論加強協商民主的制度化與實效性

楊竹

(長春市委黨校政治學教研部，長春 130103)

論加強協商民主的制度化與實效性

楊竹

(長春市委黨校政治學教研部，長春 130103)

隨著我國改革進入深水區，利益多元化、社會矛盾愈加凸顯了協商民主的重要性。但協商民主理論還不完善，需要用制度化來規范和保證，作為協商民主的主渠道——人民政協發展與協商民主的步調還不相適應。這就要求我們在實踐中積極探求制度化，在協商民主實踐中找準角色定位，避免形式主義，積極發揮人民政協作用，不斷推進社會主義協商民主發展。

協商民主;制度化;實效性

1 協商民主理論的提出

黨的十八大提出了“健全社會主義協商民主制度”的民主政治理論。指出:“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層民主協商等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商”，社會主義協商民主作為人民民主的重要形式，正式出現在了社會主義民主理論框架內。

西方國家在上世紀八、九十年代提出的協商民主理論，主要是為彌補選舉民主的缺陷。選舉民主雖然可以比較充分地反映多數選民的意見，但簡單的選舉民主卻很容易導致多數人對少數人的暴力，形成“贏家通吃”的政治格局。在實踐中，逐漸發現了這種僅靠選舉帶來的所謂民主秩序是不穩定的。容易造成社會對立情緒的蔓延。而協商民主則強調在多元社會現實的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達成共識。其核心要素是協商與共識，有助于不同層面的政治共同體的政治實踐。有學者認為，我國的協商民主最早出現在人民政協成立之時，并隨著人民政協事業的發展而擴大著影響。也有學者認為，隨著我國全方位改革的進程進入深水區，利益多元化，社會矛盾更加凸顯出來，協商民主適應了這一形勢需要而產生，既有西方協商民主的影子，也有對人民政協政治協商的借鑒和擴展，更是對長期基層協商實踐所產生的民主形式理論化、制度化、經常化的發展。其實基層協商實踐早于協商民主理論的提出，廣泛滲透到國家政治、經濟決策中，有著豐富的實踐背景。比如人民政協的政治協商，人大機關的立法協商，各級政府咨詢會、聽證會、懇談會，各基層組織中開展的議事會等。這些協商實踐有著選舉民主所不具備的優勢，是協商民主理論提出的根基。協商民主貫穿于各項公共決策提出、執行之中，它視公民為民主參與的主體，強調有序的、普遍的公民政治參與，其核心要義在于以公共理性為基礎，尋求最大限度地滿足所有公民愿望的政策，具有集體理性、公開性、責任性、政治合法性等特點。

協商民主本質是人民當家作主，是實現和推進公民有序政治參與的重要途徑，具有決策預防針、化解公共危機，實現協調各方利益，謀求社會和諧發展的作用。這一理論的提出是對馬克思主義民主理論的重要豐富和發展。對改進黨的領導方式和執政方式具有不可替代的意義，一直是全方位提升我黨執政能力的重要手段。

2 協商民主制度建設面臨的主要問題

作為一項理論的提出，協商民主理論、制度、工作機制尚不完善。一是協商民主內容涵蓋豐富，形式廣泛，構造多層，協商民主有序發展更加需要理論支撐。而目前國內外的民主制度研究則絕大多數仍主要關注選舉民主問題，對于選民范圍、選舉方式、政權組織形式等方面的研究比較充分，但對協商民主這一問題則少有問津，導致協商民主的理論基礎比較匱乏。二是協商實踐多處于自發形態，受各種因素影響、隨意性較大，多是針對某一具體問題采取的臨時措施，缺乏制度保證，也難以長期堅持。協商民主作用的發揮更加需要制度化的規范和保證。三是協商民主的主渠道——人民政協發展與協商民主的步調還不相適應。人民政協，尤其是基層政協組織的作用虛化弱化，干部隊伍老化，管理混亂，委員政治觀念淡漠、紀律松弛等現象時有發生。這些現象損害了人民政協的社會形象，嚴重阻礙了協商民主作用的發揮。同時，很多基層黨政部門對政協的作用認識不夠，重視程度不足，政協開展工作所需的資源難以保證，委員提案落實率低，也使得協商民主的效果打了折扣。

