論我國商業銀行個人理財業務法律監管制度的完善

杜云

（河南財經政法大學民商經濟法學院，鄭州 450000）

論我國商業銀行個人理財業務法律監管制度的完善

杜云

（河南財經政法大學民商經濟法學院，鄭州 450000）

我國商業銀行個人理財業務在飛速發展的同時各種問題也日益暴露：監管法規不完善；監管模式滯后，監管職能重疊；客戶利益得不到充分保障。這些行為不但對于商業銀行個人理財業務健康發展有所阻礙，甚至對我國金融穩定也有所影響。我國應從改革金融監管方式、發揮銀行業協會的自律監管作用、加強配套法律實施細則的制定、調整監管專業分工等方面完善我國商業銀行個人理財業務法律監管制度。

商業銀行；個人理財；法律監管

近年來，中國經濟快速發展，居民整體財富水平提高，居民對個人理財業務投資及財富管理業務有著大量的需求。由于銀行開展個人理財業務具有其天然的優勢，很多民眾在尋求避險因素的驅動下把目光投向了銀行個人理財市場。但是目前我國商業銀行個人理財業務監管存在監管法規不完善、分業監管體系造成監管交叉與留白現象并存以及投資者保護滯后等問題。這使得在商業銀行個人理財業務蓬勃發展的同時，一系列的問題和糾紛也接踵而至，并且直接影響了我國金融市場的穩定。基于這樣的背景，為了保障投資者利益，為了促進金融市場的健康發展完善我國商業銀行個人理財業務法律監管制度必須提上日程。

一、我國商業銀行個人理財業務法律監管現狀及存在的問題

（一）監管協調機制不完善

我國金融監管體制大概經歷了三個階段：1984-1992年間是金融綜合監管階段；1992-2003年間，我國實行由中國人民銀行、證監會和保監會開展的分業監管階段；2003年至今，則是由銀監會、保監會、證監會分業監管的階段。

根據承擔金融監管職責的機構的多少來劃分，金融監管體制的劃分可有一元化與多元化監管體制。一元化的監管體制是由一個統一的監管機構實施對所有的金融市場、金融產品和金融機構的監管，在這種體制下實行的是高度集中的單一型監管體制。我國目前實行的是多元化監管體制即金融分業監管模式，在多元化監管體制下，不同的金融市場以及不同金融機構由不同的監管機構負責監管。這些監管機構之在各自范圍內履行自己的監管職責，并不存在相互隸屬的關系。

在我國目前分業經營、分業監管的體制下，各個監管機構監管指向的是金融機構本身而不是金融機構的某項業務或某種產品，在對特定金融機構進行指向性監管的基礎上，監管機構的監管權力才延伸到該特定類型金融機構所推出的個人理財業務。實踐中并不只有商業銀行推出個人理財業務，存在著大量由不同金融機構推出的在廣泛意義上法律性質相同的理財產品，但是由于多元化的金融監管體制以及法律上的空白，使得作為其開發機構的證券公司、商業銀行、信托公司、保險公司、基金管理公司等金融機構接受不同金融機構的監管，造就了理財業務監管規則多頭并舉的格局。同時，法律法規也沒有明確各監管機構之間應當如何協調,這就產生了監管過度與監管不足并存的現象。商業銀行個人理財業務理財交易工具多樣，涉及行業廣泛,這就涉及了多個監管部門。而各金融監管機構屬于同一等級,如果缺乏監管協調機制,當理財業務糾紛存在利益沖突時容易產生相互推諉的現象。這就表明對各監管機關的協調機制進行完善的重要性和緊迫性。

我國目前分業監管體制下,商業銀行個人理財業務與保險理財業務以及證券公司理財業務的監管標準并不一致,監管標準有所差異，這就造成了各類金融機構理財業務的不平等競爭和金融秩序的混亂。同時我國的金融分業監管體制使金融監管的力量過于分散,各金融監管部門之間缺乏協調,這樣,容易造成監管權利的真空或者重疊,不利于商業銀行個人理財業務市場的監督和管理,加大了銀行個人理財產品的法律風險。

