法治中國背景下的法治北京建設

張真理

黨的十八屆三中全會提出了建設法治中國的偉大目標，并進行了一系列制度安排。法治中國進入黨的綱領性文件，意味著社會主義法治建設進入一個全新發展階段。正如習近平同志指出的，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”，建設法治中國，目標恢弘，但必須著眼當下。沒有切切實實的落實，法治只能是一句空話。法治中國的落實，既在于國家自上而下的體制機制的改革，也在于地方法治的創新推動。

建設地方法治的正當性

建設地方法治的正當性首先體現在法治的社會性。法治是一種依據良法而治理的社會狀態，必然受到社會的政治、經濟、文化等各個方面條件的影響和制約。中國國土廣闊，各地區之間差異極大，區域的特殊性非常顯著，甚至出現了農業社會、工業社會、后工業社會同時并存的“時態雜合”現象。中國各個地方經濟社會條件的不同，決定了地方法治化的程度和要求勢必有極大的差異。因此，地方法治的發展與要求是對中國國情的一種自適應性調整。

建設地方法治的正當性還來自于法律適用中事實與規則的不對稱性。法治是一種規則之治，其運行的核心要素是一種理性的思維過程，即通過法律方法將特定的事實置于規制之下從而得出某種判斷，以此判斷作為評價之標準與行為之依據。然而，這一思維過程面臨的永恒難題是待處理事實與規則之間的不對稱性，即事實來自于生活世界，永遠是個別而具體的，而規則來自于法律世界，往往是一般的、抽象的。為了讓這一過程更為確定與合理，社會通常會將制定規范性文件的權限進行分配，由低一級的立法機關制定出更為具體的規范性文件，從而為規則的具體化提供更具針對性的規范性陳述。如果說，依據憲法確立了國家的基本制度的話，那么其他的不同層次的法律、法規、規章乃至其他規范性文件就確立了不同層次的、更為具體而細密的制度。法治能否實現不僅取決于宏觀的制度或者框架是否良善，也取決于那些看似細微的具體制度的合理與正當。省市是一級重要行政區域，省市政府在政治上具有被法律認可立法權限以及相關的規范性文件的制定權限。省市政府制定的各種法規和規范性文件，構建了一個個具體而微的制度體系，通過適用作用于社會生活，從而形成了區域的社會秩序。因此，地方法治在某種程度上說，就是執法與司法解決事實與規則的不對稱性的必然結果。

地方法治的正當性也體現于制度的競爭性流變。在中國的政治架構下，一個區域的制度供給主要有兩個提供方：中央政府和地方政府。中央政府往往就發展目標、發展方式、產權結構等基本的框架提供總體的制度設計，并通過政治過程和行政管理過程確保這種發展思路實現。而地方政府則依據不違背或不抵觸的原則在總體制度框架下，根據自身的發展稟賦和地方人民的意愿，在眾多可能的發展選擇中，提供更適用于地方的制度產品。制度競爭、選擇、淘汰進而實現變遷，不僅發生在中央所提供的制度產品，更發生在地方所提供的制度產品。地方制度產品的相互競爭、優勝劣汰，不僅取決于制度產品能否充分利用區域內的各種要素實現優化的生產組合，培育出穩定而優質的增長點，而且取決于制度產品能否在外部資源的爭取和配置中獲得更為優勢的地位。中國改革歷程中，中央統一制度框架下，地方以差異化的制度產品為方式的相互競爭起著極為獨特的作用。

北京作為一級地方政府，推動地方法治建設也是面臨的重要任務。法治北京建設是法治中國建設不可或缺的有機組成部分，也是實踐地方法治的重要戰略。尤其是在全面深化改革的背景下，如何能最大限度地發揮法治公平正義的價值，又做到權利的均等化進程與公共資源使用的調整與重構保持合理的張力，對于北京這個集多種職能于一身的特大城市而言，是建設法治北京的重要實踐命題。

建設法治北京的實踐基礎

北京的法治建設已經取得了重要進展，為實現法治北京目標奠定了堅實的實踐基礎。

維護社會安全穩定，服務科學發展。社會的安全穩定是法治建設的前提，也是法治建設的重要內容。北京歷來重視社會穩定，特別強調通過法治建設維護社會安全穩定。近年來更是以“平安北京”戰略為指導，不斷強化系統性、綜合性、社會化的社會安全穩定的防控格局，從而實現了科學發展促安全穩定、安全穩定保科學發展的良性互動。黨和政府主導的維護群眾權益機制日趨健全，矛盾糾紛化解體系日漸完善，社會基層基礎工作進一步強化，分區域、多層次的社會治安防控體系逐步建立，社會服務和管理成為政府職能轉變的新途徑，流動人口服務管理工作初步實現了規范化、信息化，群眾安全感逐年提升。

以制度建設為核心，探索體制機制創新。北京地方立法制度不斷完善，黨委發揮領導作用、人大發揮主導作用、政府發揮基礎作用、人民群眾廣泛參與的地方立法工作格局逐步形成。地方立法重大問題的黨委決策制度、法規預案研究工作機制、立項論證制度、法規審議制度、立法后評估等制度的建立和完善凸顯了北京地方立法的時代感和創新性。以行政機關績效管理制、依法行政考核制、行政執法責任制、行政執法與刑事司法銜接工作制等制度為基礎，以旨在減少審批事項、簡化審批程序、下放審批權限的行政審批制度改革為突破，以信息公開效能監察制度、依申請公開收費明示制度、政府官網信息公開制度為推動，北京法治政府水平再上新臺階。北京司法機關以司法公開化、司法信息化為基礎，以科學的司法管理制度、有效的司法監督制度、多元化矛盾糾紛化解機制為核心，以多種主體參與的監督司法機制和司法風險應對機制為保障，積極服務于科學發展的大局，締造了一個公正、廉潔、高效的司法體系。