3 協商民主的實踐探究

3．1 參與雙方在協商民主實踐中的角色定位

目前協商民主理論尚不完善，協商民主實踐還未形成有機整體，是單一從大政方針、理論導向角度，還是以法律操作角度來推行，尺度如何把握，需要我們在實踐中不斷摸索、總結。協商民主實踐首要的是確立協商民主在民主政治實踐中的定位。明確協商民主參與主體的角色定位，要明確賦予參與雙方權利義務，以避免功能交叉又各自為政的情況。協商民主參與主體包括黨委、政府、人大等國家政權機關;人民政協組織、各民主黨派、人民團體、社會組織、公民等非權力組織和個人。

國家權力機關的角色定位問題。作為協商民主重要的參與者，權力一方往往被直接視為主導者，這種定位是被動的，要承擔協商民主所帶來的負面沖擊，搞得好是集納民智，搞不好會成為眾矢之的。如何抓主動，成為輿論引導、協調各方、權威決策的角色，需要膽識和魄力，考驗執政能力和執政智慧。面臨當前的復雜的形勢，要看到協商民主所具有的決策預防針、化解公共危機的作用，要真正轉變思維，學會運用協商民主這一新途徑解決問題。那種聽不進真話，聽不得不同意見的領導方式，必須改正;那種怕繁瑣、怕麻煩，隨心所欲的思想應該改變;怕否決而不愿走程序，甚至暗箱操作的行為必須杜絕;不重視協商，抱著決策已定、走走過場、“我主導”、“通知你”的思想，也必須轉變。當然這種杜絕和對權力的約束限制必須要通過制度明確下來，做與不做要“可見”，要與經濟發展、社會發展等共同作為評價領導干部能力和水平的依據。在這一點上，協商民主的共同參與方應有評價權利。總之，作為權利一方，要想在協商民主中抓住主動，將協商民主從“麻煩”變成“機會”，就不能抓住絕對權力不放，要學會適度分權放權。這首先需要的是權為民所用的態度，摒棄部門和小團體利益;其次要對協商的非權力方充分信任，將已不適宜由國家機關直接控制的事項交給市場，交給社會，交給公民自行處理。

非權力方的參與方式。非權力方作為協商民主的參與主體，同權力方一樣有著角色被動與主動的轉換。非權力方的被動參與和主動作為，都需要一個明確的角色定位，其中所擁有的權利是實現其主動作為的關鍵。如果非權力方在協商過程中的權力有限，只有發言的機會，但說了和沒說一樣，那協商就沒有真正的意義。除了像人民政協所擁有的調研權、參政權、議政權、監督權這些軟性權力外，非權力方更應有審核和質詢權，同時對重大決策的確定、執行應有一定范圍內的否決權，這些權利應該同選舉民主一樣具有權威、效力和作用。

3．2 制度建設與避免形式主義的問題

在協商民主制度尚不健全的情況下，協商實踐在運行中受主觀人為因素影響勢必造成形式主義，作用得不到有效發揮。十八大報告指出，“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”這要求協商民主制度從橫向到廣度的廣泛發展，從縱向上向深度多層次發展。還要求各個層面要系統、協調和聯動發展，使協商民主制度深入人心。推進協商民主制度化發展，就是以制度化作為保障，確保協商民主有制可依、有規可守、有序可循，努力形成有效機制。雖然政治協商已經寫入了黨章載入了憲法，但法律沒有具體規定應在何時、何地、何人、何種方式和途徑來協商，制度建設還沒有跟上，協商的內容、程序不明確。這雖然給基層政協行使協商職能留出了空間，但也帶來了諸多困難和困惑。比如，目前市級政協組織在政治協商上缺少主動權，存在較大隨意性，履行協商職能的好壞往往取決于黨政主要領導的民主意識、開明程度和政協領導的努力爭取。這使得政協作用的發揮具有明顯的不穩定性，與領導個人因素的關系太大，即使有的階段工作效果較好，也難以持久，常常人亡政息。究其根源，是政治協商的內容不明確，程序不規范，沒有形成制度化，難以把握和操作。

