新型城鎮化背景下地方政府債務風險動態管理研究
——理論分析與模型構建

王桂花，許成安

(1. 銅陵學院 會計學院，安徽 銅陵 244061;2. 南京審計學院 經濟與貿易學院，江蘇 南京 211815)

一、 引言

《國家新型城鎮化規劃》(2014—2020年)的出臺意味著中國特色的新型城鎮化建設重大戰略的正式實施。新型城鎮化建設促進城市基礎設施的轉型升級，是未來“中國經濟升級版”的助推器，但是它在提供巨大發展機遇的同時，也帶來了風險。新型城鎮化的健康發展需加快基礎設施建設如城鎮配套設施建設，地方政府可支配的財力有限，卻擔負大部分基礎設施建設的投融資重任，這使得舉債難以避免，由此帶來多年來地方政府債務累積的問題。因此，新型城鎮化的進程中對地方政府債務的風險管理是亟待解決的問題。

根據審計署公布的數據，我國地方政府債務余額2013年6月底達到17.9萬億元。雖然目前地方政府債務整體規模尚處于合理水平，但是與其相關的風險隱患卻漸漸顯現：地方融資平臺高度依賴財政；地方政府為逃避監管，采取表外融資、信托等新的融資方式融資，導致債務隱性化和債務風險逐步積聚；目前宏觀環境使地方政府債務風險呈放大趨勢，互聯網金融的發展抬高了社會利率水平，二三線城市房價的下跌使得地方政府高度依賴的“土地財政”模式不可持續[1]；BT回購、PE、P2P等創新融資模式推高了債務成本。財政部在2014年兩會提交的報告明確表示，把地方政府債務納入預算管理，對地方政府債務實施分類管理，建立地方政府債務風險預警機制，嚴格控制預警高風險區域舉借新債。

發展新型城鎮化過程中，地方政府債務在原有基礎上的膨脹已成為社會普遍關注的焦點，必須“嚴控地方政府債務風險”。2014年4月，財政部頒布的《地方財政管理績效綜合評價方案》明確提出，改革財稅體制，完善預算管理，強化地方債務管理，防范及化解地方政府債務風險。隨著新型城鎮化的發展和區域間經濟競爭的日趨激烈，地方政府的債務融資沖動越來越強烈，面臨的問題是金融生態環境惡化、政府信用缺失以及地方政府債務風險的積累和放大。針對地方政府債務風險，學者們已經進行了大量相關的研究，主要集中在地方政府債務風險的成因、表現形式及風險管理等方面。

地方政府債務擴張一方面是由于GDP導向的地方官員政績考核機制，使得地方官員擴大財政預算支出，大規模進行基礎設施建設以提高地方經濟發展增速，進而在地區間的“標尺競爭”中得到晉升[2]；另一方面，在經濟轉型時期，我國事實上存在一條隱性擔保體系，以中央政府為核心，以地方政府為主體。因為中央政府“兜底”的逆向激勵，地方政府忽視償債能力而盲目擴張債務。

地方政府債務是地方政府承擔的還款責任，既有顯性債務，也有隱性債務、或有債務。根據世界銀行高級顧問Brixi的財政風險矩陣，學術界普遍認為政府債務分為四類：直接顯性債務(Direct Explicit Liability)、直接隱性債務(Direct Implicit Liability)、或有顯性債務( Contingent Explicit Liability)、或有隱性債務(Contingent Implicit Liability)[3]。顯性債務一般表現為地方政府預算債務，隱性債務有的是企事業單位自行舉債政府“兜底”，政府項目拖欠工程款項，未掛賬的墊資欠款，地方政府集資形成的債務，BT(回購)融資債務和信托融資債務。隱性債務因其隱蔽性強，透明度差，難以實施有效監控。隱性債務和或有債務潛在風險很大，極易誘發地方政府債務風險，必須特別加以關注。

