當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題及對(duì)策研究

閆 飛

(江蘇省土地開(kāi)發(fā)整理中心，江蘇南京 210017)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程步伐的不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地以各種途徑轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，失地農(nóng)民數(shù)量劇增。農(nóng)民失地所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越突出，失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題能否得到妥善解決，將嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)社會(huì)的穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、和諧鄉(xiāng)村的建設(shè)以及我國(guó)城市化的進(jìn)程。

1 當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民生活保障存在的問(wèn)題

1.1 缺乏完善的基本生活保障措施 對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是其賴以生存的主要資源，是生產(chǎn)和生活的基本保障。農(nóng)民一旦失去土地，生活來(lái)源無(wú)法保障，生活方式必然受到影響。農(nóng)民的土地被征收后，按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家需要對(duì)被征用土地的農(nóng)民進(jìn)行安置，國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的安置可以分為貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、劃地安置和住房安置等形式。而現(xiàn)階段，我國(guó)絕大部分地方征地為了省事或方便，往往采取貨幣補(bǔ)償中的“一次性買斷”方式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償和安置，貨幣補(bǔ)償?shù)谋壤哌_(dá)92%［1］。一次性的土地補(bǔ)償金會(huì)讓農(nóng)民的收入短期內(nèi)大幅提高，但由于失去土地，生活成本增加，農(nóng)民的其他合法權(quán)益得不到保護(hù)，不能保證收入的持續(xù)增長(zhǎng)。再加上大多數(shù)農(nóng)民對(duì)于這筆補(bǔ)償款的使用并無(wú)合理規(guī)劃，除此之外政府和社會(huì)對(duì)失地農(nóng)民也沒(méi)有更多的生活保障措施，一段時(shí)間后許多農(nóng)民不得不轉(zhuǎn)向城市打工等途徑獲得收入，而這也使他們不得不面臨更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)失地農(nóng)民自身的生活保障需求并沒(méi)有得到滿足，同時(shí)他們對(duì)通過(guò)何種途徑滿足自身需求、維護(hù)自身的最低生活保障并不了解。

目前我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老與醫(yī)療保障制度也不夠完善，土地被征收后，農(nóng)民的勞動(dòng)方式發(fā)生了巨大的改變，從事的職業(yè)多種多樣，就業(yè)地點(diǎn)分散，這樣失地農(nóng)民便超出了原先農(nóng)村醫(yī)療保障的控制范圍，從而導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民得不到最基本的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)。再加上我國(guó)目前還沒(méi)有真正建立起失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度，各種保障制度的推行還處在起步階段，將社會(huì)醫(yī)療保障體系在農(nóng)民中大面積覆蓋還需要大量資金投入和很長(zhǎng)一段時(shí)間的落實(shí)。

1.2 就業(yè)能力低、創(chuàng)業(yè)條件差 對(duì)于部分自身素質(zhì)較高、較為年輕的農(nóng)民，他們失去土地后，很多人能很好地利用土地補(bǔ)償金自主創(chuàng)業(yè)，或外出打工，提高生活水平;而對(duì)于部分年齡較大，一直以種植業(yè)為主要收入來(lái)源的農(nóng)民，則會(huì)失去因土地而使生活水平下降。從整體來(lái)看，由于失地農(nóng)民所處的農(nóng)村環(huán)境和自身素質(zhì)的局限性，導(dǎo)致多數(shù)人創(chuàng)業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，雖然有較多的土地補(bǔ)償款，但缺乏對(duì)投資信息、技能、渠道的了解，導(dǎo)致失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)困難，資金閑置。

現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的技能型、知識(shí)型人才緊缺與農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低下的矛盾，失地農(nóng)民不斷提升的就業(yè)期望值與現(xiàn)實(shí)可提供的就業(yè)機(jī)會(huì)值之間的矛盾越來(lái)越突出，增加了失地農(nóng)民的就業(yè)難度［2］。農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)入城市中的工商業(yè)領(lǐng)域工作，祖祖輩輩流傳下來(lái)的農(nóng)業(yè)技能全無(wú)用處，而需要重新學(xué)習(xí)新的技能，這對(duì)于那些文化程度不高、年齡較大的失地農(nóng)民而言難度較大，從而導(dǎo)致他們當(dāng)中的相當(dāng)一部分人必須從事城市中最低層的工作或處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

