關于在地方財政建立“三位一體”監督模式的思考

王志廣

（河南省安陽市高新技術開發區財政局，河南安陽 455000）

關于在地方財政建立“三位一體”監督模式的思考

王志廣

（河南省安陽市高新技術開發區財政局，河南安陽 455000）

隨著經濟發展，地方財政收支規模不斷擴大，雖然財政改革在不斷深化，但現有財政內部監督模式已難適應。綜合近年來的管理實踐，在地方財政內部建立紀檢監察、總會計師和財政監督三位一體的監督管理模式（以下簡稱三位一體），可以實現“雙安雙提（確保財政資金和財政干部安全，促進財政資金效益提升，帶動財政干部工作效率提升）”。

監督模式；地方財政；三位一體

財政部門不僅是聚財理財的部門，也是對財政資金實施監督管理的部門，財政干部不僅是管錢的干部，也是執行財政監督的干部。隨著財政收支規模的不斷增長，財政支出覆蓋范圍不斷擴大，財政改革的不斷深化，財政工作越來越呈現紛繁復雜的特點，財政資金面臨的風險也在逐步加大。作為防控風險的第一道關口，財政內部監督的重要性日益凸顯。考慮現有財政內部監督模式的局限性，創新完善十分必要而且緊迫。綜合近年來的管理實踐，在地方財政內部建立紀檢監察、總會計師和財政監督三位一體的監督管理模式（以下簡稱三位一體），應是當前形勢下，加強財政內部監督，實現“雙安雙提（確保財政資金和財政干部安全，促進財政資金效益提升，帶動財政干部工作效率提升）”的一項有益探索。

一、建立“三位一體”模式的必要性

（一）財政發展需要加強財政內部監督

近年來，財政部門不斷深化改革，加強內部管理，陸續實施了收支兩條線、政府采購制度、國庫集中支付等項改革，財政內部管理更加規范、更加透明，也更受制約。另一方面，隨著經濟的快速發展，財政收支規模逐年擴大；特別是公共財政概念提出后，利民惠民政策不斷出臺，財政支出范圍不斷拓寬，財政資金逐步擴展到補助城市低保對象、廣大農民等社會各階層。可以說財政資金撥付點多面廣，各種新政策、新情況層出不窮，監督管理難以及時跟上，加上外部誘惑越來越多，在客觀上增加了財政干部犯錯誤的可能性。從財政部匯編出版的《財苑警示錄》、《財政監督案例》看，從2000年以來，財政領域腐敗犯罪呈現這樣幾個特點：一是廣泛性。從級別上看，上至司局級，下至普通科員；從年齡看，既有臨近退休晚節不保的，也有初出茅廬的年輕人；從區域上看，既有沿海富裕地區，也有經濟欠發達地區；二是多樣性。從犯罪性質看，既有貪污受賄類，挪用公款類，又有失職瀆職類等等。三是易發性。財政掌控的資金分配權、建議權，是一種直接的社會資源分配權，具有稀缺性，是眾多單位爭相巴結的對象，很容易被“尋租”。四是多發性。從中央到地方各級政府，普遍都沒有財政部門人員多，職責重，范圍廣，也就造成了財政領域發生腐敗的數量相對比其他行業要多，特別是基層財政部門，直接面向社會各階層、群體辦理資金撥付，成為違法違紀案件的多發區。2011年2月11日，江西鄱陽縣發生一起套取轉移財政資金大案，近億財政資金人間蒸發，主謀僅是該縣財政局一個股長。財政系統內部違法違紀案件頻發，給國家和人民造成了巨大的損失。分析總結原因，很重要的一條就是內部監督失敗。因此，財政越發展，監督越重要，內部監督更重要。