關于地方政府債務的風險評估，目前相關文獻中有的采用基于評價指標的風險綜合評估法，或者通過評價指標衡量地方政府債務風險，一般運用線性加權預警指數法來衡量債務風險。線性加權預警指數法通過構建指標體系，來綜合反映財政收入、財政支出等體制內因素以及制度、金融等體制外因素，并運用一定的計量方法來反映風險程度。其方法雖然簡單，易于分析，但是這種線性加權預警的合理性存在質疑，靜態分析風險存在局限性，顯性指標難以反映地方政府債務風險，事實上地方政府債務存在大量隱性債務和或有債務等[4]。

由此可見，已有相關研究的文獻薄弱環節在于：難以準確反映地方政府債務的各種風險要素，難以及時發出預警信號；較少基于我國地方財政的實際，在理論探討基礎上構建地方政府債務風險預警模型指標體系；其研究結論迥然而異，給出的政策建議也是互不相同。本文轉換研究視角，結合新型城鎮化背景下我國地方財政的實際情況，根據我國地方政府債務風險的表現形式、產生機理及傳導機制，以違約債務為基點，構建基于熵模型的地方政府債務風險預警模型指標體系，動態衡量債務風險，避免地方政府債務風險的集聚而爆發債務危機，危害金融安全和社會穩定。在量化地方政府債務風險基礎上，提出新型城鎮化建設中防范地方政府債務風險的對策建議，比一般的線性預警方法更能有效而合理地反映債務風險規模，在理論上提供了一種新的債務風險控制思路。

二、 新型城鎮化建設中的地方政府債務風險

(一) 新型城鎮化建設可能加大地方政府債務風險

1. 新型城鎮化建設的巨大融資需求

隨著新型城鎮化的快速推進，城市基礎設施、生態環保以及社會保障體系建設等存在巨額投資需求[4]。2002年我國城鎮化率是39.09%，2012年城鎮化率達到52.57%。雖然我國城鎮化率發展迅速，但與發達國家80%的平均城鎮化率相比，未來新型城鎮化建設存在巨大發展潛力。據測算，未來10年，新型城鎮化的發展將新增大約4億城鎮人口。城鎮人口的大量增加，需要城鎮基礎設施、公用事業和公共服務的配套跟進，如生活設施、交通、住宅、教育、醫療等[5]。分稅制后政府的投資權限呈現下移趨勢，新型城鎮化建設的巨額資金投入，主要依賴地方政府的投資。城鎮化建設的巨額融資需求與地方政府有限財力的矛盾日漸凸出。

2. 土地融資使地方政府承擔巨大的債務風險

地方政府由于事權過重而財權過輕，以土地為抵押物從金融機構大量融資，盡可能放大土地的融資功能，導致對土地財政的嚴重依賴。過去的城鎮化其實是以“土地城鎮化”為特征，是處于較低層次的粗放式城市化。土地財政存在兩種方式：土地出讓金和房地產相關稅費。在城鎮化進程中，地方政府創新土地融資模式，土地從資源轉變為資產，導致銀行借貸資本與土地資本的結合。由于土地是一項稀缺資源，是不可再生的，使得嚴重依賴土地財政這種資源依托型模式的地方財政具有不穩定性。目前房地產行業的疲軟及下行趨勢，使得土地出讓收入機制面臨危機，地方政府的土地收益大幅降低，削弱了地方政府的償債能力，增加了地方政府債務的違約風險。

3. 新型城鎮化建設中地方政府債務風險可能上升

黨的十八大提出的新型城鎮化建設，在帶來巨大投資需求和消費需求的同時，也潛伏著風險。在新型城鎮化建設進程中，城鎮化與家園化、產業化相結合，需要金融機構的大量資金支持，地方政府融資平臺發揮著重要作用[6]。由于地方政府融資平臺在實際運行中融資渠道單一化，以銀行貸款為主，民間資本較少參與，從而使得大部分財政風險轉嫁給了銀行。一方面，由于融資平臺的“政府擔?！痹诜缮蠠o效，信息不透明，使得地方政府隱形債務巨大，平臺本身財政風險過大；另一方面，地方政府在房地產行業的巨大經濟利益，使得融資平臺部分貸款流向房地產行業，房地產泡沫一旦破裂，面臨失去土地財政的巨額收益，地方政府債務風險加大，甚至導致債務危機的發生。

