賦予農民更多財產權利需法律跟進

張曉山

十八屆三中全會《決定》和2014年中央1號文件提出的賦予農民更多財產權利，就農村土地制度的變革提出了一系列具有創新性和突破性的政策舉措，但現有法律法規已經滯后于農村農業發展的現實需要，滯后于理論和實踐的發展，需要修訂相應的法律法規推進改革落到實處。

要賦予承包經營權抵押和擔保權能

賦予農民更多財產權利，就要求法律賦予承包經營權抵押和擔保權能，目前還沒有相應的修改。改革開放初期，農村實行在農村土地集體所有的基礎上，農戶家庭承包經營的基本經營制度，絕大部分農戶既是土地承包者，也是經營者。但隨著工業化、城鎮化進程的加速，大批農村勞動者從事非農就業或進入城市打工，他們仍然是農地的承包主體，但不再自己從事農業經營。農戶承包的土地開始發生流轉，農村土地就出現了所有權、承包權和經營權“三權分離”的實踐探索，這種探索在2014年中央1號文件中得到認可。《決定》提出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，1號文件明確提出，具有抵押融資功能的是承包土地的經營權，實際上抵押的是經營土地的預期收益。這就使土地的實際經營者能獲得可支配的信用資金，又規避了因抵押而可能使承包主體（農戶）失去土地承包權的風險。這一政策創新具有重大的理論和實踐意義。中央文件的精神反映了農業及農村經濟發展的大趨勢，這就需要相應法律跟進。但是目前法律仍然是不允許對承包經營權進行抵押和擔保的。1995年通過的《擔保法》和2007年通過的《物權法》中都明確提出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。針對這個問題，2014年中央1號文件提出：“有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規”，這就是下一步需要亟待解決的問題。

要允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股

賦予農民更多財產權利，建立城鄉統一的建設用地市場，法律上要允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，但目前仍沒有突破。十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。2014年中央1號文件對建立城鄉統一的建設用地市場又做了進一步的闡述，提出：“引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規。”再次把修法問題提上日程。我們不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。實際上，隨著中心城區產業和功能向郊區疏解和輻射，郊區工業化、城鎮化進程的快速推進，郊區土地級差地價快速上升。近年來許多農村地區都在進行探索，通過農民集體自主開發方式，在村集體建設用地上發展物業租賃經濟，既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設用地資源，獲得土地增值的級差地價收益，有利于農民分享土地增值收益，更好地保障當地農民的土地權益，增加了農民收入。但《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”顯然，《土地管理法》已經落后于理論和實踐的發展，必須予以修訂。

要對農村集體所有加以明確界定

十八屆三中全會《決定》在論述賦予農民更多財產權利、促進農業和農村發展時，往往要涉及農村集體所有。僅在《決定》第11條、20條和21條中，就有7處涉及集體所有。《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這也就決定了農民擁有的最大的財產是他們以農村集體經濟組織成員身份所共同擁有的農村土地。但農村集體的內涵外延是什么？集體是由成員組成的，成員的資格如何界定？成員的權利、責任、義務是什么？成員如何進入、如何退出？對于這一系列問題法律和政策都尚無明確的界定。

現行法律的有關規定使得村委會和村集體經濟組織職能交叉，相關法律使得村委會（及村民小組）和村集體經濟組織都有權占有和管理包括農用地和農村集體建設用地在內的農村土地和其他集體資產，賦予二者同樣的合法性。農村集體資產由誰處置，沒有明確的法律規定。2010年新修訂的《村民委員會組織法》第8條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”，但下面緊接著又說：“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權”，這本身就是矛盾的。當前迫切需要通過改革試點，以國務院行政法規的形式形成《農村社區集體經濟組織條例》，在條件成熟時推動農村集體經濟組織的立法進程。要通過法律法規明確村組集體經濟組織的內涵外延及其權能，明確村組集體經濟組織成員資格的取得及退出機制，成員的責任、權利和義務。在此基礎上，使集體經濟組織成員的個人成員權利與財產權利相統一。同時要厘清村委會和村集體經濟組織之間的關系。村委會作為農村社區性的自治組織，它為本社區全體居民進行社會管理和提供公共服務的支出要納入地方財政預算。要使村民委員會僅僅承擔村莊的公共服務職能，把土地等集體資產的管理權完全剝離到農民集體經濟組織手中。

十八屆三中全會《決定》提出：“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”2014年中央1號文件提出：“推動農村集體產權股份合作制改革，保障農民集體經濟組織成員權利，賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，建立農村產權流轉交易市場，加強農村集體資金、資產、資源管理，提高集體經濟組織資產運營管理水平，發展壯大農村集體經濟。”集體資產通過確權、登記和頒證工作，明晰產權，使股權固化、地權固化、房權固化，其實質是確定某個時點具有資格的集體經濟組織成員對于集體資產或資源各自的份額。未來集體經濟的發展方向應是從封閉走向開放，從固化走向流動，固化是為了更好地流動。在產權清晰的基礎上，促進股權、地權和房權的流動，有進有出，增資擴股。十八屆三中全會首次明確混合所有制經濟是我國基本經濟制度的重要實現形式。農村集體經濟未來的走向將成為現代企業制度的一種有機組成形式，一種多元化的混合型的市場經營主體，集體經濟的這種嬗變將使它得以保持經濟活力和市場競爭力。

（作者：中國社會科學院學部委員）

責任編輯：杜梅萍