（二）現有財政內部監督模式的局限性需要通過創新加以完善

財政監督為強化財政職能，凈化經濟環境，規范財政行為，防范財政風險，提高財政資金的使用效率做了大量具體而卓有成效的工作。但受客觀和主觀因素的制約，財政內部監督在實際操作過程中，職能作用未得到有效發揮，已對當前一系列財政改革措施的順利實施產生了不利的影響。一是目前財政內部監督仍局限于事后檢查，沒有真正貫穿于財政管理工作的全過程，難以達到全面監督的目標。二是財政內部監督結果沒能得到很好的應用，問題屢查屢犯。三是財政監督部門沒有深入到預算編制、預算執行的全過程，只能對某一點上的問題提出意見，難以就科學編制預算，合理分配資金，充分發揮財政資金使用效益等問題，從整體上、全局上提出針對性的意見。因此，要想及時全面地對財政資金運行質量，財政分配職能實現程度，財政業務部門履行職能情況進行全面監督，就要切實采取措施改進和加強財政內部監督，促進財政監督由檢查監督型向管理監督型轉變，建立健全適應公共財政管理需要的“全員參與、全程控制、全面覆蓋，全部關聯”的財政大監督格局。

（三）強化財政監督效果需要發揮紀檢監察威懾力

第一，財政紀檢監察工作離不開財政業務工作。財政紀檢監察要緊緊圍繞加強財政管理開展工作，如果脫離財政談反腐，遠離業務講倡廉，其結果只能形成“兩張皮”，成為“局外人”。要防止出現這種情況，關鍵是把反腐倡廉工作與加強財政管理工作緊密聯系起來，統一落實，統一檢查，統一考核，建立紀檢監察與財政工作有機結合的三位一體監督模式。第二，財政工作離不開紀檢監察支持。紀檢監察部門的威懾力體現在兩個方面，一是在推進財政改革，保障財政工作大局方面。比如“收支兩條線改革”和規范行政事業單位津貼補貼工作，關系到部門利益和個人利益的調整，范圍之廣、阻力之大是空前的，單靠財政部門是難以完成上述艱巨改革的，正是在紀檢監察部門的領導下，問題才得到解決。上千個收費項目被順利取消了，規范津貼補貼工作進展順利。二是在加強干部行使權力和資金運行過程的監督方面。紀檢監察以權力制約為核心，以過程控管為主線，以政務公開為載體，以制度完善為保證，以責任追究為手段，可以實現干部的權力行使和資金運行到哪里，監督制約就延伸到哪里，最大限度地壓縮執法隨意性的空間，控制自由裁量權，防止權力運行出軌，限制腐敗滋生。第三，促進工作作風有效轉變的需要。監察部門近年來推行的民主評議政風行風、效能監察等項工作，通過發揮群眾和社會的力量，將群眾監督、輿論監督與人大、司法、紀檢監督等結合起來，把財政部門的具體行政行為置于陽光之下，把財政部門及其工作人員置于人民群眾的監督之下，以人民群眾滿意與否作為評判政府部門工作的根本標準，不僅促進了財政工作，而且在破除“財老大”思想，切實轉變財政部門工作作風方面也起到非常重要的促進作用。因此，引入紀檢監察，充分發揮紀檢監察的再監督作用，積極探索和建立體現黨的領導，分級負責，多方聯動的監管模式和紀檢監察、財政業務和財政監督三位一體的監管機制，對于實現財政監督關口前移，強化財政監督效果具有十分重要的意義。

（四）提高財政管理水平的需要

財政業務部門和財政監督部門之間，需要相互配合，相互支持財政業務部門主要是財政資金分配的業務管理和日常監督，財政監督部門是對業務部門從事財政資金分配和業務管理活動的再監督。兩者之間需要緊密結合，互通信息，相互配合，相互支持。但在實際工作中，不少人認為財政部門內部是一家，專職監督部門對業務部門的監督檢查，是對自己工作的不信任，是找問題、挑毛病、整人等，從而導致許多對內部監督檢查不配合的言論和行為。另外，開展內部監督必須掌握大量的資料和信息，需要財政業務部門全面配合，積極提供。如對預算執行情況的檢查，需要人大批復的預算決議、日常追加預算指標、重大資金運作、國庫執行預算情況等諸多資料，業務科室不能及時提供檢查所需的資料，監督部門就無法了解情況，就不能實施有效的事前、事中監督。同時，監督部門與業務部門是同級關系，內部監督工作往往需要各分管領導的協調，造成工作開展得很被動。很多情況下，只有當一把手提出后才能開展，沒有形成一種有效的、能夠自覺執行的內部管理機制。因此，有必要通過建立完善財政業務部門和監督部門高效順暢的工作協調機制和信息共享制度，形成業務部門財政業務管理監督和專職監督部門日常監督、專項監督，業務部門與專職監督部門緊密結合，互通信息的雙重監督機制，實現財政內部監督的制度化、日常化、規范化。