(二) 地方政府債務風險的表現形式

為了發展地方經濟，地方政府主要依賴拉動投資的手段，鑒于地方有限的財力，不可避免導致地方政府債務的膨脹。當宏觀政策改變時，商業信貸實行管控，地方政府融資規模受到限制，大量的項目需要持續注入資金，地方政府的償債壓力增大。由于地方財政對土地財政的高度依賴性，土地市場及房地產行業的波動也增大了地方政府清償債務能力的不足，并直接或間接地影響金融體系的穩定。地方政府債務風險是地方政府控制的公共資源對其應承擔的債務不能按期償還的可能性。地方政府債務風險一定條件下可以轉化為金融風險，還可能誘發公共風險。綜合來看，地方政府債務風險表現如下。

1. 財政風險

財政風險指地方政府依靠財政收入無法按期償還到期債務的可能性。長期來看，財政收入會隨經濟的增長而呈上升趨勢，但由于經濟結構的調整，財政收入可能會低緩增長。隨著“營改增”試點范圍的擴大，其減稅效應將呈現，短期內會減少地方財政收入。尤其對于欠發達地區的沖擊力度更大，“營改增”后地方財政收入明顯減少。雖然發達地區服務業發達，減收規模較大，但其財政承受力強，服務業發展潛力大。理順增值稅的抵扣鏈條后，由于能夠抵扣的增值稅進項稅的增加，增值稅的稅收來源增加的空間有限。

很長一段時間，土地財政是我國地方政府財政資金的主要來源。2012年我國地方政府的土地出讓金收入為2.69萬億元，占地方財政收入的47%，2010年為72%。但由于土地的不可再生性，可開發的土地持續減少以及土地整理成本的提高，來源于土地的財政收入將減少。由此導致地方政府債務還款壓力增大，地方政府債務面臨財政償付風險。

事實上，在顯性債務外，還存在大量隱性債務威脅我國的財政安全。雖然我國的“赤字率”指標在國際警戒線之下，但實際上預算軟約束普遍存在，地方各級財政具有融資的權利。舉債主體如地方政府、公益性社會團體等避開《預算法》的約束，組建地方政府融資平臺大規模舉債，導致財政風險的累積。我國的財政風險包括中央財政風險和地方財政風險兩部分。中央財政的顯性債務風險主要源自國債等，隱性債務風險來自于地方財政風險，即當我國省、市、縣、鄉四級地方政府財政出現債務危機時，中央財政需擔負救助重任，從而使債務風險自下向上層層傳遞，甚至蔓延至金融領域。因此，財政風險的控制必須從源頭上防范地方政府債務風險的爆發。

2. 金融和經濟風險

首先，金融風險。當地方政府不能償還負債，如果中央政府因硬預算約束不給予支援時，會導致銀行等金融機構不良資產的增加，財務狀況惡化。由此可能導致壞賬的發生，累積到某種程度可能出現金融機構倒閉的風險。其次，通貨膨脹風險。假如中央政府基于社會穩定等因素考慮，愿意代為償還地方政府負債時，如使用外匯儲備償還，需要把外匯儲備轉移到銀行。中央政府使用所控制的信貸資源，代地方政府超發貨幣。貨幣超發易引發普遍的通貨膨脹。再次，信用風險。金融是現代經濟的核心，而現代經濟主要依靠信用來支撐。市場經濟依賴人與人之間的信用聯結，政府信用對于一國的金融來說至關重要，是國家金融存在和發展的前提。如果政府硬性干預，強行分離地方政府不良債務，如此“賴賬”行為會使政府失去信用，政府調控經濟的作用就會降低[7]。最后，商業信用風險。市場經濟中交易雙方是建立在一定的契約基礎上，履行約定的權利和義務，如果違約，違約的一方需接受相對應的懲罰機制。如果地方政府無力償還到期債務，出現債務違約，說明市場監督機制未能有效發揮作用，基本的商業信用沒有遵循，將影響政府的公信力，影響整個社會的誠信體系，進而影響社會秩序的穩定。

