中國城鎮化所面臨的挑戰
——京津冀一體化淺析

（法國FAI國際建筑與規劃設計公司）

中國城鎮化所面臨的挑戰
——京津冀一體化淺析

鐘紀剛

（法國FAI國際建筑與規劃設計公司）

京津冀一體化已上升為國家戰略，相關規劃即將出臺，以往困擾人們的諸多難題有望得到協調、推進和解決。該文介紹了法國巴黎的經驗，分析了我們面臨的問題并提出了可行的解決辦法。

城鎮化；“大北京地區”；城市一體化；統籌規范；城市壓力

習總書記相關講話披露以后，京津冀一體化已經上升為國家戰略，成為“一號工程”，也成為目前熱議的話題。

其實，京津冀協調發展的話題已持續了近30年。早在1986年，時任天津市長李瑞環就提出成立“環渤海經濟協作區”17個城市市長聯席會。2004年11月，國家發改委正式啟動了“京津冀都市圈”區域規劃編制。實際上，京津冀一體化戰略被認為是“環渤海經濟協作區”的升級版。但由于各種利益糾葛，尤其是京津冀三地始終在行政體制的怪圈中打轉，因而至今具體可行的規劃仍未面世，可見其難度之大！

但學術界的精英們并沒有忘記自己所肩負的重任。2002年，由兩院院士，清華大學教授吳良鏞先生帶領的課題組發布了“京津冀地區城鄉空間發展規劃研究”一期報告，提出了“大北京地區”的概念。隨后，在其二期報告中則強調“首都地區”。第三期報告則近一步提出了“畿輔新區”的構想。在報告中，也推出了“一軸三帶”、“新七環”，以及實現北京與周邊區域的“營養平衡”等理念。這些研究成果為中央和相關部門的決策提供了一定的依據。這是一項自下而上推動建立區域協調機制，推動科學決策，民主決策的努力和嘗試。但這個規劃設計實質上是一個純學術的研究。因為報告并沒有也不可能涉及行政區劃變革的問題，其設定的區域空間及邊界只能是一個虛擬的空間和邊界。行政劃分的變革涉及機構調整，地域重新劃分等難題。而行政體制間各自為政，以鄰為壑的現象很難在短期內協調好，解決好。

如今，京津冀一體化已拔高到國家戰略的層面，受到國家的高度重視和社會的廣泛關注，相關的規劃也即將出臺，以往困擾人們的諸多難題有望得到協調、推進和解決，這也是國人所翹首期待的。下面談一談我對此問題的一些看法，供大家參考。

第一點，我認為吳良鏞先生提出的“大北京地區”的理念比較切合實際，可以成為解決問題的著力點。目前，社會輿論開出種種治理北京“城市病”的藥方。但如果要想遠離“大城市病”，北京首先應改變“單一城市”的觀念，首都是地區而非城市。我旅居法國巴黎多年，2000年，對巴黎和大巴黎地區的情況有所了解，由我編著的“巴黎城市建設史”在巴黎出版發行。在法國目前的行政區劃里，首都巴黎既是一個市，也是一個地區。這個地區在拿破侖三世時期叫塞納省，省長叫霍斯曼。巴黎環城快速公路以內105km2范圍是真正的老城——巴黎市，也叫75省。以巴黎為中心，方圓12000km2的范圍被劃為“巴黎大區”。巴黎大區包括首府巴黎、92、93、94省等近郊區，以及由77、78、91、95四個大省組成的遠郊區。巴黎大區擁有常住人口1200萬左右，占法國人口總數的五分之一，還有近300萬左右的流動人口。區域內集中了近70萬家企業，國內生產總值占全國的30%左右。加之法國為世界第一旅游大國，每年的游客近8000萬人次。自然，到法國一般是要去巴黎的。由此可想而知，其城市方方面面的壓力都是很大的。盡管大巴黎地區行政機構及議會并不擁有實際的行政管理權限，但有權對大巴黎地區的國土整治規劃、產業布局、環境保護、污染治理等作出整體的協調、規范和控制，并頒布相應的法令、法規進行管控和執行，從而疏解了許多難題，緩解了城市中心區的壓力。這一點值得我們認真思考和借鑒。“大北京地區”一詞本身是中性的（如吳良鏞先生所言），比“首都地區”一詞更能明確而恰如其分地表達。

