失地農民的社會保障問題探析

李振仙

一、失地農民社會保障的相關概念

目前，在城市工業化進程不斷加快的情況下，失地農民問題已經成為社會的熱點問題。本文所指的失地農民主要是在城市工業化進程中，因為城市的非農業建設而被征收了土地使用權并未能被納入到城鎮社會保障體系中的農民。

失地農民的社會保障主要是指：因為公共利益的實現而使得該地區的農民失去了賴以生存的土地，為了促進社會的安定、團結，維護失地農民的根本利益，制定出的一系列國民收入再分配方案的保障政策。

二、我國失地農民社會保障中存在的問題及原因分析

（一）失地農民社會保障存在的主要問題

首先，缺乏統一的土地征用補償標準，部分地方政府私自截留土地征收補償款，并挪為他用，致使失地農民的實際補償金額非常低。其次，由于農民的文化水平普遍偏低，而且多數農村地區的工業化水平不高，使得農民在很長時間內都無法適應失地后的生活，進而導致其在生活和工作上都承受著巨大壓力，并且對未來生活充滿擔憂。再次，由于部分地區的保障制度不夠完善，使得當地的社會保障部門不知道如何對失地農民的身份進行定位，從而也就無法給予其相應的社會保障。

（二）造成失地農民社會保障問題的原因分析

第一，城鄉二元結構的不合理性造成失地農民的利益補償不足。計劃經濟時代推行的“重工業優先發展”政策造成了我國獨特的城鄉經濟二元結構。盡管改革開放之后大量的農民進城打工，有效地提高了經濟收入，但是并沒有引起城鄉二元結構的實質性改變。城市的規模不斷擴大，基礎設施建設越來越完善，其資金是來自于城市周邊農村地區的土地征收增加值，真正是“農村無回報地支援著城市建設”。一直以來，在粗放型經濟發展進程中，政府出臺的各類政策始終無法讓農民真正地融入到城市生活，即使現在的農民工福利待遇得到了明顯改善，但始終無法與城市居民享有同等待遇，而失地農民的權利獲得則更為艱難，其心中的不滿情緒會加劇堆積。

第二，土地產權制度有待健全。第三次土地改革中推行的“家庭聯產承包責任制”，指明了農民擁有承包土地的使用權。但是，由于制度編寫的不夠清晰，農民的使用權、收益權以及處分權等權利界定較為模糊，以至于在政府對農民土地強制征用時，農民無法借助土地產權法律來維護自己的利益，只能成為失地農民。具體而言，其一，農民在土地的使用權交易上，只能選擇轉讓、出租等有限的流轉方式，在形勢多變的社會發展過程中，這些方式已經無法為農民的合法權益提供有效保障。其二，我國法律對土地的承包期限做出了明確的規定，人口的不斷變化，導致土地使用者的頻繁更換，承包期限變得越來越短。加之當地政府可以對土地的承包制度以及經營方式進行隨意更換，使得農民在土地使用權上缺乏權屬感。其三，由于基層政府掌握著土地的流轉權，其在利益的驅動下，往往不顧農民的合法利益，強制進行農村土地流轉，使得農民的土地承包經營權受到嚴重侵犯。其四，由于土地流轉的程序并不規范，所以在土地流轉過程中，經常因為補償標準不統一或者缺乏維權依據，使得失地農民的利益再次受損。

第三，土地征用制度缺乏完善性。首先，城市規模的不斷擴大必然引發征地行為發生，而制定規范的征用制度則是確保征地行為合法化的重要前提。在我國的《土地管理法》中，盡管對“公共利益”的內涵和外延給出了說明，但是，卻有些“空隙”可鉆。而這些“空隙”則成為地方政府將“經濟活動”轉變成“公共利益”的重要依據，巨大的利益使得部分地方政府越發地熱衷于土地征用。其次，“經濟杠桿”在土地征用中的“靈活”運用，使得部分地方政府濫用職權，隨意進行非農業性“征地”。在地方政府獲取大量利益時，農民并沒有得到公平對待，其補償款數額根本就是征地利益總量的“九牛一毛”。造成這一問題的一個重要原因就是《土地管理法》以及《土地管理法實施條例》在失地補償和補償救濟標準制定上存在一定的問題。例如，農民可以對土地補償標準提出反對意見，并向縣級以上政府申請進行協調，但是審批部門恰恰就是征地的“當事人”，如何能夠協調成功。如果在協調不成功之后，農民還可以向更高級別的政府，甚至國務院申請裁決，可是對于“面朝黃土背朝天”的農民而言，其難度可想而知。再次，土地征用程序缺乏合理性。近年來，我國推行的土地征地聽證制度，使原本的征地程序在某種程度得以完善。但是，在實際的征地過程中，缺乏法律保障的失地農民很難獲得必要的知情權、參與權，甚至上訴權。盡管國家規定了征地需要按照公告要求執行，但是，地方政府卻很少會告知農民其中的征地細節，僅僅是例行通知農民征地的范圍和補償標準。在政府同開發商進行協商時，農民只能是接受者，無法表明自己的立場和觀點。當農民對補償價格存在異議時，由于土地征用制度與其他法律法規存在諸多脫節的地方，司法部門無法參與其中，而行政復議作為唯一途徑，則是在執行程序上存在諸多不合理之處。最后，因為地方政府有權強制性地低價征收大量土地，并轉手賣給建設開發商。所以，在經濟利益的驅動下，部分地方政府對這類行政活動非常“熱心”，并付諸實際行動，這也導致了失地農民數量的猛增。

