流動人口的社會融合與社會管理創新

韓麗麗

流動人口的社會融合是事關我國經濟社會結構轉型、城鄉統籌發展、社會和諧穩定大局的重大問題，過去行之有效的社會管理方法已無法充分應對，對新時期社會管理工作理念和方式方法都提出了巨大挑戰，成為當前社會管理亟待破解的難題。為適應外部環境的變化，必須加強社會管理創新，這是增強社會管理活力和效率而做出的必然選擇。

流動人口的社會融合是社會管理創新的重要議題

流動人口社會融合趨勢的變化，推動社會管理創新。首先，流動人口的數量呈不斷上升趨勢。改革開放三十多年來，我國流動人口迅猛增長。從1982年到2000年，在短短20多年時間內，我國流動人口從 657 萬人增長到 1.47 億人。2010 年第六次全國人口普查結果顯示，我國流動人口規模達到2.21 億人。隨著未來社會發展，在城鄉二元經濟社會結構沒有根本性改變的前提下，流動人口的數量還將持續大幅度增長。據《中國流動人口發展報告2010》預測，到2050年中國的流動人口數量將達到3.5億。

其次，流動人口在流入地呈現出穩定化趨勢。流動人口歷來被強調其“流動性”，但調查顯示許多流動人口處于“留”而不“流”的狀態中，流動性減弱，穩定性增強，主要體現為流動人口在流入地居住時間的長期化。據中國人民大學的“北京市1‰流動人口調查”資料顯示，2006年北京市流動人口中來京時間5-9年者占25.13%，10-14年者占9.4%，15年以上者占4.1%。根據國家人口計生委2011年全國流動人口動態監測數據計算，全部流動人口中，在流入地居住5年以上者所占比例達37.45%，其中10年以上者占 15.41%，15年以上者占4.97%。因此在一定意義上，流動人口已經成為流入地城市的穩定居住者和穩定就業者。

在流動人口規模持續高位、穩定化趨勢愈加明顯的背景下，流動人口能否很好地適應并與城市社會相融合，會直接影響我國經濟社會發展進程與和諧社會的構建。流動人口的社會融合訴求提高，呼喚社會管理創新。經過三十多年的發展，流動人口的層次結構更加復雜化，青年流動人口占流動人口的比例不斷增加。與上一代流動人口相比，青年流動人口更加注重自由和有尊嚴的生活，有著更為強烈的社會融合訴求。

首先，新生代農民工逐漸成為流動人口的主體。隨著農民工的代際轉換，年紀更輕、競爭力更強的新生代農民工已占到農民工總數的60%以上，正在成為以農民工為主體的流動人口的主力軍。由于與第一代農民工在文化素質、參照目標、身份認同、行為邏輯等方面存在巨大的差異，新生代農民工不安于固守過去傳統的生存狀態，其在城市不僅僅為了賺錢，滿足基本的生活需要，而是希望融入流入地社會，同等享受基本公共服務和福利待遇。

其次，高學歷青年流動人口在流動人口中的比例在不斷提高。近年來，在一些大中城市出現了越來越多的接受過高等教育的高學歷青年流動人口，他們沒有當地的城市戶口，就業層次不高，收入較低。但與農民工以及新生代農民工相比，這些高學歷青年流動人口擁有相對較高的人力資本，進入高級勞動力市場的機會相對較大，“享受都市生活， 實現都市夢想”已成為其扎根城市的強大力量源泉，其社會融合愿望更加迫切。

雖然流動人口表現出對城市現代性生活更大的向往以及更強的城市融入意愿，他們為了適應城市社會， 被城市“主流社會”所接納， 也已經做了巨大努力， 但相對于城市居民而言，流動人口無論在經濟、社會以及文化層面，都屬弱勢群體，其社會融合的過程與結果除受到其自身能力和條件的影響之外，還取決于城市是否接納流動人口。

當前因戶籍制度、社會保障制度等制度約束，流動人口雖然進入城市，但并沒有在城市“生根”，其社會融合遭遇了尷尬和阻礙，導致其無法共享城市文明的成果。如果不能有效提高流動人口的社會融合度，將會進一步強化流動人口作為城市社會邊緣群體的弱勢地位，導致更多的流動人口游離于城市邊緣，長此以往會滋生失落感、挫敗感和被剝奪感，從而引發社會群體間更多的矛盾、對立和沖突，威脅正常的社會秩序。