第二點，關于“政治副中心‘的問題：這個問題目前也炒得很熱。其實這是一個偽命題（也可能是行政副中心的誤讀）。北京作為全國的首都。政治中心是其首要的城市功能。城市要減負、要消腫有許多解決的手段。比如北京云集了大量的國家中樞領導機關，包括各部、委，各央企、民企、外企、教育、醫療、文化、科研、軍隊機關等，如果將中央部委的后勤、服務、設備及技術支撐部門和辦事機構有計劃地向近郊區甚至遠郊區疏散和轉移，而僅僅保留其主城本部。現代交通、信息及物流手段完全可以保證相互間的聯系和高效工作的質量。其他企事業單位也有計劃地撤離市區。隨著國家政令的公開透明化，可逐步消解各地政府派駐北京辦事機構及上京上訪、跑部人員的數量。隨著教育、醫療、文化、科研等事業單位向北京的近郊區和遠郊區甚至京津冀地區發展，整體搬遷，設立基地、分院等，就可以達到權力集中、機構分散、均衡布局、減壓中心的目的。譬如，美國幾乎所有的大公司總部都不設置在首都華盛頓；法國大公司總部也大都設置在大巴黎地區的近郊區甚至遠郊區。

第三點，關于“大北京地區”的空間布局的問題：北京目前管轄面積約17000km2，比大巴黎地區面積還大近三分之一。就構筑北京大區來講，應該不成問題。對京津冀一體化來講，目前其重點應該是統籌、協調、合作、共同調整，治理京津冀地區的產業布局、國土整治及環境污染，盡快扭轉北京地區霧霾污染及城市人口日益負重的狀況。如像媒體所言，中央高層有意成立一個京津冀一體化領導小組，以便加強頂層設計，進行統籌協調，那么，以上問題就不難解決。但行政區劃的調整就比較復雜，牽涉到方方面面的問題，不可能一蹴而就。因此，對北京而言，應首先做好自己區域內的整體規劃。設想如果按“大北京地區”的構想，重新設定主城區（或稱核心區）、近郊區、遠郊區的空間范圍。同時爭取將河北的涿州、廊坊一帶及其處于北京和天津之間的”飛地“三河市劃歸大北京地區。重點發展近郊區（如通州），不能讓其僅僅成為臥城，應更多地布局外移企事業單位，實現生活、學習、工作、休閑、娛樂多功能復合型、現代化的新興城區。順義區借首都國際空港區的優勢，已經形成會展經濟的優勢區域。其它地區，如亦莊、大興、昌平、房山等都應結合新的規劃，重點服務于主城區功能的轉移，幫助和緩解主城區的生態和產業壓力，尤其是人口壓力。這幾個重點發展的近郊區域分布于北京主城區四周，符合“距離優先”的規劃原則和發展策略。

上世紀六七十年代，法國巴黎大區制定了沿巴黎城市主軸線向西重點發展的策略，并重點打造城市副中心——德芳斯。但時至今日，德芳斯并沒有達到預想的規劃建設效果，成為不成功的典型。對此，我個人是有切身體會的：每次開車去德芳斯開會或辦事，就如同進入了迷宮一樣找不到目的地，令人十分緊張和疲憊。隨后的大巴黎地區規劃修改工作則遵循實際的城市地理空間位置進行了調整，基本上也是圍繞主城區周邊進行合理規劃布局，均衡地設置了七個大的衛星城及若干中小型城鎮。政府技術及事業單位大部分轉移至西部、南部郊區；而企業及科研單位主要設置在北部及東部地區。當然，對環境有污染的生產企業早已被排除在大巴黎地區以外。這一點，就大北京乃至京津冀區域來講有十分重要的借鑒意義，應首先考慮將鋼鐵、建材、石化等對環境有影響的生產企業逐步整體搬遷至區域外，向唐山一帶或其他外圍區域遷移。

