美國打擊洗錢犯罪國際戰略演變研究

李永升，李云飛

(西南政法大學，重慶 401120)

從20世紀末開始，隨著經濟全球化的大發展和信息通訊技術的進步，跨國洗錢侵入了美國金融體系。美國政府認識到，打擊洗錢，必須從國內國際兩個方面著手。《1998年打擊洗錢和金融犯罪戰略法》(The Money Laundering and Financial Crimes Strategy Act Of 1998)要求財政部牽頭相關部門分別制定1999—2003年打擊洗錢犯罪的國家戰略［1］，除此以外，美國在2007年發布了《2007年國家反洗錢戰略》。這6份《戰略》的制定，不但確立了美國國內反洗錢的體制和機制，對國際反洗錢制度的建立也起到了至關重要的作用。從總體上看，以9·11事件為分界，美國打擊洗錢犯罪的國際戰略大體上可分為兩個階段，即9·11以前以打擊洗錢為主，到9·11后以打擊洗錢和恐怖融資并行。①傳統意義上的洗錢概念與恐怖融資有區別，傳統意義上洗錢概念的一個重要特征是將所謂的黑錢通過一定的交易處理，轉變成形式上具有合法性的資金。而恐怖融資的一個典型特征是不論“黑錢”還是“白錢”只要是用于支持恐怖主義活動的都屬于違法資金。前者注重的是過程的違法性，后者注重的是目的的違法性。雖然兩者在概念上有著明顯的區別，但在識別黑錢和用于恐怖活動的資金的方法上兩者卻可以適用大體相同的規則，因此洗錢和恐怖融資雖然存在區別，但從打擊洗錢和恐怖融資的方法論角度看兩者可以統一歸入反洗錢措施，也正是從這一觀點出發，從廣義上講反洗錢包括反恐怖融資。研究美國國際反洗錢戰略的發展，為我們了解國際反洗錢制度的建立推開了一扇門，對我們正確理解美國在國際反洗錢體系中的地位和作用，借鑒美國反洗錢工作的成功經驗至關重要。

“美國打擊國際洗錢犯罪的行動最早可以追溯到1988年美國國會批準《維也納公約》。”［1］5隨后美國又通過7國集團組建了打擊洗錢犯罪的國際組織——FATF。但將打擊洗錢犯罪上升到國家戰略層面始于1999美國制定的第一部《國家反洗錢戰略》，構建打擊洗錢犯罪的國際戰略被視為維護美國國家安全的重要組成部分。

一、第一階段(1999—2001年)

本階段(1999—2001年)以推動建立反洗錢國際標準為手段，利用FATF、艾格蒙特組織等國際反洗錢工作平臺，推動國際間金融信息交換工作，重點打擊與離岸金融中心相關的洗錢行為和貪污腐敗犯罪。

(一)推動建立反洗錢國際標準

“洗錢行為的國際化給美國執法部門提出了新的挑戰，執法部門要想獲取跨國洗錢犯罪的相關證據，必須與其他國家建立多邊或雙邊的協定。然而不同國家的反洗錢制度和措施在打擊洗錢的效果上不一，一些國家的反洗錢制度不但起不到打擊洗錢的目的，反而成為洗錢分子利用的武器，因而在全世界范圍內建立一套統一的反洗錢國際標準對打擊跨國的洗錢行為及其必要。”［1］5推動在世界范圍內建立反洗錢國際標準是美國國際反洗錢戰略的重要組成內容，貫穿于美國反洗錢國際戰略的始終。美國對該項工作的推動主要通過3種方式，一是積極推動、配合反洗錢國際專業組織——金融行動特別工作組(簡稱，FATF)在世界范圍內推行《反洗錢四十項建議》(以下簡稱《建議》)②《反洗錢四十項建議》是《反洗錢四十項建議和反恐融資九項特別建議》(簡稱《反洗錢40+9項建議》)的一部分。《反洗錢四十項建議》最初發布于1990年4月，1996年經過修改，2003年6月20日通過了新的修訂稿。9·11事件后，2001年10月29－30日，金融行動特別工作組在華盛頓召開特別會議，通過了打擊恐怖融資的八項特別建議。與四十項建議相似，打擊恐怖融資的八項特別建議得到世界各國和國際組織的支持，成為打擊恐怖融資領域的綱領性文件。2004年10月22日，金融行動特別工作組在巴黎召開會議，專門針對恐怖分子和犯罪分子跨國境運輸現金問題制定了第九項特別建議。以上是《反洗錢40+9項建議》的概要發展進程，因《反恐融資九項特別建議》是在2001年以后才出現的，所以本文在論述2001年以前美國國際反洗錢戰略確立的過程中凡涉及到《反洗錢40+9項建議》的均稱為《反洗錢四十項建議》。和FATF的互評工作機制;二是通過國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構對其成員國進行施壓，推動成員國建立有效的反洗錢機制;三是采取單邊手段，對不合作的國家和地區進行施壓。

