提高生活垃圾減量化水平的建議

葛新權+李曉非

伴隨著我國城市化進程的不斷加快，城市生活垃圾產量也在迅速增長，由垃圾引起的環境污染問題日益嚴重，不但已經威脅到人們的身體健康與生活環境，更成為制約我國經濟社會可持續發展的核心問題。北京作為中國首都，隨著經濟建設的飛速發展、人口的迅速增長及人口流動性的增大，城市生活垃圾的管理問題尤為嚴重。以2011年為例，北京市日產生活垃圾1.8萬噸，年增長8%。照此速度，預計到2015年年產生活垃圾總量將達到近1200萬噸。顯然，城市生活垃圾管理已成為北京市亟待解決的問題。

面臨的主要問題

通過對垃圾處理企業、環保部門以及社區居民進行大規模訪談和調研，我們對北京市生活垃圾處理現狀進行了深入的考察。研究結果表明，雖然北京市在生活垃圾分類、生活垃圾無害化處理、可回收垃圾綜合利用等方面走在全國前列，但生活垃圾減量化工作仍是一項長期艱巨的工作。大體來說，北京市生活垃圾減量面臨的問題主要集中在以下幾個方面：

第一，現有的生活垃圾減量化方式主要集中在生活垃圾中間和末端減量上，缺乏生活垃圾減量化全過程管理。政府出臺的生活垃圾管理法律法規，如《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活固體廢物管理辦法》、《汽車回收管理辦法》等，主要是出于控制生活垃圾污染的目的，在生產者責任延伸、綠色包裝等源頭減量問題上存在立法缺失。

第二，生活垃圾減量化過程中各主體減量化動力不足。生活垃圾減量化涉及企業、居民、環衛部門等多個主體，由于法律、經濟、體制等因素的影響，各主體對于生活垃圾減量化缺乏足夠的動力。

第三，生活垃圾減量化面臨著諸多困難，在短時間內難以實現大規模的生活垃圾減量。有數據顯示，目前北京市人口密度達到11150人/平方公里，北京市還被《福布斯》雜志評為“世界最擁擠的20座城市”之一。龐大的人口密度以及大量的流動人口，給北京的生活垃圾減量化工作帶來了極大的困難。另外，居民素質、居住結構、生活習慣等都會成為生活垃圾減量化的阻力。

全過程減量

針對上述問題，結合國內外城市生活垃圾減量化的先進經驗和北京市自身特點，我們認為，北京市的生活垃圾減量化首先應采取全過程減量的方式，特別是要加強生活垃圾的源頭減量和中間減量。

生活垃圾生命周期包括從原材料加工到末端處理的全部過程，按照生活垃圾的物流方向可以具體劃分成生產、流通、消費、回收使用、收集轉運和末端處理6個環節。根據減量化活動涉及環節不同，北京市可以將生活垃圾減量化活動劃分為“源頭減量”、“中間減量”和“末端減量”三個部分。

源頭減量是指產品在變成垃圾之前進行的控制和管理，涵蓋了生活垃圾生命周期的生產環節、流通環節和消費環節。很多發達國家垃圾管理經驗表明，在這些環節中對生活垃圾的數量和種類進行控制，可以大大地減輕末端處理過程中的壓力，同時可以減少資源的浪費。

中間減量是指對已經產生的垃圾進行回收使用和收集轉運的過程。生活垃圾中廢舊電器、紙張等可回收物被回收后，經過加工變為生產原料。那些無法直接使用的生活垃圾、磚瓦渣土等經過收集轉運進入末端處理環節。在收集轉運環節中，對生活垃圾進行有效的分類，是提高生活垃圾中間減量化水平的關鍵。

末端減量涵蓋了生活垃圾的末端處理環節，環衛部門對生活垃圾進行分揀和加工，從中提取能夠作為工業原料的物質，并將處理后的生活垃圾進行焚燒、填埋和堆肥。

源頭減量可以從根本上減少對資源的使用量，最符合生活垃圾“減量化”的目標；中間減量能夠提高資源的再利用效率，實現生活垃圾的“資源化”。源頭減量和中間減量更符合生活垃圾減量化、資源化和無害化的管理目標，因此，生活垃圾管理政策的重心應集中在源頭減量和中間減量上。末端減量雖然是被動的垃圾減量行為，但仍是城市生活垃圾處理的重要手段。城市生活垃圾的形成和處理是系統性、連續性的問題，需要從各個環節入手采用全過程的生活垃圾減量方式。為此，我們提出四項建議：

其一，建立北京市生活垃圾源頭減量體系。一是加強生產企業產品的管理，推廣綠色包裝，抵制過度包裝行為。二是在流通企業實行“商場大件商品與包裝物分離、包裝物單獨收費”制度，鼓勵顧客將包裝物留在商店。三是加強農貿集市生活垃圾管理，鼓勵農貿集市為消費者提供凈菜服務，要求大型農貿集市就地設立廢菜爛葉處理設施。四是根據《北京市生活垃圾“零廢棄”管理辦法（試行）》，出臺“黨政機關、學校、賓館飯店、度假村生活垃圾源頭削減行動計劃”，逐年實施，提倡資源節約。

其二，開展無害生活垃圾“源頭處理”試點。結合北京市生活垃圾分類試點，在試點街道和居住區開展無害生活垃圾源頭就地處理試點。完善裝修垃圾、餐廚垃圾、枯枝落葉專項管理系統；將廚房垃圾分為生廚房垃圾和熟廚余（煮熟、含鹽分的食品），進行分類處理。開展街道和社區枯枝落葉、生廚房垃圾等無害生活垃圾就地處理的探索，減輕垃圾清運和末端處理壓力。