（二）行業自律組織缺失

對于一個國家金融體系的穩定，行業自律發揮著極為重要的作用。“自律是指同一行業的從業者組織，基于共同利益，制定規定，自我約束，實現本行業內部的自我監管，以保護自身利益并促進本行業的發展。”個人理財業務是不同于商業銀行傳統業務的一類新興的商業銀行業務，其在業務內容、經營特點等方面都有獨到之處，這些獨有的特點也造就了其蘊含的法律風險的復雜性和法律風險傳導機制的特殊性。因此，鑒于個人理財業務的新型性、專業性和法律風險的復雜性，專門設立中國銀行業協會理財分會是很有必要的。作為銀行業的自律組織，中國銀行業協會本應協助政府監管，與政府一同維護銀行業的穩定發展，但我國銀行業協會并沒有將商業銀行個人理財業務的行業準入標準、風險提示、信息披露、違規處罰等納入自律范圍，沒有很好地履行自律性監督功能以達到強化自律和互律。

另外，銀行個人理財業務涉及的法律主體眾多，涉及的法律關系復雜，面臨著的法律風險眾多，然而中國銀監會的“理財資格”認證剛剛起步，也沒有成立銀行個人理財從業人員協會等自律性組織，對于銀行理財人員的特殊勤勉義務與忠實義務缺乏規定，這種狀況顯然不利于商業銀行個人理財業務的健康穩定運營。

（三）監管法規不完善

首先，我國目前缺乏關于個人理財業務主體資格、產品設計與銷售、風險控制等方面的法律規定，這種狀況使得我國商業銀行個人理財業務不能得到有效的監管。商業銀行個人理財業務通常與金融衍生品交易有密切的聯系,承擔了類似資產保值增值和風險規避的功能,因而這在實際交易過程中會使得理財業務與金融衍生品交易出現法律法規上的趨同或者混合,如果產生跨行業投資風險,并沒有相應的法律法規作為依據來進行規制。理財業務常常涉及跨行業的投資，而這又會有很高的風險,為了有效保障理財資金和客戶收益的安全，監管部門需要規范可以開展這類理財業務的商業銀行的資質,同時需要規范其理財業務從業人員的專業資質。

其次，我國目前監管法規不完善，各監管機關并不知道應當制定怎樣的標準對個人理財業務的各個環節進行監管,同時也使得監管過程中法律依據的欠缺。個人理財業務監管的無法可依,不僅導致了監管行為的無序狀態,而且導致了個人理財市場的混亂。比如,銀監會并沒有具體規定可以從事個人理財業務的商業銀行的主體資格,也沒有規定嚴格的資格審查過程和進行必要的資格條件限制,因而目前是任何商業銀行都可以從事理財業務,甚至很多銀行的分支機構也獨立發行理財產品,這不僅導致了我國個人理財產品市場的混亂,而且使得投資者的利益根本無法得到充分保護,也不利于金融市場的穩定和進一步發展。

再者，我國監管法規中規定的信息披露制度不完善。目前我國對于理財產品的信息披露僅僅局限于理財產品的相關信息，并不包括商業銀行的相關財務狀況信息，以及與理財產品相類似的其他理財產品的相關信息等對于客戶進行投資選擇十分重要的信息。在理財業務中，與理財業務相關的許多信息如具體負責部門，經營管理人員情況，擬投資產品背景等對客戶來說也很重要，并且對于不同類型的理財業務，客戶的信息需求也有所不同。因此，進一步拓寬理財產品信息披露范圍十分必要。在理財業務中，銀行與客戶雙方信息處于不對稱的狀態，只有建立完善的理財業務信息披露制度才能有效保障理財客戶的利益不受侵害。

（四）分業監管模式滯后

我國目前的這種分業經營、分業監管的模式使得我國政府對金融業的管制力度比較大，嚴重制約了金融創新的發展速度,限制了商業銀行個人理財業務發展的速度和空間。在這種模式下，由于相關法律的限制，商業銀行在開展業務與理財籌集資金運營上有很大限制。例如，商業銀行被禁止開展證券、信托和保險業務，而商業銀行理財業務籌集到的資金也只能在債券市場、貨幣市場和外匯市場上運營。這一系列的禁止限制不僅制約了商業銀行個人理財業務市場的發展，在一定程度上也導致了目前商業銀行個人理財產品的同質化。

在這種監管模式下，商業銀行不能涉足其他金融業務，不能向其他金融機構、企業或者非自用不動產投資,銀行、證券、保險三大市場相互割裂,這就使得一些與資本市場相關聯的個人理財業務無法開展,制約了理財業務的發展領域。我國金融監管政策使得商業銀行個人理財業務現階段只能停留在較低的層面操作即咨詢、建議或投資方案設計等層面,銀行無法直接利用證券和保險這兩個市場為客戶實現資產保值增值,缺乏真正意義上的綜合理財服務,這與發達國家金融機構成熟的個人理財理念相去甚遠。