1.支持、推動FATF組織工作

(1)支持、推動FATF組織在全球范圍內推行《建議》和 FATF的互評工作機制。美國通過FATF實現其打擊洗錢犯罪的國際戰略目標，主要體現在推動其他國家落實《建議》的實施。《維也納公約》雖然要求各簽字國要對毒品犯罪的洗錢行為犯罪化，但并未提出各國應如何構建具體的反洗錢監管措施。FATF組織的工作彌補了《維也納公約》的這一不足。作為目前世界上最具影響力的國際反洗錢權威性國際組織之一，其制定的《建議》，是反洗錢工作的最權威文件，對各成員國如何開展反洗錢監管工作提出了具體要求。FATF的早期工作目標就是要進一步擴展其成員國范圍，在40項建議的框架下建立起一個有效、廣泛的國際反洗錢體系。這與美國打擊洗錢犯罪的國際戰略目標契合。美國《1999年國家反洗錢戰略》將推動其他國家和地區采納FATF的40項建議，建立國際反洗錢統一標準作為其打擊國際洗錢犯罪的首要目標，提出要進一步促成FATF以40項建議為基礎建立起來的互評制度在區域性反洗錢組織中的應用，①打擊洗錢犯罪的區域性組織主要包括亞太反洗錢工作組Asia Pacific Group on Money Laundering(APG)，南美反洗錢金融特別行動工作組Financial Action Task Force of South America(GAFISUD)，加勒比地區反洗錢特別行動工作組the Caribbean Financial Action Task Force(CFATF)，歐洲理事會評估反洗錢措施特設專家委員the Council of Europe Select Committee of Experts on the Evaluate on of Anti-Money Laundering Measures(PC－R－EV)，東南非洲反洗錢工作組等組織。并將40項建議的采納情況作為美國與其他國家加強國際合作打擊跨國有組織犯罪談判中的一項重要內容。美國《2000年國家反洗錢戰略》指出美國的國際反洗錢努力不僅僅是要打擊不合作的國家和地區，更重要的是要加強國際反洗錢合作，進一步推進FATF的40項建議在全球范圍內統一采用，繼續保持美國在FATF組織框架內的領導地位，擴大FATF組織成員國范圍，進一步推進FATF互評制度在南美等區域性反洗錢組織中的應用。

(2)支持FATF組織開展認定不合作的國家和地區工作。支持FATF對不合作國家和地區的認定工作是美國國際反洗錢戰略的重要部署。在《1999年國家反洗錢戰略》中即提出美國要積極支持FATF組織的該項工作，并及時采取措施落實FATF的認定標準，鼓勵FATF的其他成員國積極支持FATF的認定工作，并對FATF認定的不合作的國家和地區采取實質性的制裁措施。

2000年FATF成立了認定不合作國家和地區特別工作組(Ad Hoc Group on Non－Cooperative Countries or Territories，NCCTs)，首次開展對不合作國家和地區的認定工作，美國參與其中。