1.3 難以適應(yīng)并真正融入城市生活 當(dāng)農(nóng)民失去土地，在政府規(guī)劃下部分農(nóng)民由農(nóng)轉(zhuǎn)入非農(nóng)，成為城市居民，但在這個(gè)過(guò)程中由于各種制度的不完善，使得雖然他們生活在城市但無(wú)法與城市居民平等享受如教育、社會(huì)保障、醫(yī)療保障、就業(yè)等公共資源。他們沒(méi)有固定的職業(yè)、穩(wěn)定的收入，再加上農(nóng)民根深蒂固的傳統(tǒng)思想，對(duì)土地的依賴和特殊的情感，失地農(nóng)民難以在城市找到歸屬感，甚至排斥城市生活，特別是在遭受了不平等待遇后會(huì)產(chǎn)生矛盾和對(duì)立的情緒。

二元社會(huì)結(jié)構(gòu)人為地抑制了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民的非農(nóng)化，無(wú)形中劃分了等級(jí)階層。雖然失地農(nóng)民在政府的協(xié)調(diào)安排下在戶籍關(guān)系和居住地點(diǎn)上發(fā)生了變化，但在角色認(rèn)知上農(nóng)民很難從土地上脫離出來(lái)，他們并沒(méi)有真正融入到城市生活中。失去土地的農(nóng)民在城市中處于社會(huì)底層，就業(yè)和職業(yè)適應(yīng)都存在困難，再加上收入不穩(wěn)定、缺乏醫(yī)療保障和最低生活保障等有效保障措施，導(dǎo)致農(nóng)民生活壓力不斷增大。與此同時(shí)，媒體對(duì)城市中農(nóng)民工的負(fù)面報(bào)道、市民的歧視等不斷影響著農(nóng)民融入城生活的節(jié)奏與步伐。適應(yīng)容易，融入不易，對(duì)城市缺乏歸屬感是根本原因。

2 失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

2.1 城鄉(xiāng)二元體制障礙 戶籍制度、資源配制以及各類社會(huì)保障制度等有形無(wú)形的政策將壁壘農(nóng)村和城市隔離開(kāi)來(lái)，雖然在改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家采取了一系列改革措施促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)城鄉(xiāng)差距仍在不斷擴(kuò)大。城鄉(xiāng)二元體制限制了城鄉(xiāng)人口和資源的流動(dòng)，二者長(zhǎng)期的分隔對(duì)立，使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾趨予強(qiáng)化，構(gòu)筑了城鄉(xiāng)間不均衡發(fā)展及不和諧的社會(huì)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村居民和城市居民在就業(yè)機(jī)會(huì)、待遇及社會(huì)保障方面事實(shí)上的不平等不能從根本上得到解決，是導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題日益凸顯的根本原因。

2.2 現(xiàn)行土地征收制度不完善 我國(guó)的土地征收，實(shí)質(zhì)是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，給予農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有［3］。首先，從現(xiàn)行的土地征收制度看，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)不清晰，只有使用權(quán)無(wú)所有權(quán)，所以在土地被征收的過(guò)程中處于被動(dòng)一方。再加上農(nóng)民的法律意識(shí)薄弱，在土地征收過(guò)程中往往遭到不同程度的侵害與剝奪。其次，現(xiàn)行的土地征收程序中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，如政府擅自買賣土地、非法轉(zhuǎn)讓、先征后批等通過(guò)各種不合法的手段占地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使農(nóng)民土地流失非常嚴(yán)重。再次，由于土地征收制度的缺陷，面對(duì)土地征收過(guò)程中的不合理現(xiàn)象，即使農(nóng)民通過(guò)正當(dāng)渠道申訴，自身的權(quán)益也很難得到維護(hù)。由此可見(jiàn)，在整個(gè)土地征收的過(guò)程中，農(nóng)民是利益的受損者，農(nóng)民被征地后所獲得的補(bǔ)償很少且失地后的發(fā)展出路缺失。因此，土地征收制度的不完善是導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題的直接原因。