加強社會管理創新推進流動人口社會融合面臨的機遇

當前我國進入了全面加強和創新社會管理的新時期，政府明確提出了針對流動人口的社會管理創新，特別是2012年黨的十八大報告中指出，加強和創新社會管理，完善和創新流動人口和特殊人群管理服務。政府的關注重視及其社會發展進步為推進流動人口社會融合工作創造了難得的發展機遇。

第一，具備了較為雄厚的經濟保障。當前社會快速轉型帶來了社會生產力的增長和國家物質財富的積累，為政府推進流動人口社會融合工作提供了充足的經濟保障。因為推進流動人口的社會融合需要在就業、醫療、子女教育、社會保障、住房等方面實現流動人口和戶籍人口的公平對待，要解決這些問題需要大量的財政投入，相對雄厚的經濟基礎是推進流動人口社會融合工作得以順利開展的重要條件之一，能夠使政府在一定的時間內把握住解決問題的最佳時機，贏得解決問題的主動權。

第二，奠定了較為廣泛的社會基礎。流動人口的社會融合問題已引起社會各方廣泛關注，社會各界對促進流動人口社會融合問題的重要性、迫切性已基本達成共識，進而產生了解決問題的共同責任感和義務感，為推進流動人口社會融合工作的開展奠定了較為廣泛的社會基礎。這主要體現為，政府制定的針對流動人口的相關制度政策轉向更加公平， 媒體越來越頻繁地主張給予流動人口以市民待遇，廣大市民也愈發明確地認識到流動人口是城市不可或缺的組成部分，城市輿論對流動人口的態度逐步走向理解與接納。

第三，積累了較為豐富的實踐經驗。近年來，隨著我國人口形勢的轉變、政府執政理念的變化，推進流動人口社會融合的實踐活動相繼展開。中央政府在此階段頒布了一系列政策法規，逐步清理和廢止對流動人口有歧視性的法規、規章和政策措施，為流動人口的社會融合掃清障礙，并逐步完善流動人口的公共服務，實現流動人口和戶籍人口公平對待，促進流動人口的社會融合。地方政府在中央政策文件背景下也開始積極探索適合本地特點的流動人口社會融合路徑，廉租房制度、社會保障制度、社區服務等針對流動人口的公共服務陸續進入各地政府的探索實踐中，涌現了許多新思路。如北京在流動人口較為集中的石景山、朝陽等地方推進新居民互助服務站模式，推動流動人口自我服務、自主管理，促進了京籍和非京籍人口的交流和融合。各級政府的探索為當前加強和改進流動人口社會融合工作積累了重要的經驗，對我國流動人口管理具有重要的實踐意義。

加強社會管理創新推進流動人口社會融合的路徑選擇

加強社會管理創新推進流動人口的社會融合既是一項十分緊迫的任務，也將是一個較為長期的歷史過程，應該從以下五個基本思路著手努力。

第一，加強社會管理研究是推進流動人口社會融合的前提。實踐的發展需要社會管理理論的支持和指導，要推進流動人口社會融合的社會管理創新工作，必須重視加強社會管理研究。一方面，加強對流動人口社會融合理論問題的深入研究。借鑒國際經驗和我國實際，明確社會融合的外延和內涵，提出科學、合理地測量社會融合的方法，完善符合國情的社會融合指標體系，把握社會融合的影響因素等，構建基于國情的創新性社會融合理論。另一方面，以理論為指導，深入研究過去30年的流動人口社會融合規律，在實踐中動態監測、全面把握流動人口的社會融合現狀、問題及其阻礙因素，并科學地預見流動人口的未來融合趨勢，為政府相關部門突破社會融合管理工作的瓶頸、加強流動人口社會融合管理創新決策提供科學的實證依據。

第二，堅持以人為本的社會管理理念是推進流動人口社會融合的核心。加強和創新社會管理的要義在于落實以人為本，堅持以人為本的社會管理理念是推進流動人口社會融合的核心。社會管理者應充分認識到流動人口已經“在城”和繼續“進城”是不可逆轉的現實和趨勢，在充分考慮城市發展潛力和現實城市容量、承載力的前提下，強調以人為本，以開放和包容的胸襟關注、關心、接納流動人口，將其作為城市居民的一部分，納入統一的管理和服務，把社會管理創新的目標任務與切實解決流動人口的現實問題相結合，積極回應流動人口的服務需求和民生訴求，通過一系列理念創新、組織設置、制度安排，為流動人口在城市生存、發展創造良好的環境。