二、建立“三位一體”的可行性

（一）符合中央和財政部的要求

加強財政內部監督歷來是懲治和預防財政系統腐敗的重要手段，具有治標與治本的雙重功能。建立三位一體監督模式是對現有財政內部監督的創新和完善，符合黨中央的反腐倡廉要求，符合財政部建立懲治和預防腐敗體系的要求。

（二）符合全局廣大干部職工的要求

經過多年的文明單位創建活動，不少財政局已經成為國家級、省級文明單位。在創建過程中，逐漸形成了穩固的集體榮譽感，大家以作為國家級文明單位的一員為榮。加強財政內部監督，建立三位一體實質上是防范風險，維護集體榮譽，因此會受到大多數人的擁護、支持。

（三）現代科學技術為建立三位一體提供了技術支持

一方面，應用于企業管理的內控機制，隨著理論的不斷豐富與完善，正在從企業延伸到財政管理活動中。另一方面，電子、信息、網絡等科學技術的發展，大大強化了對權力運行過程的監督。這些都為我們建立三位一體提供了技術保障。

三、三位一體體系的總體框架

三位即紀檢監察、總會計師、財政監督局。其中紀檢監察側重于對人的管理，結合人事部門，把好進人、教育、培訓、執行公務、提拔任用等關口，針對廉潔自律（防止貪污受賄）、效能（防止不作為、亂作為）、作風（不文明、不道德行為）加強監督；總會計師側重于從財政業務流程控制風險，包括預算的編制、執行、決算等環節；財政監督局側重于對業務流程的事前、事中、事后控制，與總會計師形成相互補充。

預期效果：工作作風進一步轉變，財政管理能力進一步增強，財政資金效益進一步提高，財政干部自律意識進一步提升。

四、三位一體模式具體內容的初步構想

在加強各自工作的同時，建立三者之間的橫向協作機制。

（一）加強組織領導

成立三位一體建設領導小組，負責推動三位一體建設工作。由局長任組長，班子成員任副組長，成員由各科室負責人擔任。主要審查決定財政監督的重要制度、重點監督檢查項目、年度工作計劃、聽取年度財政監督工作情況匯報，研究決定財政監督重要問題的處理處罰和案件移交事項等。

（二）建立聯席會議制度

原則上每季度召開一次例會，通報工作進展情況，研究解決存在的問題。特殊情況下，經一方提出，可隨時召開。

（三）建立工作協調機制

紀檢監察部門在查辦案件中，需要業務部門和財政監督部門協助配合的，業務和監督部門要積極配合。業務和監督部門需要紀檢監察部門協助配合的，紀檢監察部門也要積極配合。紀檢監察部門應將收到的有關舉報信息及時提供給監督部門，監督部門和業務部門應把工作中發現的重大隱患、漏洞信息提供給紀檢監察部門。三方按有關規定和程序可以調閱對方的內部信息資料。紀檢監察部門根據調查結果，確認被檢查、調查對象所存在的問題需要依法給予處理、處罰的，監督部門要及時處理，并將處理結果書面告知紀檢監察部門。監督部門根據檢查結果，確認需依法追究被檢查對象黨紀政紀的，紀檢監察部門要及時處理，并將處理結果書面告知監督部門。業務部門發現制度漏洞，紀檢監察和監督部門要共同研究制定補漏辦法。

（四）建立工作獎懲機制

雙方相互傳遞的舉報信息、移送的案件線索等經查證屬實或對突破重大案件有重要作用的，視其情況，由三位一體聯席會議對相關部門及人員給予獎勵。在傳遞舉報信息、移送案件線索等過程中，發現違紀違規行為，將根據有關規定追究相關人員責任。

五、三位一體的職責分工

（一）紀檢監察監督

一是建立有效的教育機制。加強財政干部思想教育，著力建立財政部門反腐倡廉“大宣教”工作格局，努力做到工作協調制度化，警示教育典型化，廉政知識普及化，宣傳手段多樣化。以增強廉潔自律意識，加強和改進作風。