2.3 社會(huì)保障制度的缺陷 社會(huì)保障制度的缺陷使得失地農(nóng)民處在保障體系的真空位置。隨著土地的流失，農(nóng)民失去了生存和發(fā)展的基本保障，在此之前土地就是農(nóng)民的社會(huì)保障，是農(nóng)民生活的安全底線。但我國(guó)的社會(huì)保障制度由于城鄉(xiāng)二元體制的障礙，城鄉(xiāng)保障機(jī)制有很大差別，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)籌，也難以進(jìn)行有效銜接。由此導(dǎo)致部分失地農(nóng)民的社會(huì)福利和社會(huì)保障等與城鎮(zhèn)居民的保障水平差距較大，有的失地農(nóng)民甚至連最基本的生活保障都無(wú)法保證。失地農(nóng)民除了有在土地被征用時(shí)獲得的補(bǔ)償金外，后續(xù)本應(yīng)該享受到的政府在就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的優(yōu)惠政策卻難以實(shí)現(xiàn)，直接造成失地農(nóng)民獲得生活保障機(jī)會(huì)的不平等。

2.4 失地農(nóng)民思想觀念落后、文化水平較低 對(duì)于祖祖輩輩都以土地為生的農(nóng)民而言，土地是他們最安全的生活保障，農(nóng)民對(duì)的土地也有著不一樣的感情。但在城市化進(jìn)程中農(nóng)民被動(dòng)的從土地上剝離開(kāi)來(lái)，傳統(tǒng)根深蒂固的思想難以改變，一旦失去土地農(nóng)民對(duì)政府的依賴性便特別強(qiáng)。再加上我國(guó)失地農(nóng)民整體年齡偏大，文化水平較低，職業(yè)技能缺乏，對(duì)外界的了解不足，對(duì)新鮮事物的接受能力弱，而現(xiàn)代企業(yè)工作要求科技含量越來(lái)越高，對(duì)勞動(dòng)者的素質(zhì)要求也越來(lái)越高，農(nóng)民進(jìn)入城市很難勝任職業(yè)技術(shù)水平高的工作，只能從事社會(huì)較底層的工種，這些工作往往只能帶來(lái)很少的經(jīng)濟(jì)收入，從而迫使失地農(nóng)民面臨各種生存問(wèn)題。

3 完善失地農(nóng)民生活保障的對(duì)策

失地農(nóng)民是一個(gè)很特殊的群體，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展群體日益壯大，失地農(nóng)民問(wèn)題能否得到妥善解決是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要因素。

3.1 打破城鄉(xiāng)二元格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 從根本上講，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，當(dāng)務(wù)之急是打破城鄉(xiāng)二元格局，徹底改變“重城市輕農(nóng)村”的理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。這就需要政府加大力度，不斷改革不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的各項(xiàng)制度，如現(xiàn)有的戶籍制度、社會(huì)保障制度等，從根本上消除阻礙城鄉(xiāng)一體化的制度障礙。面對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，需先尋找解決矛盾的突破口，從當(dāng)前較為敏感、突出的問(wèn)題著手，如加大對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入，解決農(nóng)村勞動(dòng)力平等就業(yè)問(wèn)題，較大幅度地提高農(nóng)村居民的福利水平，為促使城鄉(xiāng)二元格局向一元格局轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的體制條件，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及勞動(dòng)就業(yè)等方面的城鄉(xiāng)平等發(fā)展。

3.2 完善征地程序，建立多元合理的補(bǔ)償機(jī)制 針對(duì)當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民面臨的諸多問(wèn)題，其根源主要是相關(guān)的制度存在漏洞和缺陷。因此完善征地程序，建立多元合理的補(bǔ)償機(jī)制才能從根本上解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題。為保障農(nóng)民的合法權(quán)益，一方面，國(guó)家應(yīng)該用法律程序來(lái)規(guī)范政府的征地行為;另一方面，要積極探索對(duì)失地農(nóng)民的多元補(bǔ)償機(jī)制，保證農(nóng)民失地后的可持續(xù)收入。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒西方國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)引入市場(chǎng)機(jī)制，結(jié)合市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用多維度測(cè)算方法，提高對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償水平，從而保證他們失地之后生活水平不降低［4］。保證農(nóng)民生活水平不降低關(guān)鍵是要建立多元的土地征收補(bǔ)償機(jī)制，如建設(shè)農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì)規(guī)模化生產(chǎn)農(nóng)民入股經(jīng)營(yíng)，以債券和股權(quán)作為部分補(bǔ)償方式等。只有不斷加強(qiáng)創(chuàng)新土地補(bǔ)償機(jī)制的多元發(fā)展，才能逐步讓失地農(nóng)民的生活有所保障。