第四，征地補償方式不夠合理。一方面，一次性補償方式不利于失地農民的可持續發展。在征地補償方面，多采用一次性補償政策。農民獲取的補償款最高標準也僅僅是原土地用途的年產值30倍，看似很多，但是對于普通的農民家庭來說，也僅僅是維持原生活水平七年而已。如果將失地農民的補償款用于社保投資，獲取的養老金不過是城市居民最低生活保障的33%。而土地一旦被用于非農業生產，其產生的經濟價值則是無法估量的。失地農民的補償方式嚴重地偏離了市場經濟規律，另外，一次性的補償方式，不僅無法解決失地農民的現實就業問題，更無法給失地農民社會保障權益。可以說，農民用可持續的土地資源換取了廉價的“生活費”。另一方面，受文化制約，失地農民難以融入城市生活。城鄉二元結構帶給農民的不良影響不僅體現在物質層面上，更體現在精神文化層面上。農村的民風、民俗使得農民的人生觀以及價值觀都與城市居民差距甚遠。社會制度變遷過程中，文化的滯后性讓農民在短時期內很難適應城市的生活方式以及價值理念。在失去土地之后，農民在面臨就業、社會保障以及失地補償等問題的同時，還要面臨如何融入城市生活的難題。所以，很多農民在失去土地后，感到迷茫和不知所屬。endprint

第五，失地農民的社會保障不夠健全。一方面，在失去能夠為自身提供基本生活保障的土地之后，很多農民得到了城市戶口。但是，在社會保障制度不夠完善的情況下，很多失地農民卻沒有享受到城市居民的社會保障制度，而同時，其也失去了作為農民所享有的保障。另一方面，通常情況下，失地農民享有的社保水平普遍偏低，并且內容上多是養老和最低生活保障。多數地區都沒有為失地農民提供就業培訓或者扶持措施。以至于常常出現失地農民“就業難，看病難”問題。并且，由于各地發展的不均衡，失地農民的保障標準無法實現統一，更是加劇了各地的貧富差距；社會保障能夠保障失地農民的生活問題。但是，就目前來看，因與城市居民的社會保障水平和土地帶來的基礎保障水平相比差距明顯，并且，多數農民對社會保障的重要性認識不足，所以失地農民的參保意識不強；失地農民的社會保障基金的唯一來源就是土地征收、轉讓過程中產生的增加值，這部分資金不會積累，更不會得到后續的填補。那么，其也就不具備可持續發展特征。隨著我國人口老齡化的日益加劇，城鎮居民的社會保障體系已經面臨著巨大的壓力，如果再將失地農民納入其中，則很容易造成系統“崩潰”，所以，只能另尋解決方案。但是，目前尚沒有較為合理的解決措施；部分地區政府在失地農民的補償款中，抽取一部分作為失地農民的社會保障基金，該措施的初衷是好的。但是，由于農民對該基金不甚了解，而且，社會保障基金本身的運作以及構成仍存在一定的問題，以至于這種做法并沒有真正地為失地農民提供社會保障，反倒因為其運作中的各種“徇私舞弊”問題引起了失地農民的強烈不滿。

第六，失地農民自身素質偏差。一方面，盡管廣大農民的文化水平相對于幾十年前已經明顯提高，但是，相對于城市居民還是存在著巨大的文化差距的。文化以及價值觀的差距，導致農民在就業能力以及競爭能力等方面處于弱勢，所以，其進入城市之后，多是從事非技術性的體力勞動，而這奠定了其勢必將處于社會經濟水平的底層。另一方面，“逆來順受”的思想觀念，使得農民在土地征收時，自覺站到了被動的接受位置。加之缺乏相關的法律常識，其在權益受到侵犯的時候，很少會意識到依靠法律武器來維護自身的合法權益。當然，這其中也不乏對談判結果產生異議的，但是，其往往是選擇偏激的手段維護自己的權益，最后反而因不恰當的行為使得自己更加被動。另外，在諸多不良因素的影響下，很多農民并不愿意將征地補償款用于購買社會保障，而且很多年輕人在得到補償款后，不但不繳納社保，還肆意揮霍、貪圖享樂，從而使自己未來的生活更加沒有保障。

三、解決失地農民社會保障問題的對策

（一）加強“以人為本”理念，深化土地制度改革

首先，對農民土地產權制度完善途徑進行強化。完善的農地產權結構主要包括：土地占有權、承包權、分配權、所有權以及處分權等多項產權。但是，現有農民享有的僅僅是經營使用權以及有限的處置權等。所以，要對現有的農地產權結構進行完善。另外，對現有農民享有的產權界限進一步明確，明確區分不同權能的不同職能。最后，結合農村的發展，加強對農村地區的集體建設用地的使用權界定的完善。