二是建立嚴格的制度約束機制。用制度管人，落實領導干部重大事項集體研究制度、財政政務公開制度、干部選拔任用和干部定期輪崗制度、重要部門定期審計制度等。同時，完善好部門預算編制制度、“收支兩條線”制度、國庫集中收付制度、政府采購制度等等。同時，圍繞“征、管、查、支、罰、人、財、物”等關鍵點，聯合監督部門用“放大鏡”查找廉政風險點和效能達標點，制定相應的防范措施，全部實行上網、上墻、上桌，接受互查和外部監督。通過公開評議、集體審查和組織評定，科學確定風險等級。聯合局辦公室通過定期、不定期檢查，對現行的服務承諾、首問責任、AB崗等八項服務制度執行情況進行提醒和打分。

三是建立嚴密的監督制約機制。建立廉效風險信息員隊伍，結合信訪舉報、考核檢查、民主評議等手段，對不同時期、不同領域、不同崗位、不同人員的風險點變化情況進行動態管理。

四是建立嚴肅的懲治機制。針對已經發生的違法違紀案件，必須加大懲處力度，深入剖析典型案例，揭示腐敗滋生和預防腐敗的深層次原因，找出機制、制度和管理上存在的漏洞，從而加以改革，完善機制，健全制度，加強管理，從源頭上防范腐敗的發生。

（二）總會計師監督

按照業務流、資金流設計優化財政管理和監督流程，建立內部控制機制，落實監管責任。

一是建立健全各項財政內部管理制度。包括財政資金分配制度、財政賬戶和印鑒管理制度，以及國庫集中支付制度、采購制度等。

二是在財政資金運行各環節建立財政內控制度。在預算編審環節，要深入預算單位監督檢查資產出租出借、銀行賬戶管理、財政票據使用和非稅收入收繳等情況，確保各項收支納入預算管理。在預算執行環節，充分利用財政管理信息系統，監督預算單位各項非稅收入及時足額上繳財政，確保基本支出、項目支出按照財政批復預算執行，強化預算約束，監督檢查各項財政、財務會計管理制度執行情況，并將日常監督數據及時登記有關臺賬，實現對預算單位全部收支活動的全過程日常監管。

三是組織結構設計上，由財政監督部門牽頭建立獨立的內部審計委員會，獨立從事內控制度的評價工作。建立職務輪換制度，避免權力過重或過輕，增強部門人員的工作積極性。

四是加強財政內部控制環境建設。加強宣傳，更新觀念，營造氛圍。有計劃地請專家講課，集中培訓內控制度等，營造良好的內部控制環境。

五是完善風險評估制度。首先進一步識別財政管理的內外部風險，梳理各項管理風險點后，采用定性和定量相結合的方法進行風險評估，按照風險發生的可能性及其影響程度，對識別的風險進行分析和排序，確定關注重點和優先控制的風險。對財政風險程度做大體估計，形成地方財政風險預警系統。這種管理方式可以便于政府做出合理的判斷和決策，有助于更好的防范風險管理。

六是優化控制方式。首先優化業務工作流程，按照規范安全高效的要求，在不產生安全隱患的前提下，盡可能簡化辦事程序，提高效率。第二、定期制作內部控制調查表。在內容設計上根據地方財政部門的實際，評估整體內部控制現狀，確定控制目標，記錄控制缺陷，在整合控制流程過程中，確定控制措施，明確控制責任。第三、優化內部控制制度。作好控制記錄，保存控制記錄文檔，完善內部控制手冊。

七是加強信息與溝通制度建設。一方面財政部門需要建立和完善政務公開制度，在辨別，捕捉，加工，處理有關信息的基礎上，形成通暢的內部溝通和外部溝通。內部溝通，可將財政預算管理，行政許可事項辦理，政府采購，財政部門監督辦法和辦事結果等財政管理信息集成到系統平臺，通過技術處理，能夠及時向管理層提供詳盡的輔助信息，以便更高效率地實施職責。外部溝通主要通過電子郵件，手機短信、網絡信息，廣播電視，便民手冊，會議，簡報等有效形式，定期向外部公開信息，便于發現監督。另一方面需要加強溝通環節的評價工作，形成完善的信息反饋制度，及時報告并采取措施實現整改，