就人民政協來說，要進一步明晰政協同黨委、人大、政府及其他黨派團體，政協黨組同黨委統戰部門的關系，形成并明確一套以基本制度為遵循、以憲法法律為準則、以人民政協政策為依據，內外結合、互相支撐、銜接配套、協調一致、系統規范的制度體系和運行機制。要不斷完善和嚴格執行協商議題的提出和確定的程序、安排協商活動的程序通報情況和聽取意見的程序，及時整理并報送協商成果的程序，認真研究并反饋處理情況的程序。避免任意變更計劃、議題，協商時間，避免把協商會變成通報會，避免協商結果的篡改等。

制度必須細化到位。協商議題由誰提出，是由黨委牽頭、各方參與討論確定議題，還有由人民政協向黨政機關提出，是否可以由其他主體提出;怎么提出，是通過會議形式、征求意見形式還是其它渠道;哪些內容會被列入議題，哪些屬于重大決策，哪些公共性問題列入協商內容。對于國民經濟和社會發展中長期規劃及年度計劃，重要規劃、調整行政區域，投資建設的政府項目，重要的施政決策，重要的法律法規制定，重要人事安排等協商參與多少、程度如何、話語權幾何。協商原則是什么，協商成果如何確定等都需要細化。另外必要的激勵約束機制是確保參與雙方能否對話、平等對話，參與深度、對決策的影響很重要的一方面。這些都需要制度明確下來，并形成良好的運行機制，而非地方的黨政組織或個人臨時動議。

3．3 人民政協作用的發揮

黨的十八大對人民政協地位和作用給出了最新定位，明確了要“充分發揮人民政協協商民主的主渠道作用”。

之所以成為主渠道，是因為人民政協與協商民主有著天然的密切聯系。新中國籌建過程中和成立之初，選舉民主還沒有實施的條件，這些重要的歷史決策都是以人民政協為載體，以協商民主的方式解決的。而在選舉民主實施后，作為憲法保障的最早制度化的民主形式，人民政協本質上就是一個實行協商民主的場所、機構、組織、載體。是實現“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”的重要組織形式，是多黨在政治制度意義上合作的唯一載體，是我國社會各黨派各方面就國家或地區政治、經濟和發展中的重大問題進行民主協商的重要機構。人民政協作為我國政治體制的重要組成部分，歷經60余載的發展，積累了正反兩方面的大量經驗，不斷進行自我完善，政治協商制度相對成熟，各項制度內容比較完備，會議協商、專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商制度化發展成果顯著。但也要看到，協商民主所涵蓋內容和形式的豐富性，還需要人民政協組織不斷調整，以適應需要。

(1)要充分運用憲法所賦予的權利保障和民主政治建設的新契機，推進人民政協制度化建設。質量是政治協商的生命，政治協商，歸根到底還是要解決我們在政治決策中面臨的各種問題，必須時刻堅持目標指向，必須針對政治決策中所需要面對的具體問題。如果協商流于形式，協商質量就得不到保障，協商也就不會起作用。針對這一問題，必須要解決“納入決策”的問題。如果協商的結果對決策的結果沒有影響，那協商本身就沒有任何意義。但我們目前的協商還很不規范，協商結果落實率不高。所以必須盡快將政協工作法律化制度化。進一步落實“三在前、三在先”原則，把民主協商貫穿到多黨合作和政治協商全過程，融入科學民主決策之中。讓協商真正成為決策者所要考慮的一個重要因素。目前，從市級政協來看，建議案、提案，黨政部門都能反饋辦理落實情況，而其它活動提出的意見、建議，包括一些調研視察報告，反饋情況不盡人意。一方面有政協委員提出的意見、建議操作性不強，質量不高的問題，也有部門重視程度不夠的原因。為解決這一問題，一方面必須大力增強提案的質量，將調查研究作為提案的基礎，并加強對委員提案工作的宣傳培訓，讓政協的提案真正做到有理、有用，堅持說大事，說全局，使得提案的針對性、有效性更強，對決策的參考意義更大。另一方面，決策機構也要更加重視協商民主的結果對決策的意義。政治決策的根本目的是為社會全體或部分群體提供服務，而政協委員就涵蓋了相當廣泛的社會群體，是這些群體參與政治，參與決策的渠道。每個政協委員都不是代表個人，而是代表著社會上的一個群體。重視協商民主的成果，就是傾聽各個社會群體的呼聲，綜合各方面意見，可以讓決策更加完備合理。