2001年，美國又提出要繼續積極發揮美國在FATF組織框架內認定不合作國家和地區的積極作用。通過FATF完成第二輪不合作國家和地區的評估工作。根據洗錢犯罪發展的新動向和國際打擊洗錢犯罪的經驗，推動FATF修改40項建議以及對不合作國家和地區的評估標準。

2.通過國際貨幣基金組織和世界銀行等國際性和區域性經濟組織對其成員國進行施壓，推動其成員國建立有效的反洗錢機制

除與FATF組織合作外，世界銀行、國際貨幣基金組織以及其他國際性和區域性的經濟組織也是美國借以推進反洗錢標準國際化的一股重要力量。這些組織在敦促其成員國加快金融改革，提高金融監管能力和金融交易的透明度，采取有效的反洗錢措施，識別、打擊洗錢犯罪等方面做了諸多重要性的工作。

在《1999年國家反洗錢戰略》出臺前，美國已與部分國際金融機構就如何在世界范圍內建立統一的反洗錢國際標準問題進行了磋商并達成共識。《1999年國家反洗錢戰略》提出美國將通過G7平臺，與國際經濟組織就推動其他國家采取FATF的40項建議，建立有效的反洗錢機制的具體問題進行進一步的商討。并支持IMF等國際經濟組織在推動其成員國采納反洗錢國際標準，建立反洗錢工作機制，加強監管的國際合作以及監管的透明度等方面所作的努力。《2001年國家反洗錢戰略》再次指出:通過國際經濟組織推動建立反洗錢國際標準的重要性，并將與國際經濟組織合作的目標提高到工作有效性的建設上，督促IMF、世界銀行等國際經濟組織將40項建議納入到其工作制度和對其成員國的評價體系中。

3.通過雙邊談判或采取單邊措施，對不合作的國家和地區進行施壓

除了通過上述兩個平臺在全球范圍內推動各國建立統一的反洗錢國際標準外，美國還通過對尚未采取有效反洗錢措施的國家和地區進行單邊制裁的方式推動反洗錢標準國際化的建設。如在推動洗錢行為犯罪化問題上，美國認為洗錢行為犯罪化是建立有效的國際反洗錢體系的第一步實質性措施。在1999—2000年期間，美國通過打擊國際有組織犯罪這個平臺，積極推動各國擴大洗錢罪上游犯罪的范圍。并將擴大洗錢罪上游犯罪的范圍作為美國與其他國家在打擊有組織跨國犯罪談判中的重要內容。

(二)推動國際間反洗錢信息交換和反洗錢調查起訴工作的合作

1.通過G7和艾格蒙特組織加強與其他國家間的反洗錢信息交換工作

推行G7信息交換的10項主要原則。1997年在丹佛峰會上，G7領導人提出要加強各國執法部門和金融監管部門在打擊嚴重的金融刑事犯罪方面的合作，并成立了工作組研究該問題。工作組在1999年向G7部長會議提交了《加強打擊金融犯罪和監管濫用行為國際合作的主要原則》的報告(Key Principles for the Improvement of International Cooperation Regarding Financial Crime and Regulatory Abuse，以下簡稱《報告》)。該《報告》建議G7成員國采取有效措施加強各國執法部門以及監管部門在打擊金融犯罪方面的信息交換。在1999年的科隆會議上，G7領導人提出不但要將《報告》提出的原則在G7范圍內實施，還應將其在世界范圍內推廣。這項工作得到了美國的積極支持，《1999年國家反洗錢戰略》要求司法部和財政部采取多邊和雙邊談判等措施推動該項工作的開展。

敦促G7成員國協調彼此的資金跨境交易規則，以便有效識別國際洗錢行為。G7成員國有各自獨特的跨境資金交易規則，為有效識別跨國的洗錢行為，2000年美國提出G7成員國應進一步統一、協調跨境資金交易規則。為實現跨境資金交易規則的統一和協調，G7各成員國應鼓勵各國金融機構開展廣泛和深入的對話，對包括客戶信息保存、客戶隱私保護等問題達成一致意見。

