省級農信聯社行業管理權力來源

2003年，國務院啟動深化農村信用社改革試點工作，將管理全下放到地方政府，即省政府管理。與此同時，省政府組建省級聯社并負責對全省范圍內的各級農村信用社履行“管理、指導、協調、服務”的職能。農村信用社管理權劃歸地方后，調動了省及市縣政府和多方面的積極性，形成了支持農村信用社發展的外部合力，爭取到諸多扶持政策。十年時間來，全國先后有543家農村信用社改制為農村商業銀行。同時，通過機制創新，激發了農村信用社自我發展的內生動力，在與區域經濟互動中抓住了發展機遇，對“三農”和中小企業等經濟薄弱環節和社會弱勢群體的金融服務得到全面加強和改善，也創造了世界金融史上的奇跡。

在這十年間，省聯社在推動農信社改革、加強行業管理中發揮了重要作用，但隨著農信社、農商銀行經營狀況、行業面貌發生根本轉變后，省聯社的職能定位和管理方式未能及時調整，業務指導與行政指令邊界混淆，在一定程度上損害了基層聯社作為獨立法人的經營自主權。近年來，省聯社這個農信社十年改革中產生的新生事物，其法律依據、管理程序、監管等等問題成為業內外各方爭議的焦點。

農村信用社省級聯社的行業管理權力來源從法理上分析，主要有四種來源：

一是行政性授權。國務院在《深化農村信用社改革試點方案》里已明確將農村信用社的管理權交由省級政府，并由省級政府承擔最終風險責任，省級政府組建省級聯社，具體落實管理、指導、協調、服務的職能。這實際上相當于一種依法授權，為落實這種責任，省級政府必須根據風險管理目標設計管理平臺和手段。另外，從“資本紐帶”角度來分析，在此次農村信用社改革過程中，各級政府通過減免稅費、用土地等優質資產置換農村信用社不良貸款等方式，對農村信用社實際投入了大量有效資產。同時，對農村信用社而言，長期得以生存和發展的最重要的資產，不是賬面上的那點股本金，而是強大的政府信用這一無形資產，從這個意義上來看，政府實際上擁有農村信用社（農商行）的部分產權，可以以事實上的出資人身份授權類似省級聯社的機構履行相應權利。政府作為社會公共事務的管理者，有責任努力維護金融消費者的利益和金融市場秩序的穩定，引導金融企業認真落實國家的金融法規與政策，引導農村信用社貫徹為農服務的方針，為地方經濟發展做出貢獻。出于上述公共性行業管理需要，地方政府可以授權省級聯社對農村信用社等地方銀行機構實施必要管理。

二是風險監管授權。國家銀行業監管部門在對各省農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行實施監管時，規定了對省級聯社的風險問責任制度，并出臺了履職評價辦法和相應的處罰措施，這實際上也相當于一種對省級聯社的監管授權，根據責權對等原則，省級聯社應具有相應職權，否則風險問責難以成立。沒有必要的權威，省級聯社無法協助、配合監管部門落實對成員行社的風險監測與管控。

三是自律性行業管理權。這是源于縣級聯社（農商銀行）對公共管理和服務的需要。通過共同制訂章程或社員大會決議形式，賦予省級聯社管理權限，委托省級聯社提供統一的資金營運與清算、文化建設、形象宣傳、教育培訓、信息網絡、產品研發甚至包括對高管人員的提名與監督等管理服務事項，以共同的意愿，形成共同的規則，實現共同利益。省級聯社依據章程和規范，搞好管理和服務，既可以有效避免對法人單位的不當干預，保證法人單位的經營自主權，又可集中優勢力量辦法人單位自己辦不好或成本高的事，這是市場經濟條件下最典型的契約性組織形態，也是國際通行慣例。

四是組織性管理權威。在中國特色社會主義制度下，為夯實黨的長期執政的經濟基礎和組織基礎，必須有效落實黨管金融、黨管干部等方針，使黨的建設融入企業法人治理機制之中，企業黨組織作為一種重要的組織性資源在企業發揮政治核心作用時，事實上形成了一種組織性權威。這種基于執政黨的歷史使命而形成的職權，實踐證明完全可以成為農村信用社加強管理、加快發展、防范風險的強大組織保證，與廣義理解的現代企業法人治理機制也是相符合的。

上述四種權力來源，分別對應不同目標需要，其權力邊界也是清晰的。行政性管理權服從于維護金融穩定、保護金融消費者權益、落實金融法規政策等目標需求，由省級聯社對省級政府負責。風險監管授權是為了防范農村信用社風險、更好地落實各項金融監管要求，由省級聯社對銀監會負責。行業自律性管理權的目的是維護行業整體利益，實現成員行社共同利益的最大化，在行使這種權力時，對成員行社負責。組織性的管理權，主要是為了保證前面三項權力能夠正確行使，有效落實中央和省委的意圖，增強系統執行力。

這些管理責權并不是一成不變，將隨著權力來源和對應需求的變化而調整。如將來設立類似存款保險公司等機構，省級政府的風險責任解除，則行政性管理權可相應淡出；風險監管授權，根據金融市場變化的監管要求，可能強化或者弱化；由于成員行社未來所需的公共服務日益增長，共同的服務需要共同的規則，與行業服務對應的自律性管理未來有強化的要求和趨勢。