3. 地方政府融資平臺風險

地方政府融資平臺是地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設，直接或間接組建城投公司等多種類型的公司，政府出資形式為國債、劃撥土地、股權等，必要時給予財政補貼。地方政府融資平臺名義上自負盈虧，其實多數不具有償還債務能力，主要依賴財政。地方政府融資平臺成為地方政府融資的重要渠道，所融資金實際上構成地方政府負債的一部分。

2008年后，受國家4萬億投資影響，地方政府的融資規模迅速膨脹，地方政府債務風險凸顯。地方政府融資平臺信息透明度低，隱蔽性強，風險管理機制缺失，難以準確評估和有效監管。地方政府融資平臺和“土地財政”、地方房地產行業有千絲萬縷的聯系，但由于“土地財政”的不可持續性以及目前房地產市場的持續走弱，地方政府的隱性債務風險愈加明顯。如果一旦房地產泡沫破滅，地方政府不能償還負債，銀行呈現大量不良資產，這種風險會波及社會經濟體系，影響財政的穩定和整個經濟社會的可持續發展，甚至會誘發社會穩定風險。因為地方政府大肆融資進行配套建設，意在抬高周圍土地出讓收入，并以此還本付息。假如土地停止上漲或流轉出現問題，資金鏈就會發生斷裂，銀行貸款無法及時償還，失地農民無法獲得補償，影響社會的和諧穩定。

三、 地方政府債務風險的產生機理及傳導路徑

防控風險的首要問題是查找風險來源。社會經濟運行中各種不確定因素都可能誘發地方政府債務風險的爆發，其中既有制度外的因素，也有制度內的因素。制度安排的合理性程度如何決定了地方政府債務風險的強弱。制度的變遷要經歷很長時期的演化過程，即使制度的設計是合理的，但是制度執行不嚴密，或者執行過程中受到利益相關者的阻擾，都會使結果偏離預期目標。因此，如果從源頭上防控地方政府債務風險，能夠阻斷風險傳導的路徑，可以有效抑制地方政府債務風險的擴大，對相關體制的改革形成“倒逼”機制，從而實現資源的有效配置。

上文提及的四類政府債務即直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務是對地方政府債務的概括，能夠作為研究地方政府債務風險的邏輯起點。其中隱性債務是地方政府債務風險防范的重點和核心。

中國地方政府舉債動機是多方面的，一方面是由于財政體質約束，即分稅制后地方政府財權和事權不平衡。我國1994年實施的分稅制改革，使得財權大部分集中在中央，而事權則大部分由地方政府承擔。這種財權上收和事權的下放，導致地方政府提供大量基礎教育、醫療衛生和社會保障等公共服務，并且提供大量配套資金。此外我國政府間的轉移支付制度，沒有考慮各地方財政收支的差異，采用歷史基數法，且較多體現中央政府的意志，導致地方政府可自由支配的資金及其有限。這種地方政府財權和事權的不匹配是驅使地方政府債務擴張的動機之一。另一方面是地方政府投資沖動。地方政府的投資沖動主要是因為現行激勵機制扭曲而產生的地方政府財政機會主義行為。在目前地方官員的管理體制和考評制度下，受強烈升遷和利益動機的驅使，重視GDP等考核指標，地方官員制造政績工程來提升GDP?；诿つ孔非蟮胤秸兒凸芾砣蔽坏谋尘?，地方官員不僅大力舉債，盲目投資建設，出現大規模的“短平快”工程，促使本地生產總值提升。而且可能將債務風險轉嫁到下屆政府，因為地方官員調離后很少追究其在位時的責任。

改革開放后，尤其是2008年4萬億投資后，地方政府債務規模持續擴張，因此國內相當一部分文獻以地方政府債務規模來衡量地方政府債務風險。這種研究視角存在一定的局限性，因為地方政府舉債行為并不必然帶來債務風險。如果地方政府融資能夠帶動本地經濟增長，或舉債項目經過認真嚴密的可行性論證，能夠獲得持續穩定的收益，能基本維持財政收支平衡，不致于造成地方政府債務風險的爆發。因此，地方政府債務風險的產生機理為：如果政府財政收不抵支，或舉債所投資的項目失敗，導致大量債務無法及時償還，這種違約債務不斷累積，導致財政背負巨額債務，不堪重負。地方政府迫于壓力舉債隱性化，大量非顯性化債務的存在，產生難以預期的風險負擔，或者地方政府由于財政壓力被迫降低預算內項目支出，對經濟發展不利，導致財政壓力巨大，形成地方政府借新債—債務違約—債務風險積聚—預算外彌補—抑制經濟增長的惡性循環。