第三，培育多元社會管理主體是推進流動人口社會融合的保障。良好的社會管理是社會多元主體共同參與、明確領導、協同配合的彈性管理，推進流動人口社會融合的管理工作除政府發揮主導作用外，還應培育多元社會管理主體，組織和協調社會各方力量形成整體合力，這是推進流動人口社會融合的保障。首先，重視基層社區作用的發揮。社區是流動人口在城市的立足之地，同時也是實施流動人口社會服務管理不可替代的重要主體。通過強化社區的自治和服務功能，開展形式多樣且有意義的社區活動，豐富流動人口的物質和精神文化生活，加強流動人口與本地市民之間的互動、合作與信任，增強流動人口的社區歸屬感，擴展流動人口的社會融合渠道。其次，充分發揮共青團組織的橋梁作用。隨著外來青年流動人口的大量涌入，為青年流動人口提供管理、教育和服務應成為共青團的一項新的重要工作內容。作為體制內的青年組織，共青團應發揮組織優勢，在青年流動人口組織建設、活動開展、利益服務等方面不斷探索與創新，加強對青年流動人口的有效覆蓋和吸引凝聚，推進青年流動人口的社會融合進程。最后，擴展非政府組織的力量。非政府組織在提供專業化服務方面有著獨特的資源和優勢，在流動人口社會融合管理與服務的工作中要注意擴展非政府組織的力量。鼓勵非政府組織不斷拓寬社會服務范疇，為流動人口提供法律援助、開展職業安全與健康教育、組織文化發展與休閑娛樂活動、推動企業社會責任。非政府組織的有效介入不僅能夠幫助流動人口滿足社會融合過程中的經濟、文化需求，也是政府推進流動人口社會融合工作的有益補充。

第四，豐富社會管理內容是推進流動人口社會融合的關鍵。 推進流動人口的社會融合管理工作內容繁雜，需要在統籌兼顧的同時，分清輕重緩急，抓住流動人口的真正需求，有針對性地解決流動人口最關心、最直接、最現實的公共服務問題，有利于提高流動人口的抗風險能力，這是推進流動人口社會融合的關鍵。要推進住房制度改革，改善流動人口的居住環境。大力推動城市的廉租房和公租房建設，惠及對象向城市中有相對固定工作的流動人口拓展。同時鼓勵各社會單位將存量房、閑置房改建為適合流動人口居住的“陽光公寓”，以其可承受的合理租金出租。此外還需加大對流動人口集中居住地的環境整治和治安治理，保障其居住環境的整潔和安全。其次，實施就業幫扶制度。為流動人口免費提供諸如政策咨詢、職業指導、技能培訓信息、勞動維權等多種就業服務，促進其有序就業、成功就業。同時規范用工制度，保護流動人口的合法勞動權益權益。最后，加強流動人口的社會保障。我國目前社會保障體系的各種措施多是按照戶籍地或者正規就業模式設計的，對于一些處于非正規就業狀態下的不具有當地城市戶籍的流動人口無法適用，各級政府應采取各種積極措施將流動人口逐步納入到社會保障制度中，擴大社會保障范圍，健全社會保障項目，提高社會保障待遇，逐步建立完善以失業、醫療和救濟為基本內容的社會保障體系。

第五，注重參與的社會管理方式是推進流動人口社會融合的依托。推進流動人口社會融合，促進和實現其民生幸福最大化，需改變傳統自上而下、被動式的社會管理方式，充分尊重和發揮流動人口的地位與作用，調動流動人口參與的積極性，使流動人口共盡社會管理之責、共享社會管理成果。首先，通過宣傳教育，激活流動人口的主體意識，逐步培育起流動人口的參與意識。其次，建立政府與流動人口的互動機制。充分利用各種傳統媒介和新媒體，搭建多種反映意見和訴求的平臺，保障和拓寬流動人口利益表達渠道，通過各種各樣的公眾咨詢、民意調查、公開聽證、政策論壇、網上參與等手段，使政府與流動人口的對話更直接、更真切。此外還要扶植培育流動人口自組織，使其成為推進流動人口社會融合服務的有效載體，提高流動人口參與的組織化程度。只有重視流動人口的積極參與，推進流動人口社會融合工作才具有廣泛的群眾基礎，有利于減少“被動式”、“恩賜式”、“單方決定式”等公共服務產品的衍生，實現以民為本、利益協調與人文關懷共進的社會管理新格局。

（作者：首都師范大學社會學與社會工作系副教授）

責任編輯：宋明晏