其三，加強可回收垃圾管理。一方面，配合北京市“回收站進社區”，強化社區回收站的規范管理，構建社區廢舊物資回收和垃圾清運的社區物業監管制度。另一方面，建立社區廢舊物資“零存放”制度。實施社區廢舊物資“定時回收清運”，保證社區廢舊物資“零存放”，凈化社區環境。

其四，建立生活垃圾“分倉填埋”綜合循環利用新模式。“分倉填埋”是將各個不同時期入場的垃圾單獨儲存在封閉的垃圾倉中進行熟化、脫水、氧化等工業化處理，多個垃圾倉位可以循環使用，極大地節約土地成本。生活垃圾在經過分倉填埋過程中由于經過氧化和脫水處理，體積縮小，重量減輕，便于進行工業化分選。經過熟化后的有機垃圾熱值遠高于原生垃圾，甚至可以在不加入助燃劑的條件下直接焚燒，極大地提高垃圾焚燒效率。由于分倉填埋采用封閉式的處理方式，其對大氣、地下水的污染也遠小于普通的填埋處理方式。

提高主體積極性

生活垃圾減量化涉及多個主體，因此政府要通過有效的措施提升各個主體生活垃圾減量的積極性。

生活垃圾減量化的主體包括政府、企業、居民、環衛部門和廢品再生體系。北京市政府雖然近年來一直積極從事生活垃圾減量化的促進工作，但是受制度、法律、經濟等因素的影響，企業、居民、環衛部門和廢品回收體系的生活垃圾減量化積極性仍有待提升。有鑒于此，我們認為可采取如下舉措：

首先，規范企業生產和銷售行為。由于市場的激烈競爭以及企業控制成本的壓力，我國企業在生產和銷售產品過程中對垃圾減量化問題并未形成足夠的重視。雖然《中華人民共和國循環經濟促進法》包含了包裝物回收和無害化處理的條款，但仍缺乏具體的操作性規定。為了規范企業生產和銷售行為、從源頭上減少生活垃圾的數量，政府應從以下兩個方面著手展開工作：一是在《廢棄電器電子產品處理基金征收使用管理辦法》的基礎上，將生產者“生產者責任延伸制度”擴大到其他產品。二是加強生產和流通企業的產品包裝立法，防止過度包裝。

其次，調動居民減量化積極性。城市居民既是生活垃圾的制造者又是生活垃圾減量化的實施者，其在整個生活垃圾減量化體系中發揮著極其重要的作用。政府應通過以下幾個方面調動居民減量化的積極性：一是改變以往以鼓勵和倡導為主的垃圾分類制度，引進垃圾分類收費、垃圾費隨袋征收等制度。二是加強垃圾分類設施的管理，提高居民垃圾分類的便利性。三是在全市發起“周五下午大掃除”倡議，引導和鼓勵居民下午參與本單位及所在轄區內的垃圾大掃除活動，集中清理垃圾，減少垃圾的產生。四是開展以社區為立足點的生活垃圾減量志愿服務，吸引物業、居委會、居民、退休人員、在校學生等志愿者參與，推動生活垃圾減量。

再次，提升環衛部門工作效率。環衛部門是北京市生活垃圾收集轉運和末端處理的主要負責者，日益增多的生活垃圾對于環衛部門的工作效率提出了更高的要求。為了提升環衛部門的工作效率，政府既要不斷加大環衛部門的科技創新投入，提升其生活垃圾處理的技術水平；又要建立環衛部門公眾監督制度，動用全社會的力量推進環衛部門的工作效率的提升。

最后，促進廢品再生體系發展。廢品再生體系是指可回收垃圾的回收、分解、運輸以及再生產品制造和銷售的整個環節。這一體系的建立與發展，是實現生活垃圾資源化的重要推動力量，同時大量再生產品的出現也節約了寶貴的自然資源。為了推動廢品再生體系的發展，政府要加大對廢品再生體系中各企業的補貼力度，促進其擴大生產規模。同時規范這些企業的生產行為，通過一些操作性強的法律規范，如《廢舊輪胎回收利用管理辦法》等，將垃圾資源化逐步納入法制化管理軌道。

循序漸進推動

生活垃圾減量化是一項長期艱巨的工作。北京市雖然具備資金、技術和基礎設施方面的優勢，但也面臨著人口密度大、人口流動性強、居民居住集中等問題。這些因素給北京市的生活垃圾減量化工作帶來了極大困難。因此，我們建議北京市分階段逐步實施，以點帶面、循序漸進逐步提升全市生活垃圾減量化水平。當前，政府可從以下兩方面展開工作：

一方面，開展“生活垃圾不落地”試點。在全市選擇有代表性的街道和社區，開展生活垃圾“定時定點清運”試點，做到“垃圾不落地”。市政市容管委統一規劃垃圾回收線路，市環衛集團組織定線、定點、定時的垃圾回收班車，沿線商家和居民在停車收集點準時將垃圾放到垃圾車及資源回收車上直接運走，實現“垃圾不落地”。

另一方面，構建生活垃圾監測與統計體系。市政市容管委與市統計局應組織力量，開展生活垃圾統計與監測研究，厘清“垃圾產生量”、“廢舊物資回收量”、“垃圾清運量”和“垃圾處理量”之間的關系，構建數據收集容易、連續、科學的分類統計指標，設立監測點，建立生活垃圾全程監測體系，為北京市生活垃圾減量化決策提供科學的數據支撐。

（作者單位：北京信息科技大學經濟管理學院）

責任編輯：葉再春