通過支持和擴大艾格蒙特集團成員國的方式加強國際金融情報的交換工作。金融情報在反洗錢調查方面發揮著重要的作用，通過艾格蒙特組織擴展金融情報的獲悉范圍是美國國際反洗錢戰略的一貫方針。美國在1999、2000、2001年的反洗錢國家戰略中均提出要進一步支持其他國家加入艾格蒙特集團，擴大艾格蒙特集團成員國范圍。

2.加強國際間的反洗錢調查、訴訟合作

對具有復雜性和跨國性的洗錢行為的成功調查和起訴，離不開國外相關部門的支持和幫助。國際合作是打擊全球范圍內洗錢問題的關鍵。在加強國際間反洗錢信息交流工作的基礎上美國進一步提出要加強國際間反洗錢調查、訴訟工作的合作。

《2000年國家反洗錢戰略》和《2001年國家反洗錢戰略》均要求財政部、司法部以及相關部門繼續與有關國家就法律互助、引渡、金融情報交換等方面開展合作和對話。并要求對現有的法律互助條約、引渡條約、金融情報交換備忘錄等進行審查，以查看哪些條約未包含對洗錢犯罪分子的引渡或未在反洗錢調查方面作出全面合作規定。

“美國執法部門有權向國外提供與洗錢案件相關的協助，這種協助可以貫穿于洗錢案件從開始調查到最后審判終結的全過程，執法部門和法院會根據外國政府的要求向其提供與洗錢案件有關的證據。而且美國政府的相關部門甚至會和外國政府一起分配打擊洗錢犯罪中沒收的財產。”［2］《2001年國家反洗錢戰略》提出了通過公平分配沒收犯罪財產，加強反洗錢調查方面國際合作。實際上，在此之前美國司法實踐中已經將該種措施作為加強打擊國際犯罪合作的一項手段。1998—2000年期間，美國司法部通過國際資產共享計劃，在打擊國際犯罪方面共沒收資產$389，229，323，其中 $169，397，853 與其他 26 個合作國家分享。1994—2000年，財政部與其他7個國家至少公分了2100萬美元的犯罪所得。

(三)打擊離岸金融中心的洗錢行為

金融鏈條的任何一個環節出現問題都可能產生極其嚴重的不良后果，國際反洗錢體系的強弱取決于其最弱的一環。一些離岸金融中心寬松的金融監管環境，影響了國際反洗錢機制作用的發揮，阻礙了國際上打擊洗錢犯罪的統一步伐。與離岸中心相關的洗錢行為在20世紀90年代發展到非常猖獗的地步。“俄羅斯中央銀行副行長指出，僅在1998年就有大約700多億美元資金從俄羅斯的銀行流向西太平洋的一個僅有10850人口的小國——瑙魯。”［3］

離岸金融中心嚴格的銀行保密法、寬松甚至是缺失的銀行監管環境以及拒絕和其他國家的司法機關合作的態度，使其成為洗錢天堂。美國執法部門在遇到與這些地區相關的洗錢案件時，經常會走到死胡同，致使案件無法調查下去。最終的結果往往是案件還沒開始調查，洗錢資金已逃往其他離岸中心了，離岸銀行已成為應對美國反洗錢調查的一塊盾牌。

打擊離岸金融中心的洗錢行為是美國國際反洗錢戰略的重要一環。在國際上，美國通過與巴塞爾銀行監管委員等國際組織的合作，要求離岸金融中心采取恰當的銀行監管措施和嚴格的反洗錢制度。支持國際金融穩定論壇(Financial Stability Forum，簡稱FSF)以及其他國際組織在敦促離岸金融中心落實國際條約中有關金融欺詐、稅務欺詐、洗錢信息交換等方面所做的努力。