圖1 地方政府債務風險的傳導路徑

地方政府由于財力和事權失衡、中國獨特的土地管理體制、對政府官員的考核遵循GDP評價機制、“預算內軟約束”和“預算外基本無約束”的不合理體制以及不健全的激勵約束機制等導致地方政府的“財政機會主義”行為。地方政府債務規模的過度擴張使得地方政府無法及時還債，出現大量違約債務，地方政府不斷舉債導致債務風險的積聚。財政風險在地方財政內部積聚，通過行政鏈條，逐級向上傳導，最終演變為中央財政風險。地方財政風險和中央財政風險演變到一定程度，可能出現金融和經濟風險[8]，這就是地方政府債務的傳導路徑(見圖1)。

和其他風險相比，地方政府債務風險存在異質性。因為財政體制的約束，中央和地方的財權和事權不對稱，各級政府事權的劃分不明確，地方政府債務風險并非全部自己承擔，風險自下而上傳導，最終中央財政“兜底”。地方政府債務中存在的大量隱性債務，財政部門設法通過技術手段維持賬面上的平衡。

四、 基于熵模型的債務風險預警模型指標體系構建

為了全面反映財政風險程度，下文以違約債務為基點，測算顯性債務風險和隱性債務風險，并構建基于熵模型的地方政府債務風險指數，從而量化財政風險，有效地對地方政府債務風險進行動態監控和預先警示，以便采取相應對策防范債務危機的發生。債務風險的外在表現是違約債務，而預算軟約束、政府職能不清、上至中央下至地方的隱形擔保是債務風險的內在制度誘因。在借鑒相關研究成果基礎上[9]，本文主要運用違約債務、顯性債務、隱性債務、熵值和債務風險指數等指標來反映地方政府債務風險。

設Edi,t表示顯性債務，Ndi,t表示隱性債務，Di表示總債務。若根據債務契約，第i項債務需在r年內償還本息，則

(1)

如果地方政府債務不能按照契約及時清償債務，則發生違約成本，以Fc表示。其中，此違約成本僅指微觀意義上的成本，包括違約滯納金、利息損失等，不包含因違約而產生的社會成本，如政府公信度降低、聲譽損失等。

(一) 顯性債務風險的測算

顯性債務包括直接顯性債務和或有顯性債務。按“預算年度”(每年的1月1日至12月31日)來測算違約債務(按照契約逾期未償還的債務)。第t期違約債務Vdi，t的動態變化可描述為：

Vdi，t=Vdi，t-1+Ndi，t-Hdi，t

(2)

其中,Vdi，t-1為第t-1期違約債務,其金額等于第1期至第t-1期每期新增違約債務之和,Ndi，t表示第t期新增違約債務,Hdi，t表示地方政府在第t期償還的前欠舊賬。進一步，第t期違約債務Vdi，t可表示為：

(3)

債務余額可表示為：

(4)

或有顯性債務指地方政府承擔的擔保債務。如果被擔保單位如企業、金融機構財務暫時陷入困境，不能還債時，地方政府則要按契約規定承擔連帶的還款責任。這種擔保債務作為一項債務在實際估算時，要參照國際經驗和我國具體情況適度確定概率。

(二) 隱性債務風險的測算

隱性債務的測算：包括直接隱性債務和或有隱性債務。

Ndi，t=Dndi，t+Indi，t

(5)

其中,Dnd為直接隱性債務，Ind為或有隱性債務。直接隱性債務主要是指社會保障基金缺口，即社保基金入不敷出，收入無法滿足支付需求。其中，社保基金收入主要來源于繳納的社保費用、財政補貼和運用社?；皤@得的投資收益；社?；鹬С鲋饕干鐣ｋU、救濟和社會福利等，經濟發展水平、人口及年齡等因素影響支出的多少。

