做到了專款專用、錢隨事走。遵照“花錢買服務，養事不養人”的原則，年初簽訂服務合同，將指標分解到具體項目。年中對資金使用情況進行跟蹤監督，按進度分期付款，確保專款專用，直達項目。

3.管理好“以錢養事”經費，確保有限的經費用在刀刃上。為了讓“以錢養事”經費發揮最大作用，在資金使用上做到了事前參與、事中監督、事后審計，規范了資金管理行為，杜絕了資金擠占、挪用、截流等現象，確保有限的經費用在刀刃上。

（四）創新方法是遏制防疫工作權責不明的有效途徑

1.層層簽訂責任書，強化責任。

每年年初，市政府、市畜牧部門、鄉鎮和鄉鎮畜牧中心層層簽訂目標管理責任狀，實施雙軌目標責任管理。鄉鎮與村委會、畜牧中心與防疫員也層層簽訂動物防疫工作責任狀。市畜牧部門還與派駐鄉鎮動物防疫監督員簽訂責任狀，年底嚴格進行考核，把工作好壞直接與工資掛鉤。明確了工作責任，強化了動物防疫工作的有效管理。

2.規模養殖場懸掛雙線責任牌，強化責任。為加強規模養殖場（小區）的規范管理，落實政府、部門、技術、法人責任制，應城市積極推行規模養殖場雙線責任牌。進一步明確了鄉鎮政府掛場國干、鄉鎮畜牧中心、包片防疫員和養殖場法人的責任，使養殖場法人提高了動物疫病免疫的自覺性，更加有利于動物疫病免疫工作的開展，強化了自身責任。

3.簽發規模養殖戶強制免疫通知書，強化責任。為了避免養殖場發生疫情時產生責任糾紛，對全市所有規模養殖場（小區）下發了《應城市規模養殖戶重大動物疫病強制免疫通知書》，告知了養殖戶的權利和義務，并實行嚴格的“五簽字”，做到責任追究有法可依。

4.印發散養戶強制免疫告知書，強化責任。為加強農村散養戶的動物防疫管理工作，對散養戶每家印制張貼了《應城市重大動物疫病強制免疫告知書》，讓廣大養殖戶充分明白動物強制免疫的重要性和相關法律責任，嚴防養殖戶一旦出現疫情，扯皮拉筋，推諉責任。

5.加貼獸醫站疫苗標識防止售假，強化責任。針對近年來應城市動物疫苗市場管理不規范的特點，市動物疫病預防控制中心于2008年創新加貼疫苗專用防偽標簽，確保了疫苗質量，防止了獸藥經營戶私賣不合格、假冒偽劣疫苗行為，維護了養殖戶的合法利益。

（五）嚴格執法是規范防疫程序的安全保證

1.強化無害化處理意識。市動物衛生監督部門加大了對病死動物無害化處理的宣傳力度，讓養殖戶充分認識到做好病死動物無害化處理工作的重要性。病死動物及動物產品攜帶病原體，如未經無害化處理或任意處置，不僅會造成嚴重的環境污染問題，還可能引起重大動物疫情，危害畜牧業生產安全，甚至引發嚴重的公共衛生事件。

2.查處違規者，遏制病死畜禽亂扔。針對少數畜禽養殖場在發生疫情后，對病死畜禽隨意亂丟亂扔或把病死畜禽進行加工或私自賣掉的行為，市動物衛生監督部門加大了處罰力度，按照《動物防疫法》有關規定進行了嚴肅查處，情節嚴重的，移交公安機關立案調查處理。

3.查辦違法者，杜絕病死豬流入市場。針對一些不法商販抓住養殖戶為減少損失的心理，不惜鋌而走險，大量廉價收購病死畜禽，進行非法交易的行為，市動物衛生監督部門成立專班，加大了巡查力度，進行明察暗訪，公示舉報電話，對不法商人形成震懾，杜絕了病死畜禽流入市場，確保人民群眾的生命安全。

（六）領導重視是推進防疫工作上臺階的無形動力

1.抓領導，重視防疫。每年市政府組織召開春秋兩次防疫專題會議，會上，市畜牧獸醫部門主要負責人做主體報告，市政府分管領導做重要講話，安排部署動物防疫工作，并以市政府名義下發文件，要求各地狠抓落實，全力打好動物防疫攻堅戰。隨后，鄉鎮政府召開動員大會，畜牧中心主任具體安排各項防疫工作，要求防疫員按時間、按標準、按要求保質保量完成各項任務。防疫期間，市領導和鄉鎮領導深入養殖場、農戶、集貿市場、屠宰場和冷鮮肉店等場所進行實地查看，強調防疫工作無小事，畜產品安全責任大于天。

2.抓專班，組織防疫。為了讓防疫工作落到實處，市防治重大動物疫病指揮部辦公室成立專班，負責統籌全市的春秋防疫各項工作，制定適宜的動物防疫工作實施方案，指導全市的動物防疫工作開展。各鄉鎮也成立相應的動物防疫工作專班，畜牧中心具體抓全鎮的動物防疫工作，要求防疫員嚴格按照科學的免疫程序對所有規模養殖場、散養戶按照“五不漏”的要求進行集中免疫，切實做到免疫工作全覆蓋。

3.抓督辦、落實防疫。防疫期間，市防治重大動物疫病指揮部辦公室成立4個督查組，對全市16個辦事處（鎮、場）和開發區管委會的防疫工作進行全面督辦。采取聽匯報、看現場、查資料、問農戶和暗訪相結合的方式，重點對各地防疫工作的組織部署、免疫進度、經費落實、隊伍建設、免疫工作臺帳記錄、疫苗的領用發放記錄、免疫密度、耳標佩戴等方面進行督查，針對工作存在的問題，督查組提出整改建議，要求認真落實，確保免疫密度達到100%。同時，各鄉鎮政府也成立相應的督查專班，對防疫工作全程進行監督，嚴防打飛針、漏針情況發生，確保做到“應免盡免，不留空當”。春秋防疫集中免疫工作結束后，為了及時掌握各地免疫效果，市防治重大動物疫病指揮部辦公室組織專班對全市16個鄉鎮（辦事處、場）和開發區管委會進行抽血清查抗體。按百分制考核評分，得分在85分以上的前五名鎮（處、場）進行表彰。

4.演煉，檢驗防疫。為應對可能發生的突發事件，應城市結合日常工作，按照制定的應急預案，組織應急專班，實時開展應急演練，演練內容涵蓋免疫操作技能、消毒滅源、突發疫情應急處置等。通過開展應急演練，能夠查找應急預案中存在的問題，進而完善應急預案，提高應急預案的實用性和可操作性，增強應急處置能力。同時，也能進一步明確相關單位和人員的職責任務，理順工作關系，完善應急機制。