1999年5月在美國和G7其他成員國的支持下，FSF成立了由工業化國家和新興經濟體的政府官員、國際組織以及國際規則和監管組織的成員組成的“離岸金融中心工作組”，對離岸金融中心在國際經濟體系中的地位、作用以及離岸金融中心在信息交換、監管規則方面對國際標準的遵守情況進行評估，促使離岸金融中心實施包括FATF的40項建議以及G7為打擊國際金融犯罪和監管濫用所提出的信息交換10項主要原則在內的國際化的監管規則。

由美國財政部牽頭，在1999年成立了一個跨部門工作的小組，研究如何根據他國的金融犯罪情況以及該國打擊金融犯罪的措施對其進行評估以確定其是否屬于金融犯罪天堂。2000年該小組完成了評估標準的制定。這些認定標準主要包括:該國的洗錢犯罪是否嚴重;是否是犯罪資金的重要來源地、中轉地或目的地;根據該國的反洗錢立法及實施情況評估其是否建立了合理的反洗錢制度;如果該國還沒有建立起完善的反洗錢制度，該國是否正在積極努力地改善該制度;如果該國還沒有改善反洗錢制度，是否是由于缺少政治意愿所致;基于許多金融犯罪天堂既是侵害稅收犯罪的天堂也是洗錢的天堂的事實，在評估時還要考慮該國洗錢犯罪與稅收犯罪之間的關系。根據這些評估標準，2000年5月，美國確定了打擊洗錢犯罪重點關注的國家和地區，并對這些國家和地區采取了相應的制裁措施。

在1999年重點關注離案金融中心洗錢問題的基礎上，2000年美國向放松監管吸引洗錢的國家和地區施加了更大的壓力，進一步擴大了打擊范圍。除繼續與其他國家通過多邊或雙邊關系平臺打擊金融犯罪天堂外，在《2000年國家反洗錢戰略》中，美國提出將保留采取單邊措施對洗錢天堂進行打擊以維護美國國家和金融安全的策略。然而美國在打擊國際金融犯罪方面還存在手段不足的問題，因此在2000年報告中美國提出要制定國際反洗錢法，同年，美國國會通過了《國際反洗錢和反腐敗法》(International Counter-Money Laundering And Foreign Anticorruption Act)。《國際反洗錢和反腐敗法》的出臺豐富了美國財政部在打擊國際洗錢犯罪方面的手段。

(四)推動國際反腐敗斗爭

“腐敗和洗錢這兩個孿生問題，影響了國家經濟的發展、國際安全以及人類社會的發展。世界銀行和IMF將腐敗視為阻礙人們過上富裕生活的最大障礙。”［4］與其他非法犯罪所得一樣，腐敗所得也必須清洗。美國曾采取多項舉措，旨在遏制腐敗，包括與經合組織協商對在商業談判中賄賂外國公職人員的行為進行打擊，與美洲反腐敗公約組織(the Inter-American Convention Against Corruption)歐洲理事會、聯合國特設委員會等合作采取全球性和區域性的反腐敗行動。

在2000年前，外國政府官員通過美國銀行對其所收受的腐敗資金進行清洗的行為在美國不屬于犯罪，這無疑是立法的一項重大漏洞。2000年通過的《國際反洗錢和反腐敗法》在反腐敗方面做了重要規定。擴大了洗錢犯罪的上游犯罪范圍，將外國政府公職人員的腐敗行為納入到洗錢犯罪的上游犯罪當中。允許美國政府對通過美國金融機構清洗腐敗資金的外國政府官員進行起訴。

在國際上，美國政府一邊敦促其他國家將腐敗犯罪作為洗錢犯罪的上游犯罪。一邊與國際組織合作，推動國際社會將反洗錢作為國際反腐敗的一項重要措施。“通過美國政府的游說，世界銀行、IMF、國際支付協會以及其他國際組織在20世紀90年代對腐敗問題的看法發生了根本性的變化。”［7］13