(6)

其中，Sp表示社?；鹬С觯琒i表示社?；鹗杖?，Fc為違約成本，此處是指社?；鹗詹坏种r的利息損失。

或有隱性債務是指在特定情形下出現社會問題，社會公眾期望政府有所承擔的非法定責任或義務。其主要涉及國有銀行的不良資產、國有企業補虧等事項，并不必然發生，發生與否存在很大的不確定性。例如國有企業虧損，如果所屬行業由于外面因素影響由冷轉熱，或者受惠于國家經濟政策，企業經營由虧損轉為盈利。當國有企業確實虧損嚴重無法自我扭虧時或金融機構出現大筆不良資產確需地方財政救助時。但由于預算軟約束及道德風險的存在，財政援助程度的大小取決于申請用款單位和財政部門的博弈，是基于不完全信息的動態博弈。

Indi，t=Ami，t×μi，t-Smi，t+Fci，t

(7)

其中，0<μ<1,μ表示真實需求額與申請額的比率，財政部門一般根據以前年度經驗和當年度實際情況確定，Am表示申請額，Sm表示財政部門實際補助額。

由于信息不對稱的存在，財政部門無法確切掌握申請用款單位需要資金的真實程度，而申請用款單位對于自己的申請要求，鑒于財政支出的分配受多種因素的影響，不能確定財政是否撥出資金滿足自己要求，也不知資助額度有多大。申請部門設法為自己單位爭取更多的利益，一般提出的申請援助總是大于真實需求。財政部門對所有申請單位所申請事項的輕重緩急程度和申請額度進行審核，再根據當年度財政資金收支狀況，經過和申請單位不斷溝通協調，從而最終擬定出財政補助額度。財政補助額度的確定過程其實是一個精煉貝葉斯博弈的均衡過程。

(三) 基于熵模型的地方政府債務風險指數構建

德國物理學家Lausius和Oltgman第一次提出熵的概念。在原始熵的基礎上，發展為信息熵，是美國人Wiener和Shannon提出的。熵的基本原理：矩陣，A=(xij)n×m如果xij指標值差越大，那么該指標在綜合評價中的影響力越大，反之所起的作用愈小[10]。本文基于熵模型構建地方政府債務風險指數來動態地檢測地方政府債務風險。

首先，構建債務風險指標的初始矩陣A=(xij)n×m。

(8)

其中，xij表示第i項第j時段債務。

其次，對A=(xij)n×m進行無量綱化并計算熵值。

(9)

(10)

其中，αij是第i時段第j項債務的無量綱標準值。式(8)中的αij值越大越好，式(9)中的αij值越小越好。

然后計算熵值。

(11)

最后，確定地方政府債務風險指數。

(12)

(13)

其中，μj為客觀權重；DRi為地方政府債務風險指數，如其值越大，債務風險越高，反之，其值越小，債務風險越小。

五、 新型城鎮化背景下防范和化解地方政府債務風險的建議

新型城鎮化進程中地方政府債務在原來基礎上的擴張及大量隱性債務的存在，加上政府的經濟結構調整壓力，使得構建債務風險預警模型指標體系以便量化財政風險尤為必要。根據我國地方政府債務風險的表現形式、產生機理及傳導機制，本文以違約債務為基點，構建基于熵模型的地方政府債務風險預警模型指標體系，比一般的線性預警方法更能有效而合理地反映債務風險規模，在理論上提供了一種新的債務風險控制思路。

根據構建的地方政府債務風險預警模型指標體系，地方各級財政部門能夠測算顯性債務、隱性債務等指標，從而量化地方政府債務風險，有助于財政部門合理安排債務的償還，避免債務的集中償還對財政安全形成沖擊，也有助于對債務風險實施動態管理。地方各級財政部門根據本模型進行風險預警和控制時，可按照實際情況確定適合自己的風險防范對策。地方政府債務風險的形成既有體制因素、機制因素，也有政策因素，據此，在城鎮化進程中防范和化解地方政府債務風險的對策可以集中于以下幾個方面。