3.3 健全社會(huì)保障制度，推動(dòng)失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變 現(xiàn)行的社會(huì)保障制度由于因城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而存在明顯的區(qū)別，在城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障制度不斷趨于完善的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障制度則剛剛起步，各項(xiàng)制度配套體系建設(shè)仍不完善，二者差距較大，難以有效銜接。再加上政府在給予農(nóng)民土地補(bǔ)償金時(shí)，忽略了土地使用可持續(xù)的問(wèn)題，這導(dǎo)致的直接后果就是他們的生活在一段時(shí)間后很容易陷入困境。在這一過(guò)程中，一方面，政府要加大農(nóng)民社會(huì)保障資金的支持力度;另一方面，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，設(shè)計(jì)科學(xué)、合理、公平的社會(huì)保障制度框架;同時(shí)也要盡可能地建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。要切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障等方面的問(wèn)題，才能大幅降低農(nóng)民失去土地后所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。只有城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，農(nóng)民的生活才能得到保障，失地農(nóng)民才可能更有尊嚴(yán)，有利于推動(dòng)失地農(nóng)民從內(nèi)心向市民身份的轉(zhuǎn)變。

3.4 統(tǒng)籌兼顧，做好農(nóng)民融入城市生活與就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工作 失地農(nóng)民被迫到城市生活，沒(méi)有被城市文化所吸納，他們徘徊在城市與農(nóng)村之間。社區(qū)居委會(huì)作為失地農(nóng)民最基層的民主自治管理組織，要向失地農(nóng)民提供幫助，加強(qiáng)社會(huì)公共生活空間的建設(shè)，吸引失地農(nóng)民關(guān)注并參與社區(qū)的公共活動(dòng);要提升自身服務(wù)水平，增強(qiáng)失地農(nóng)民的社區(qū)歸屬感，降低失地農(nóng)民對(duì)城市適應(yīng)和融入的焦慮及不適。

政府要將失地農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題作為對(duì)失地農(nóng)民保障的一項(xiàng)重要工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)，完善人力資源市場(chǎng)的就業(yè)服務(wù)體系，消除就業(yè)歧視，將失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題與城市的就業(yè)體系掛鉤。政府可以組織各種中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建立高效暢通的就業(yè)市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)，幫助失地農(nóng)民就業(yè)。同時(shí)，政府要為失地農(nóng)民提供免費(fèi)的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提升他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供政策優(yōu)惠，加大扶持力度;對(duì)于失地農(nóng)民，在提升其職業(yè)技能的同時(shí)也要關(guān)注他們自身綜合素質(zhì)的提高。總之，通過(guò)多種渠道、多種途徑全力支持失地農(nóng)民再就業(yè)，確保失地農(nóng)民有穩(wěn)定的收入來(lái)源是解決失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

3.5 完善失地農(nóng)民最低生活保障制度，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn) 社會(huì)救助是政府不容推卸的社會(huì)責(zé)任，對(duì)于每一個(gè)公民來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助是他們應(yīng)享的受法律保護(hù)的基本權(quán)利。近年來(lái)我國(guó)在農(nóng)民的最低生活保障制度建設(shè)不斷趨于完善，2007年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中明確提出，要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，并強(qiáng)調(diào)指出，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。而目前來(lái)講，由于地域差別，各地區(qū)政策實(shí)施力度差異很大，因此要完善最低生活保障制度仍需加大中央和省級(jí)財(cái)政支持力度。在完善最低生活保障制度的過(guò)程中要做到應(yīng)保盡保，使每個(gè)家庭都能夠維持正常的生活所需，同時(shí)也要盡可能做到不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。

城市化是任何國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程中不可回避的客觀規(guī)律，而失地農(nóng)民是城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，合理解決失地農(nóng)民問(wèn)題，消除農(nóng)民進(jìn)城的各種矛盾，順利實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)接，必然會(huì)推動(dòng)我國(guó)城市化建設(shè)更好更快地發(fā)展。

［1］魯大力.關(guān)注城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的生活保障［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2006(10):137.

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