第四點，京津冀一體化實施的艱巨性：30余年持續的改革開放，中國城市化發展迅猛，除京津冀城市群以外，目前已形成若干個特大的城市群體：如珠三角城市群、長三角城市群等等。但其相互間的組合情況是有差異的：珠三角城市群得益于改革開放之先，主要發展開放型、外向型經濟，通過市場經濟的導向和磨合，很容易地組合在一起，共生共長；長三角城市群則通過發揮不同城市的產業和地域優勢，進行融合互補，從而比較好地達到一體化的效果。相對而言，京津冀地區則缺乏一些銜接和融合的要素。

實際上，早在2011年初，國家發改委就明確將打造“京津冀一體化”、“首都經濟圈”的概念寫入了國家“十二五”規劃，成為國家戰略。為何時至今日舊話重提，再度引起熱議，這是值得我們認真思考和反省的。許多專家認為關鍵問題是三方內部關系沒有協調好，其根源在于各方利益的糾葛。除此以外，問題應主要出在北京和天津的關系協調上。盡管國家對京、津、豫三地作了明確的定位：即北京——政治、文化中心；天津——北方經濟、航運中心，國際物流中心；河北——京津高技術產業和先進制造業研發轉化及加工配套基地。但由于京、津同為直轄市，各自擁有自己的優勢，誰是經濟中心，誰是龍頭老大，多年來爭執不休，而處于夾縫中的河北則無所適從。

此外，京津冀一體化要想在行政劃分及城市管理方面有所突破，則有可能帶來一定的社會風險，甚至政治風險。如城市戶籍管理如何統一調整，車牌號、電話號碼是否要統一，首都諸多的進京限制是否放寬或取消。凡此種種，不一而足。

就目前而言，京津冀相互協調最亟待解決的問題是為首都生態環境及人口負荷減壓。而問題是鄰近北京的保定、石家莊等地，城市空氣污染比首都更嚴重。為了改變這種情況，前一段時間，重點對河北地區產能過剩、高能耗、污染嚴重的生產企業實施了關、停、并、轉，取得明顯的效果。但河北是一個人口大省，就業問題一直很突出，北京的外來人員大部分也是河北人，如果處理不好，還會引發新的問題和矛盾。

任何城鎮化的藍圖都需通過艱難的改革來推動和實現。而實施的過程也不能完全依靠簡單的行政手段來推進，還應當讓市場因素發揮更大的作用。但由于三地資源優勢和政策優勢差距太大，要實現這一點極不容易。

第五點，京津冀一體化實施的可行性：習總發聲，問題有望促成解決。這是我們大家都翹首企盼的。而首先要打破各自的行政區劃空間限制，才能實現區域協調、統籌發展，三方共贏的局面。此次實施京津冀一體化，發展重點應在于通過區域間的協調、合作，來為首都生態和人口壓力減壓，并逐步實施整個區域國土整治規劃，環境污染治理，產業合理布局，交通互聯等等。至于行政區劃的調整和修改則將暫時擱置。這樣無形中減少了磨擦和阻力，推動計劃順利進行。

實現京津冀一體化的重要前提是要首先規劃一個高速、高效、四通八達的區域交通網絡。我們以大巴黎地區城市交通為例：巴黎大區是全法國鐵路和公路系統的中心樞紐。六個現代化火車站，鐵路系統實現完全電氣化，市區地鐵網，城際高速地鐵網，郊區鐵路網，國家動車網等相互有機地銜接、轉換，形成一個高效，快捷的鐵路交通系統。而巴黎對外的高速公路系統也十分發達，其東、南、西、北四個方向共有6條高速公路，近20條國家高等公路及無數的省級公路向外延伸。整個大巴黎地區的對外交通宛如一只巨大的章魚將其觸角伸往全國各地。最值得一提的是橫貫大區東西南北并與市區地鐵連接的4條RER城際高速地鐵線路系統（A、B、C、D線，第五條線路E線也正在建設中）。不久前，大巴黎地區議會通過議案，要擴大大區范圍，要規劃、建設新的軌道交通系統等等。由此聯想到京津冀一體化，首先就是交通問題。只有實現了區域交通的一體化，才能實現協調、統籌、合作的良好互動。而從目前狀況來看，缺失太多，差距太大，任務艱巨。