《2000年國家反洗錢戰略》提出財政部將與國務院、司法部開展跨部門合作，調查外國政府官員利用國際金融體系將公有資產用于私人使用的問題。同時要求財政部、國務院和司法部對識別、追蹤、沒收腐敗資產方面的機制進行評估。

二、第二階段(2001年以后)

本階段(2001年以后)將打擊恐怖融資作為反洗錢的一項重要內容。9·11事件后美國立即通過了《愛國者法案》為美國打擊恐怖融資活動提供法律支撐，同時美國通過FATF組織、世界銀行等國際組織在全球范圍內進一步推進反恐融資國際標準在各國的采納，通過加強恐怖融資信息交流，加強對哈瓦拉等支付方式的監管，公布涉恐人員名單，重點打擊利用慈善機構，現金走私等方式進行恐怖融資的行為，切斷恐怖融資渠道。

“2001年9·11事件發生后，美國的反洗錢戰略發生了改變，這種改變雖非根本性改變，但確實是一次非常重要的變革。”①參見 Mark Pieth and Gemma Aiolfi，A Comparative Guide to Anti-Money Laundering——A Critical Analysis of Systems in Singapore，Switzerland，the UK and the USA ，Edward Elgar Publishing Limited，2004，p.347.9·11事件后，美國政府對恐怖融資在恐怖活動中的作用有了新的認識和看法。9·11事件發生后，布什總統在發表的公開講話中將恐怖融資比喻成恐怖活動的血液，并警告全球金融機構如果與恐怖融資活動有染那就不要再想與美國發生任何交易。《2002年國家反洗錢戰略》中首次從國家戰略層面提出打擊恐怖融資的問題。《2003年國家反洗錢戰略中》在戰略目標的排序上有所變化，第一次將國際戰略放在諸戰略之首，將打擊洗錢和恐怖融資，維護國家安全作為首要戰略目標。

(一)通過《愛國者法案》授予財政部打擊洗錢和恐怖融資的特定權力

9·11事件發生后，美國國會在當年的10月26日立即通過了《愛國者法》。《愛國者法》第311條明確授權財政部長為保護美國金融系統的穩定，對給美國金融系統帶來具體風險的特定國家、地區或特定的金融業務類型財政部長有權采取針對措施，并將其確定為首要關注的洗錢對象。這些措施包括:要求國內金融機構保存交易記錄、報告交易關系，識別交易的最終受益人，從代理賬戶獲取相關信息，在必要的情況下終止代理賬戶等5項特權。2002年1月，美國財政部即根據該授權，向國內金融機構發布公告，要求國內金融機構終結與瑙魯國內空殼銀行之間的代理銀行關系，終結了與瑙魯有關的400多家空殼銀行之間的代理銀行關系。

(二)推動FATF組織建立打擊恐怖融資的國際標準

《2003年國家反洗錢戰略中》提出要建立打擊恐怖融資活動的國際標準，發揮長效機制，增強金融交易的透明度。美國在通過《愛國者法案》后，推動FATF組織對40項建議進行了修訂，構建起打擊恐怖融資活動的制度框架。建立國際標準僅是打擊洗錢和恐怖融資的第一步，如果標準未能在全球范圍內有效執行，洗錢和恐怖融資便會趁虛而入，將使前期的努力化為泡影。為此美國通過客觀評估各國對反恐融資建議的采納情況，對需要幫助的主要國家提供支持和幫助，對未能合理采取國際標準打擊洗錢和恐怖融資的國家和地區采取制裁措施等方式推動建議在國際上廣泛采用。《2007年國家反洗錢戰略中》再次要求司法部、財政部、國務院、國土安全部等部門繼續通過單邊或多邊條約推進FATF的40+9項建議的實施，打擊洗錢和恐怖融資行為。