另外，隨著近年來商業銀行個人理財業務的迅速發展,一些新型理財產品的投資范圍已延伸至銀行業可直接投資的各類領域，已突破了傳統的投資范圍。這些新型理財產品有投資于銀行間市場的債券型、有投資于已貼現銀行承兌匯票的票據投資型、有投資于信托貸款項目的信托投資型、有投資于資本市場的新股申購型和基金組合型、有與匯率利率及各種指數掛鉤型等等。除此之外，還出現了投資標的延伸至境外的金融產品、與境外金融機構合作開發的產品以及一系列收益與股價、期貨指數直接掛鉤的理財產品等。這些新型銀行理財產品可以認為是目前我國銀行業已經超越“分業經營”體制約束的主要表現。金融監管機構和一些專家學者均認為商業銀行這些結構型理財產品的出現實質上已經使我國商業銀行邁入混業經營的范圍，在這種現實下仍堅持舊有的監管體制不利于進行監管和進行風險控制。

我國應當分析和借鑒發達國家實行的金融混業和寬松的金融管制政策,進一步保障和促進個人理財業務的繁榮和穩定,使其投資領域更加多元化,發展空間和前景更加廣闊。

二、完善我國商業銀行個人理財業務法律監管的措施

（一）改革金融監管方式

在我國目前的分業經營、分業監管的體制下,各監管部門只是針對其行業內部的各類機構進行監管,即銀監會負責監管各個金融機構的業務活動；證監會負責監管各證券公司的各類債券、證券的發行和銷售活動；保監會負責各保險公司及保險產品的監管。如前所述，隨著理財業務的發展，各種新型跨行業理財產品大量出現,分業監管體制已經不能適應理財業務的發展現狀。在這種情形下，我國應該突破“分業經營、分業監管”模式，允許銀行混業經營,并建立適應我國的金融市場現狀的混業經營銀行監管體制,以適應現代商業銀行個人理財業務的發展趨勢。

第一，我們可以借鑒發達國家金融監管的先進經驗,在銀監會、證監會、保監會之上設立專門的金融監管委員會,由其對商業銀行個人理財業務市場進行全方位監管,由其負責協調各個具體監管部門的協同合作,從而積極預防和解決監管漏洞并盡可能消除各個監管部門利益沖突的產生。為了有效地實施監管職責，金融監管委員會需要設立預警機制，將風險控制在萌芽狀態，加強對重大風險的早期識別；需要明晰監管責任，加強商業銀行個人理財業務風險管理；需要建立信息交流平臺，提高監管有效性。

第二，逐步建立新的監管體制和監管方式，把握好各監管機構監管的力度,進一步鼓勵銀行進行合理高效的理財產品創新。對于商業銀行推出的跨行業理財產品,監管部門應當進行市場準入把關，對這種金融創新行為進行規范和引導,從而使得我國的金融市場既穩定規范又具有活力。對于這種新型的跨行業的理財產品,各金融監管機構還應當在協調一致的基礎上清晰界定各自的職責范圍,負責好各自行業范圍內的相應理財產品內容的監管。

第三，應當適度賦予地方銀監局一定的監管主動權。由于地方監管人員對其當地商業銀行的了解更加深入,他們在監管過程中收集和處理信息的效率也要高于國家監管機關,因而賦權讓地方銀監局對商業銀行具體理財業務行為進行監管也更加直接和有效。

（二）發揮銀行業協會的自律監管作用

自律監管機構是通過制度公約、章程、準則、細則,對金融市場活動進行自我監管的組織。行業協會,在金融產品的交易中承擔著非常重要的一線監管責任,通過對共同利益的認可建立起來的自律組織,往往比政府更加了解市場的特點、需求和矛盾,能夠在更大程度上協調強制性制度變遷中內在的矛后與沖突。因此,積極培育市場自律組織,充分發揮其積極性和主動性,是現代金融監管的必然要求。