(一) 深化分稅制改革，規范轉移支付制度

控制地方政府債務風險，根本在于從體制上解決地方政府的財權與事權不對稱，消除“小馬拉大車”的現象。為此，一方面，應深化分稅制改革，明確中央和地方的事權，即合理區分中央和地方的支出責任。地方政府應承擔區域性較強的、易管理的、能夠調動地方政府積極性的支出。然后，根據事權合理分配財權，地方政府應有穩定的與事權相匹配的財源，才能從內在機制上根除地方政府債務膨脹問題。地方政府應扭轉對“土地財政”的過分依賴，開設其他稅種如房地產稅等來增加地方財政收入。另一方面，建立規范、透明的轉移支付制度。根據地方政府的實際情況，鼓勵和引導發達地區對落后地區的橫向轉移支付，加大中央對地方的轉移支付力度，使地方政府可支配收入基本滿足事權所需。尤其是中央對地方的資本專項轉移支付，應該確保透明、規范，使投資者和監管者掌握地方財政收支情況，以便判斷地方政府能否及時償還債務。中國必須從制度上構建有效的財政管理制度和債務風險控制機制,將地方政府借債納入良性循環[11]。

(二) 規范地方政府融資平臺的運營

地方政府融資平臺在世界上多數國家都存在，當地方財政資金出現缺口時積極融資，促進了地方經濟的發展。但是美國、英國等發達國家的地方政府融資首選發行債券方式，與我國地方政府過度依賴融資平臺不同。為了確保地方債務風險可控，必須規范融資平臺的運營。首先，為降低地方政府債務積聚風險，對無序的融資平臺進行梳理和重組，嚴格執行平臺準入制度，遏制融資平臺貸款的過度膨脹。其次，健全融資平臺治理結構，根據現代企業制度來培育融資平臺，使之成為獨立的市場主體，能夠獨自承擔民事權利和市場經營風險。再者，完善用人機制和人才培養機制，著力培養地方建設和發展需要的財政投融資領域高級專業人才，提高地方融資平臺資金使用效率，從而實現財政的資源配置功能和價值創造功能[12]。最后，加強對融資平臺的監管，建立強制性信息披露制度，促使地方政府債務的公開透明化，以便合理控制地方政府債務規模，防止系統性風險的發生，提高地方政府債務安全度。

(三) 構建地方財政償債機制

為了防止地方政府債務高峰期因集中償還債務而對當期正常的預算造成影響，地方政府應建立財政償債機制，統籌償債計劃的編制、償債資金的來源、運用及管理等。合理而有效地設計地方政府債務償債制度應該確保有一筆穩定的財政風險基金，專門償還違約債務，規范償債程序，控制預算赤字，防范財政風險的積聚。償債資金的來源包括：財政預算撥款、財政結余調劑、項目投資收益等。償債資金用于違約債務的償還及較低風險的投資。當然，要強化償債資金的監管，地方政府應定期評估償債資金的運用風險，從而做出相應的調整。將償債資金的管理績效和地方官員的政績掛鉤，審查償債資金計劃的執行情況及償債資金運用的合理性，以便阻斷風險的傳導[13]。

(四) 轉變政府職能，改革政績考核機制

明確地方政府職能重點是社會管理，在地方經濟運行中扮演的是監管者角色。轉變政府職能，徹底改變地方政府“全能”的角色，建設服務型政府。避免地方政府對商業銀行的行政干預，逐步實施金融機構改革，強化對金融機構的監管，逐步建立銀行破產制度[14]。在激烈的市場競爭環境中，加強商業銀行的風險管理能力，提高其市場主體地位，防范區域性金融風險的發生。另外，強化地方政府的社會管理和公共服務職能，改革以GDP為中心的政績考核機制，健全相應的責任追究機制。在地方經濟發展中堅持可持續發展理念，更加重視經濟發展的質量，而不能過分強調速度,不能再繼續鼓勵依靠投資來拉動經濟增長。從國內生產總值、負債、投入、環境保護、資源消耗等多方面進行考核，抑制地方官員為了提升政績的非理性投資行為。