以權益保障為依歸，堅持法治為民。北京地方立法已經將“規范約束權力運行，保障公民合法權益，整合協調利益關系，促進社會公平正義”作為基本價值取向。規范勞動關系、推進社會保障、增進社會福利和保護特殊群體權益等方面的民生立法已經成為新的立法重點。在行政執法上，嚴格管理行政執法人員的資質，規范行政執法自由裁量權，深入推進行政執法責任制落實，認真落實行政處罰案卷評查、行政執法協調等制度，確保北京市各級執法部門嚴格依法行政，維護行政相對人的合法權益。在糾紛解決中，通過大力推進人民調解、司法調解，建設專業性、行業性人民調解組織，推動行政復議的和解、調解結案，切實貫徹調解優先、調判結合的原則，降低了當事人的訴累，提高了法律的實效。

重視多方合作，建立善治格局。通過健全政府信息公開組織機構、完善公開制度、拓展公開渠道、加強考核監督，社會多方主體參與公共政策制定的權利得到了進一步落實，開放政府也日漸成為現實。北京市政府信息公開狀況在全國各省市中穩居前茅。隨著北京在立法聽證、行政聽證、司法聽證等領域的不斷創新、積極推進，聽證已經成為個人和組織參與社會公共生活、表達自身利益訴求的重要途徑。北京作為“網都”，網絡問政尤為活躍，網絡施政也漸趨成熟。以行政立法過程的民主化、行政執法過程的溝通化、公共服務提供方式的多元化等為標志，“命令——服從”的封閉性行政管理方式逐漸被放棄，一種順應公共治理需求、奉行“開放、參與、共贏”的合作行政模式逐步占據主導地位。以區域規劃和研究成果為思想儲備，以區域工作會議、地區間協議、城市論壇為主要工作機制，以基礎設施共建、經濟合作、水資源利用和開發、旅游聯合開發、社會治安和重大安保任務的協作為主要工作內容，首都經濟圈的跨區域合作治理已經初步成型。

建設法治北京的途徑

為建設法治北京，推動法治中國目標的實現，北京市除了配合中央統一部署的強化憲法法律權威、深化行政執法體制改革、司法獨立、強化對司法的監督、人權的司法保障等方面的體制機制變革外，還應當從如下方面推動相關工作

增強法治北京建設的統籌性。目前，北京的法治建設基本上還處于“各自為政”、“分散推進”的階段，缺乏統籌布局和整體規劃。為此，應積極借鑒其他省市的經驗，加強對法治北京建設的領導，明確北京的法治發展目標，確定推進北京法治建設的基本途徑，以及為實現目標所需要的制度配套。

突出法治北京的地方特色。北京法治作為一種地方性法治，應當更多地體現北京經濟社會發展中的特殊要求，更多地體現人們的愿景和訴求，更多地體現北京作為一個獨特地理空間所具有的特殊社會風貌和人文涵養。但目前來看，北京法治建設地方特色體現并不充分，某些法律規則支配下的治理方式并不能完全體現北京的特殊性。這就導致政府在回應、解決地方發展的重大需求方面，表現乏力、滯后、能動性不足。為此，應在遵從國家法律框架的基礎上強調“法治北京”的地方特色，以便更好地適應北京的經濟社會發展。

提升法治北京的民主維度。目前，對法治北京的建設，雖然北京的社會參與已經取得了積極進展，但是社會參與途徑仍然不夠多樣，社會參與的程度仍然不能滿足民眾需求，社會參與的法定效力仍然缺乏相應的制度建構。如，當前在行政決策和立法過程中，公眾參與明顯不足，協商式、參與式的行政模式尚未成為常態。這就需要進一步提升公眾參與在全市各項工作中的地位，進一步增強社會參與的實效。比如，可以參考政府信息公開的制度建設，加快首都公共企事業單位的信息公開的步伐，解決社會參與過程中的“信息不對稱”問題。以重大決策事項公眾參與的法定化為突破口，解決公眾參與的“選擇性適用”問題，擴大公眾參與的范圍。明確公眾參與的實效和政府的反饋義務。如立法機關和行政機關在通過各種方式征求公眾意見之后，應當形成公眾參與報告，并在此報告基礎上作出決策。公眾參與報告與決策結果均應一并向社會公開，并對決策依據、決策理由進行充分的說明。

促進法治北京的城鄉均衡性。城鄉統籌，法治先行。受制于我國社會經濟“城鄉二元結構”，北京的法治建設也表現出了城鄉發展不平衡的特征。這也為我們的工作提出了現實要求。在推進法治北京建設進程中，可考慮加強統籌城鄉區域發展方面的立法，以城鄉一元的戶籍制度改革、城鄉一體的多元化公共服務提供機制、城鄉統一的現代市場經濟體系建設為重點，全面推動城鄉壁壘的消除，實現城鄉發展的良性互動。其次，在堅持實有人口同權的基礎上，因地制宜地建立和完善適應于不同社會形態的治理機制，切實解決部分區域存在的治理失效問題。另外，提高農村治理的實效、提高城市反哺農村的力度也是需要特別關注的。

（作者：北京市社會科學院法學所副所長、副研究員）

責任編輯：魏曄玲