在完善商業銀行個人理財業務監管法律法規時,應當明確規定行業協會作為自律監管部門的在監管方面的服務、協調職能,從而保證行業協會能夠配合好監管機構依法履行自己職責。其具體職能可以包括:第一，對商業銀行個人理財產品交易活動的監管權,包括對商業銀行在個人理財產品開發、銷售操作中的內控機制、風險管理、信息披露的審查權等。第二，對違法違規的商業銀行會員的監管權。銀行業協會作為銀行業自治組織，維護行業整體利益是其應有之責,對于損害行業整體利益的個別商業銀行會員的行為,協會有權進行自律性懲戒。銀行業協會的自律性懲戒措施,應當通過會員大會的方式做出并由商業銀行會員投票通過,其他任何機構、組織和個人均不得干涉。對于商業銀行會員的違法行為，行業協會可以向有權的行政、司法機關提出查處建議;對于損害行業整體利益的行為,行業協會還可以直接代表商業銀行會員向人民法院提出代表訴訟。

銀行業協會是一種自我管理、規范和約束的民間自治性組織，這種民間組織在商業銀行的監管中具有不可忽視的作用。銀行業協會可以制定自律性行業規則，成員之間就共同預防和控制商業銀行操作風險方面達成共識，共同實施。

（三）加強配套法律實施細則的制定

監管部門應當在《商業銀行法》等相關法律法規的基礎上,制定具體完善的實施細則，以實現依法監管。

第一，監管部門可以通過頒發理財業務許可證的形式，規范從事理財業務的商業銀行的主體資格。對于主要從事固定收益類理財業務和保本浮動收益類理財業務的銀行,監管部門可以從銀行凈資產與其未清償理財產品余額的比率、資金流動率等指標對其加以規制。對于從事非保本浮動收益類理財業務的商業銀行,監管部門應當從其理財資金的實際運作過程和理財業績等方面對其加以規制。對于承銷理財產品的商業銀行,監管部門應當根據其承銷的理財產品所歸屬的具體行業去具體確定其應當遵守或者參照的規定。由于商業銀行的分支機構缺乏獨立性,因此它不能成為理財產品的發行和申報主體,對此監管機關也應當加以明確,從而降低個人理財業務法律風險產生的可能性。

第二,監管部門應當適時制定和出臺必要的配套政策和規章以解決法律風險管理中存在的突出問題。比如,對于變相高息攬儲等不正當的競爭行為,監管部門應當開展有針對性的監管,防止商業銀行借用理財業務進行違法違規操作。對于虛假宣傳、誤導欺騙客戶等行為,監管部門應當對其實行市場禁入等措施,嚴重的交由司法機關處理,對銀行的違法違規行為進行嚴格處罰,增加其違法違規成本,進而規范個人理財業務的市場秩序。

第三，完善商業銀行個人理財業務信息披露制度。商業銀行個人理財信息披露應當包括銷售理財產品時的告知義務與理財產品存續期間的信息披露。首先，商業銀行在銷售理財產品時，不僅需要向客戶披露理財產品的投資方向、具體投資品種以及投資比例等有關投資管理信息，而且還應當提供理財產品實際運作管理團隊人員的組成與資質等相關信息。其次，在理財計劃協議簽訂之后，商業銀行應當持續向客戶提供其所持有的所有相關理財產品的信息，這些信息應包括理財產品的價值變動、收入和費用、期末資產估值等情況；商業銀行自身的重要經營情況、管理運作理財資產團隊的重要變化情況；以及可能對投資者權益或者投資收益等產生重大影響的突發事件等。

（四）調整監管專業分工

鑒于當今經濟全球化的發展趨勢,為了增強我國商業銀行的競爭力，金融監管部門應當順應我國金融創新的趨勢,積極推進法律制度政策創新,改革分業經營體制,實行混業經營,逐步擴大商業銀行個人理財業務的投資領域和投資范圍。這種改革雖然是大勢所趨，但是在我國短時間內徹底改變分業經營和分業監管的現狀是不現實的,在過渡期內,監管部門可以加強內部機構的專業化分工,以實現對商業銀行個人理財業務全方位專業化的統一監管。例如,在監管部門內部,可以根據理財產品所涉及的行業,進行專業化分工,針對行業特點,相應的設立具有證券、保險、基金等行業專業知識和技能的監管隊伍。

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(責任編輯：孫繼軍)

F830

A

1673-2928（2014）05-0043-04

2014-05-23

2013年度河南省哲學社會科學規劃課題“我國商業銀行個人理財業務法律風險研究”的階段性研究成果（項目編號：2013BFX016）。

杜云（1975-）,女，河南信陽人，河南財經政法大學民商經濟法學院副教授,主要研究方向：民商法學。