(三)推動反恐融資工作的全球評估

美國和G7成員國強調在國際金融領域統一采用反洗錢和反恐怖融資標準的重要性，并要求IMF和世界銀行將反洗錢和反恐怖融資的國際標準納入到其監管和評估工作體制框架內。①參見 Richard K.Gordon，Losin.Losing The War Against Dirty Money:Rethinking Global Standards on preventing Money Laundering and Terrorism Financing，Duck Journal of Comparative＆International Law，2011(21):503.9·11事件不但成為美國打擊洗錢犯罪國際策略的重要轉折點，也拉開了全球反洗錢和反恐融資的序幕。2002年IMF和世界銀行將FATF的反洗錢和反恐融資特別建議納入其評估體系，與FATF組織等一道在全球范圍內大力推廣反洗錢和反恐融資國際標準。對沒有采納有效反洗錢和反恐融資措施的國家和地區會采取嚴厲的制裁措施和限制措施。除利用G7平臺推動反恐融資國際標準的建立外，美國還通過推動FATF組織的工作推進反恐融資國際標準在世界范圍內建立的進程。

推動其他國家在反恐融資方面的能力建設。為了確保全球都能遵守反恐怖融資的國際標準，美國通過多邊或雙邊合作的方式在立法、金融情報中心(FIU)的建設、執法隊伍的培訓、監管、調查等多個領域對其他國家提供幫助。如2003年美國對菲律賓反洗錢立法工作提供了支持。

(四)加強反恐融資信息交流

信息共享是打擊洗錢和恐怖融資的關鍵。9·11之后，在美國的敦促下，艾格蒙特組織采取了一系列措施，充分利用、共享其收集的信息支持全球打擊恐怖主義活動。2001年美國金融犯罪執法網絡(FinCEN)主持了由艾格蒙特組織成員國參加的關于金融情報中心在打擊恐怖主義中的角色的會議。與會各國在以下幾個方面達成一致意見:一是要消除妨礙各國間信息交換的壁壘;二是要將恐怖融資行為納入可疑交易報告的報告范圍之內國;三是對可能被洗錢和恐怖融資利用的金融業務加強聯合研究;四是在對已有案件進行處理的基礎上將其作為教學案例，艾格蒙特組織將繼續加強對其成員的培訓以提高FIU員工分析可疑交易的能力。《2007年國家反洗錢戰略》提出FinCEN將繼續加強同其他國家FIU之間的合作，加大反恐融資和反洗錢信息的分享范圍和力度。除此之外，“2001年9·11事件之后，美國國會要求總統加強在洗錢犯罪調查國際合作方面的談判力度。”［2］374美國加強了金融情報中心、監管部門、海關、移民局、執法部門的國際合作以最大化地實現在打擊恐怖融資和洗錢方面的信息共享。

(五)公布涉恐人員名單，切斷全球恐怖主義融資渠道

識別和阻截恐怖分子的資產，是打擊恐怖活動的一項重要手段。《2003年國家反洗錢戰略》指出美國將繼續致力于凍結恐怖主義支持者的資產和打擊恐怖融資網絡，公布恐怖分子名單。到美國發布《2003年國家反洗錢戰略》時為止，美國政府已公布了315名恐怖分子和恐怖分子支持者的名單，認定了36個國際恐怖組織。并對13600萬美元恐怖融資進行了凍結。美國公布恐怖主義分子名單的做法不僅起到了凍結恐怖融資的目的，而且關閉了恐怖主義資金通過主流金融機構進行轉移的渠道，防止了其他人被恐怖分子利用從事恐怖融資活動，迫使恐怖融資分子使用成本更高或效率更低的非正式方式進行融資。

(六)加強對哈瓦拉(Hawala)等可替代的資金匯劃系統①參見S.Selena Nelson，Regulation Money Laundering In The United Stated And Hong Kong:A Post 9 －11 Comparison，Washington University Global Studies Law Review.2007(6):723.可替代性資金匯劃系統(Alternative Remittance System，ARS)是FATF對這種非正規資金匯劃系統的統稱，在美國稱之為“Informal Value Transfer System”，香港稱之為“Unrevlated Remittance Centers”也有稱之為“underground bank”的。的監管