（三）財政監督部門監督

一是統一計劃管理。每年12月份，各相關業務科室根據財政監督管理工作實際和財政政策的重點、難點，擬定下年度的財政監督檢查計劃，明確檢查項目、范圍、時間及其他相關要求，送財政監督部門審核匯總。財政監督部門根據市委、市政府和中央、省財政確定的財政監督工作重點，結合內部業務科室提供的財政監督檢查計劃，編制全局財政監督年度工作計劃，明確財政專項監督具體項目和目標任務，報經三位一體建設領導小組研究決定后，再分解到相關業務科室具體組織實施。財政監督部門要及時跟蹤了解年度財政監督檢查計劃的執行進度，年終要對監督檢查計劃完成情況進行總結，形成專題報告提交三位一體建設領導小組審議，同時對各業務科室財政監督計劃完成情況進行通報和考核。

二是要積極開展事前監督，對部門預算草案進行事前審核。要及時制定部門預算審核實施辦法，對財政業務部門和財政監督部門各自相應的預算審核職責進行明確界定。財政監督部門要對預算編制的方法和程序進行監督，充分發揮其預警機制，實現預算編制的“細化、剛性、透明”，避免暗箱操作。對財政部門認定的預算單位的定額、定員標準進行認真審核，發現問題及時進行糾正。對具有特定用途、專項用途或重大項目資金要實行事前審核制，在項目申報環節上，財政監督部門進行資料、實地審核，簽注審核意見，作為撥付項目的參考依據，充分發揮財政監督的前瞻性優勢。通過財政監督部門參與部門預算的審核，完善財政內部約束和制衡機制，做到“到位不越位、管理不缺位”，及時消除隱患，解決問題，確保財政管理的制度化、規范化，提高財政資金的使用效益。

三是要開展事中監控，對國庫集中支付環節進行再監督。對國庫集中支付環節的監督，制定科學合理的財政資金直接支付、授權支付管理制度和審核監督制度，對預算指標的下達、預算單位的用款申請、支付機構的撥款程序和監督部門的監督審核權限職責等作出明確規定。按預算指標和撥款計劃進行支付的一般行政管理費，財政監督部門可參與用款申請會簽、審核，主要監督支付資金的合理性、合規性，審核資金支付程序是否符合工作流程規范，是否按預算和計劃及時撥付到位，發現問題及時予以制止和糾正。

四是要開展事后監督，定期開展專項檢查。財政監督部門要會同財政業務管理部門定期不定期對預算單位的資金到位情況、到位時間和使用情況進行檢查，對專項資金進行跟蹤問效。同時定期對國庫支付機構的預算執行情況、資金撥付程序、資金撥付到位情況等業務流程進行檢查，查漏補缺，對查出的問題認真整改，確保財政內部管理的規范、高效。

五是積極開展財政支出績效評價工作。財政改革的一個重要目的就是提高財政資金的使用效益，因此，公共財政體制下的財政監督的發展方向也應該是向績效評價發展，即財政監督的重點應由安全性、規范性逐步向有效性轉變。目前已開展的績效評價工作才剛剛起步，基本上沒有成熟的經驗，沒有現成的模式可供借鑒，評價方法、評價指標、評價體系的建立尚處于摸索階段，但這是改革的必然方向和重要的途徑。因而，必須加強這方面的工作。

六是建立監督檢查成果運用制度。將監督檢查成果歸口管理，對各類監督檢查成果進行認真分析整理、篩選，建立財政監督檢查成果庫。對檢查中發現的涉及違反財經紀律的問題，在做好處理處罰的同時，提交相關業務科室，作為編制、調整部門預算、規范預算執行、強化內部管理的依據。

[1]賀邦靖.在全國財政系統第十期紀檢監察干部培訓班上的講話[Z].2007-08-27.

(責任編輯：王念選)

F810.2

A

1673-2928（2014）05-0034-05

2014-03-15

王志廣（1973-），男，河南省安陽市人，安陽市高新技術開發區財政局副局長，會計師，注冊會計師，主要從事財政資金的籌集、使用方面的研究。