在加強北京主城區人口向近郊，遠郊甚至津冀地區流轉、遷移和分散的同時，應做到產業同步轉移。此前，有專家對北京近年來規劃建成的衛星城區提出批評，其主要原因就是人口流轉與產業不同步，造成臥城的現象。其實，這種情況許多國家的城市都遭遇過，完全可以通過逐步調整城市功能和空間布局來改進和完善。

實施京津冀一體化的戰略，就是要強化三地協調、統籌、合作的力度。從而實現區域性綜合治理的目標。在這個過程中，北京是做減法，而冀津更多的是做加法。要實現這個目標，京津冀三地首先應各自做好自己的規劃，先耕耘好自己的“一畝三分地”，這樣才能找到合理的切合點和互補點，才能對癥下藥，治病救城。

因此，以“大北京”為主導，實現京津冀一體化的發展，這是比較現實和穩妥的辦法。因為我們不能搞平均主義，不能搞三駕馬車，要有大局觀。首先實現首都生態和人口的減壓、減負，實現產業的轉型升級和分散流轉，進而實現京津冀的協同發展，實現合作共贏，這才是京津冀一體化的核心內涵。

責任編輯：孫蘇，李紅

新型城鎮化破局之路

新型城鎮化概念被明確提出以來，一直被寄予厚望，被認為是未來中國實現社會經濟可持續發展的新引擎。

在今年"兩會"上，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，2014年將推進以人為核心的新型城鎮化。構建城鄉一體化發展新格局，是探索推進新型城鎮化建設的初衷。報告指出，要健全城鄉發展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路，遵循發展規律，積極穩妥推進，著力提升質量。

新型城鎮化如何破局，各界一直期待更明確路徑。報告強調，今后一個時期，政府將著重解決"三個1億人"問題——促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。新型城鎮化的本質是人的城鎮化，這一生動表述無疑找準了未來工作的著力點。

改革開放以來，我國城鎮化率從1978年的17.9%快速提升至2013年的53.7%，但跨越發展的同時，也存在著不少"短板"。比如，城市缺乏特色、空氣污染等"大城市病"頻發，農民工市民化進程緩慢，城鎮化發展不平衡導致大量人口大跨度流動，加劇了人口資源環境矛盾等。報告要求以國家新型城鎮化規劃為指導，作好相關規劃的統籌銜接；提高城鎮建設用地效率，優先發展公共交通，保護歷史文化和自然景觀，避免千城一面；加強小城鎮和村莊規劃管理；探索建立農業轉移人口市民化成本分擔、多元化城鎮建設投融資等機制。

城鎮化是穩增長的潛力、調結構的支撐、促改革的方向和惠民生的手段，最大的阻力在城鄉二元結構。有關專家認為，將以人為本的城鎮化落到實處，讓進城農民早日共享城鎮化發展成果，當務之急是盡快將"三個1億人"的目標細化，根據城市人口規模和綜合承載力，合理設定任務指標，以早日形成"硬約束"。同時，還需制定配套政策，既要健全農業轉移人口市民化成本的分擔機制、增強流入城市吸引人口定居的動力，又要從產業政策、基礎設施建設等方面著手，給中西部地區、中小城鎮更多支持，讓更多農民實現就地城鎮化。（摘自：《中國建設報》）

Challenges for Urbanization in China

The integration of Beijing,Tianjin and Hebei has become a national strategy and relevant planning will be introduced.Based on the planning experience of Paris in France,the challenges and problems for us are analyzed and feasible solutions are presented.

urbanization;"large Beijing area";urban integration;integrated planning;urban pressure

TU984.1

A

1671-9107（2014）07-0005-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.07.005

2014-07-01

鐘紀剛，男，法籍華人，博士，教授、董事建筑師，主要從事城市規劃和建筑設計工作。