其次，理順土地承包經營權流轉，不斷對土地承包經營制度進行完善。第一，對農村土地所有權主體范圍進一步明確，有效地解決主體虛位問題。同時，將物權化體現在農村土地承包經營中，因為，其本身就是一類用益物權，理應發揮出應有的物權作用。第二，從法律層面上將“長久不變”的土地經營權劃歸給農民，保障農民的根本利益不受侵犯。第三，從法律層面上對農村土地承包經營權流轉方式進行細化，保證土地流轉規范化和法制化，有效避免各類流轉糾紛；允許土地在一定的法律范圍內可以自由流轉。第四，對農村土地的征用制度加以健全，尤其是土地補償機制。務必明確土地征用的公共目的，堅決抵制任何非公共目的的征地行為。第五，對農民的戶籍制度進行完善，一旦農民失去土地，政府及相關部門應及時提供相對應的社會保障權益，并加強對其就業能力的培訓力度，使其不再重返貧困。

最后，對土地征用手續和程序進行優化。第一，強化法律程序。本著公平、公開的原則，在法律允許的范圍內，對土地的征用手續以及程序進行科學編修。而且，在征地過程中，必須做到公開、透明，積極聽取征地農民的意見，在合理的范圍內滿足農民的利益。第二，對土地征用聽證會制度加以完善。充分保證農民的申訴權，并且，確保失地農民對征地的每一個環節都清楚，對征地公示制度進行強化。第三，對征地程序進行完善。制訂出適用于征地工作的征地補償和安置方案，并借助司法仲裁以及調解協商功能，確保征地的有效開展。并且，在實施的過程中，務必要本著公平、公正的原則，確保國家和農民的合法利益不受侵害。

（二）設置可持續發展的失地農民補償機制

第一，有效實現失地農民的身份更換。從失地農民的管理機構方面來看，應該將原來的村民自治組織轉換成為社區管理模式，并采取積極有效的措施，徹底解決失地農民身份模糊問題。同時，我國政府也應該付出更多的努力，為失地農民提供更好的可持續性社會保障服務。

第二，為失地農民盡可能地提供更多的就業渠道。失地農民失去的不僅僅是土地，還有維持生活的能力，所以，要想真正提高失地農民的安全感和幸福感，就必須幫助其拓寬就業渠道，使其就業能力顯著提高，進而有效地改善自身的生活質量，從而為自己解決后顧之憂。首先，推動鄉鎮企業的快速發展，開拓農民的就業空間。鄉鎮企業的大力發展，不僅能夠為失地農民提供更多的就業機會，還能夠有效地帶動當地的經濟發展，阻止大量的勞動力涌向城市，從而確保當地的生活結構更加和諧、合理。其次，加強農村專業合作社模式。農村專業合作模式是當前農村地區廣泛推行的互助性經濟組織，其能夠有效地改善當地農村的經營體制，加強農產品的市場競爭能力，從而使得農村地區的產業結構更加優化，農民的生活質量提高更快。最后，促進農村第三產業發展。按照可持續發展和經濟性有機結合的原則，明確不同區域的地域優勢、特征、發展定位，發展符合地方實際需要的第三產業或第三產業群。完善發展農村第三產業的利益協調機制，優化農村第三產業的空間布局，建立農村第三產業空間集群，引導城市中第三產業不斷向農村滲透、輻射和擴散。

第三，創造條件，擴大失地農民的財政性收入。首先，征地過程中，讓失去土地的農民能夠獲得一份土地增值收益，成為土地價值升值的利益相關者。根據農地流轉的具體用途和收益來補償農民，可以使農民獲得一份由于土地用途變更而產生的溢值。其次，實行土地入股制度，讓失地農民可以獲得一定的可預期收入。農民以土地經營權和預期收益為股份入股，成為股東，農民增加了所持的股票、股份份額以及紅利等財產性收入。最后，鼓勵農民理性投資，失地農民通過自主經營或者理財等方式，實現財產的保值增值。國家可以對有條件的失地農民進行理財宣傳和培訓，改變失地農民保守、落后的理財觀念，拓寬居民投資渠道，豐富居民的理財方式，實現財產增值，最終使失地農民完全融入城市主流社會結構之中。

第四，提升能力，增強失地農民的適應性。一方面，對失地農民進行必要的就業能力培訓，幫助農民實現就業理念的有效轉變，加強自身就業的主動意識，使其主動地參與到就業市場的競爭環境中。在失地農民的就業能力培訓過程中，要注重結合當地的實際就業需求，以及農民自身的認知結構，切忌將就業能力培訓形式化，要發揮出就業能力培訓的實際作用。另一方面，注重失地農民的創業能力培養，促進農民主動參與市場，實現自主創業。結合實際情況，對失地農民在創業過程中可能出現的問題進行總結歸納，并制定出有效解決這些問題的具體對策，從而為失地農民自主創業提供各項扶持政策。endprint