(2)進一步增強人民政協隊伍的“活性”。人民政協是社會各方利益訴求表達的平臺，應具有廣泛的社會參與。近些年來，政協委員“精英化”“黨政化”傾向嚴重。委員“精英化”將直接導致利益訴求固化，政治協商必將走向狹隘。當前我國社會結構逐漸趨于復雜和多元，除了縱向的界別之外，橫向的階層也逐漸成為社會利益訴求的主體。而如果委員只從各個界別的高階層中產生，那就只能代表特定階層的訴求，而忽略了較低階層的聲音，使政協成為了精英的一言堂，成了精英與精英的協商，這樣的協商結果必然是缺乏代表性的。地方級政協出于黨的絕對領導考慮，為了政協內部即可更好地協商，中共黨員的參與比例相對較高。這些傾向一定程度影響了政協組織的“活性”。要增強人民政協“活性”必須適時調整界別設置，推進政協委員產生的民主化。界別設置應考慮社會結構的變遷和社會的需要。有必要吸納新興利益群體、群眾組織、社會組織等最為活躍的群體，使這部分人的利益訴求通過人民政協平臺得到反映。進一步推進政協委員產生渠道的民主化。杜絕政協委員民主推薦不民主、公民在政協選拔中參與度不高、委員推薦監督缺失嚴重等現象。

(3)豐富協商民主在人民政協實踐中的形式。在積極推進傳統協商形式完善的同時，有必要學習、研究、借鑒其它的協商民主形式及經驗，來完善人民政協的政治協商形式，推進人民政協事業的發展。比如，人民政協各項會議協商應借鑒聽證會制度、居民議事會等，在擴大公民參與度上想辦法，從而提高協商民主的包容性。近年來，有的地方政協探索擴大公民有序參與政協組織的政治協商。比如，在召開專題議政性質的常委會時，邀請普通群眾參與，參加協調討論。這種做法有利于傾聽最基層群眾的意見，直接“接地氣”，使政協的意見、建議更符合群眾的愿望。針對不斷變化的新形勢和協商民主的新要求，必須不斷探索，搭建協商民主的新舞臺，唱新戲。目前，總的看，協商民主比較新穎、有效的形式不多。如果固守現有的平臺和形式，政協委員對參加政協活動就會產生厭倦情緒，影響積極性。需要政協組織圍繞黨政中心工作，運用傳媒資源，抓住重點，及時跟進，延伸政協工作觸角，拓展工作領域。比如，積極探索與社會管理系統的聯動，利用好網絡輿情平臺進行協商實踐，廣泛參與到各形式的協商民主實踐中，帶動和促進協商民主整體發展，切實增強人民政協協商民主主渠道的作用。

［1］宿婷婷．當代中國協商民主發展研究［D］．濟南:山東師范大學，2010．

［2］王洋．中國特色社會主義協商民主研究［D］．沈陽:遼寧大學，2011．

［3］蔡琳．論中國協商民主的發展［D］．保定:河北大學，2013．

［4］李妍．中國特色協商民主發展的困境與對策分析［D］．長春:東北師范大學，2010．

責任編輯:沈宏梅

Research on Strengthening Institutionalization and Effectiveness of Deliberative Dem ocracy

YANG Zhu

(Department of Political Science，Party School of Changchun Municipal Committee，Changchun 130103，China)

With the deepening of China’s reform，the diversification of interests and social contradiction highlight the importance of deliberative democracy．But the theory of the deliberative democracy is not perfected，itneeds to be regulated and guaranteed by institutionalization．The Chinese People's Political Consultative Conference，as themain channel of deliberative democracy，its development pace does not adapt to the deliberative democracy，which requires us to actively explore the institutionalization in practice，find the right role in the practice of deliberative democracy，avoid formalism and try tomake full use of the CPPCC to advance the development of socialist deliberative democracy．

deliberative democracy;institutionalization;effectiveness

D62

A

1009-3907(2014)11-1584-03

2014-05-20

吉林省青少年發展研究計劃課題(2014jqz-06)

楊竹(19-)，女，吉林長春人，講師，碩士，主要從事政治學、國際政治研究。