恐怖分子通常會利用金融市場上的各種手段進行恐怖融資，尤其是通過Hawala等非正規資金匯劃系統匯劃資金已成為恐怖融資的常規手段，②參見 Peter Lilley，Dirty Dealing:The Untold Truth About Global Money Laundering International Crime And Terrorism，Kogan Page Limited ，Third edition ，2006，p7.有許多證據顯示，相比于利用傳統的正規金融機構而言，恐怖分子利用非正規資金匯劃系統進行洗錢的現象正在逐步增多。對此，美國政府認為必須要采取恰當手段打擊恐怖分子利用這些非正規金融體系肆無忌憚地進行恐怖融資［3］。9·11恐怖襲擊以來，通過 Hawala等可替代性的非正式匯款系統暗中轉移大額資金的行為成為關注的焦點。這些非正式的匯款系統在南亞、中東、歐洲、北美的一些國家普遍存在。在一些國家Hawala是非法的，在一些國家這種業務不受監管。“這種非正規金融系統由于其游離于監管范圍之外，很難對其金融業務規模進行估計。”［7］3632001年美國開始采取措施對Hawala等非正式的業務系統進行監管，在《愛國者法案》中對從事匯款業務的非正規金融機構提出了監管要求，“這是美國第一次以立法的方式規范從事匯款業務的非正規金融機構”［8］。要求所有從事匯款業務的非正規金融機構必須作為貨幣服務商(money services business，MSB)進行注冊登記。這些機構需要履行可疑交易報告義務。根據《愛國者法案》的規定，如果上述機構的所有人或工作人員在明知交易資金屬于犯罪所得或雖非犯罪所得但用于恐怖融資目的，仍為其辦理業務的屬于犯罪行為。對從事MSB業務但未向FinCEN登記的或者未取得營業許可證但仍從事該業務的也屬于犯罪行為。《2003年國家反洗錢戰略》中指出美國將通過雙邊和多邊合作，在全球范圍內加強非正規匯款系統的統一性和透明性。FATF之特別建議六也要求各國對非正規匯款系統進行登記和監管，并要求這些機構履行銀行等金融機構應履行的反洗錢義務。此外，2002年在阿拉伯聯合酋長國舉行的關于哈瓦拉業務的會議上，與會的40多個國家簽署了《阿布扎比宣言》，要求各國采取包括FATF第六項特別建議在內的規制措施，對哈瓦拉等非正規資金匯劃系統進行監管。隨后，阿拉伯聯合酋長國宣布將哈瓦拉業務納入監管范圍。

(七)打擊利用慈善機構進行的恐怖融資行為

遏制恐怖分子通過名義上的慈善機構進行恐怖融資是全球打擊洗錢和恐怖融資犯罪的一項重要內容。2003年美國認定了包括圣地救濟與發展基金會(Holy Land Foundation for Relief and Development)在內的23家慈善機構與基地組織或其他恐怖組織有關聯，對其進行關閉，對相關責任人進行懲處。

在國際上，美國通過與主要國家簽訂雙邊協定和通過FATF組織與其他國家達成多邊協定的方式打擊利用慈善組織進行洗錢的行為。美國的號召得到了一些國家的響應，一些國家開始采取行動，加強對慈善組織的監管防止其被恐怖主義利用，關閉與恐怖組織有關的慈善機構。

三、結束語

以國際組織為戰略平臺，以多邊和雙邊的戰略合作為手段，在全球范圍內逐步推行符合美國國家利益的國際反洗錢標準是美國打擊國際洗錢犯罪國家戰略的重要特點。美國打擊國際洗錢犯罪的國際戰略經歷由單一目標向雙目標的發展，是美國反洗錢國際戰略走向成熟的標志。由單一的打擊洗錢犯罪轉向打擊洗錢與恐怖融資并行的國際反洗錢戰略，既是美國反洗錢國際戰略的重要演變內容，也是國際社會反洗錢歷史進程的一個縮影。

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