(五) 實施可持續風險管理

隨著中國新型城鎮化的推進，地方政府債務的膨脹，防范債務風險成為地方政府債務管理的中心。由于現行制度利益博弈的復雜性，地方政府債務風險管理問題是政府和社會各界期待在研究上取得突破的課題。目前我國還沒有建立有效的地方政府債務風險控制機制，防止債務規模過度擴張從而引發資金鏈斷裂甚至債務危機的發生是當前亟待解決的問題。重點關注隱性債務，實現地方政府債務風險的顯性化，降低舉債的負的外部性，內部風險控制和外部風險監管二者并舉[15]。在新型城鎮化背景下，從宏觀制度層面和微觀管理方面構建地方政府債務風險識別、風險評價、風險預警、風險控制完整體系，實行可持續風險管理尤為必要[16]。

(六) 構建可持續的債務融資機制，提高債務透明度

針對新型城鎮化背景下的地方政府債務風險，防治對策既要治標又要治本。既要保證債務風險長期可控，又要在短期內提高債務透明度。隨著新型城鎮化的推進，基礎設施建設、公用事業發展、環境保護等存在巨大融資需求，然而地方政府近幾年形成的以土地財政、地方政府融資平臺為主體的融資機制，由于“土地財政”的不連續性及融資平臺的不透明，其融資機制的弊端導致地方政府債務風險的積聚，需構建可持續的地方政府融資機制，尋求新型城鎮化融資的長期有效途徑。為此，地方政府需擺脫傳統的“土地財政”模式，正確處理中央財政和地方財政關系，從制度上優化地方政府融資制度，拓寬融資渠道，控制債務風險，提升融資效率[17]。具體來說，可采取以下措施。

第一，吸引民間資本參與新型城鎮化建設，形成城鎮化投融資多元主體，既可以提升公共投資效率，又能夠減少地方政府的投資壓力。城鎮化主要體現在人口城鎮化、經濟城鎮化和社會城鎮化這三個方面，而新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，即農民市民化。在“人的城鎮化”進程中，物質和精神層面皆實現城鎮化，逐漸消除福利、價值觀和行為理念等差異。培育公共精神，消除農民和市民精神層面的差異，調動民間資本參與新型城鎮化建設，形成多元投融資主體，改變過去的城鎮化投融資來源集中化和投融資主體單一化局面[18]。在新型城鎮化基礎設施建設中，保持地方政府的投資主體地位，吸引社會各方資金參與，形成財政資金引導、市場資金配合的市場化投融資模式，形成多元化投資主體。

第二，賦予地方政府自主發債的權利，降低地方政府債務的融資成本，增加流動性。近期財政部印發了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，明確浙江、北京等10個省市地方可以實行舉債自發自還，此舉意味著地方政府舉債向市場化的邁進。推動地方政府自主發債，有利于地方政府債務顯性化，提高債務透明度，便于監管，有利于降低地方政府債務的風險。地方政府自主發債，可以憑借政府信用，相對于債券、信托、BT等債務融資形式，融資成本較低。但是目前地方政府自主發債面臨市場化定價問題，市場化定價涉及對地方政府的信用評級、稅收等多因素。在目前市場化定價機制不完善的情況下，試點地區的地方政府發債只能實行限額管理。當然，相對于其他融資方式，自主發債相關配套制度建設需要一個過程。

第三，創新資產證券化，降低債務融資成本，有利于地方政府的可持續融資。資產證券化是一種融資形式，指將缺乏流動性的資產轉換為證券，在金融市場上自由買賣，增強流動性。我國地方政府融資平臺投資的一些項目如城鎮基礎設施、交通設施等現金流穩定，所有權明確但缺乏流動性，地方政府可以推動融資平臺信貸資產證券化，較好地解決融資平臺資產現金流與債務不匹配的問題，提高地方政府債務的還本付息能力，同時設計個性化的融資方案。運用資產證券化工具，還可以利用資本市場平臺，實現資金的供需對接，提高流動性，降低地方政府債務風險。

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