促進基礎地理信息應用的若干思考

喬朝飛

(國家測繪地理信息局 測繪發展研究中心，北京 100830)

一、引 言

經過幾十年的建設，我國基礎地理信息資源已初具規模[1]，1∶5萬基礎地理信息數據已覆蓋全部陸地國土，海島(礁)測繪取得了首批成果，資源三號衛星的發射也使境外地理信息資源有了一定積累。同時應當看到，基礎地理信息資源的開發利用仍然是一個短板，大量的基礎地理信息數據沒有發揮應有的效益，處于“沉睡”狀態。為了改善此狀況，近年來，測繪地理信息部門通過數字城市、天地圖、地理國情監測三大平臺，極力提升基礎地理信息資源的開發利用水平[1]。然而，從目前的情況看，三大平臺的側重點更多的還是在信息資源的建設上，在信息資源的應用上還遠遠不夠。

造成上述問題的根源在于以往過多地從“供給導向”的角度出發，側重基礎地理信息資源的建設。如今，一方面，基礎地理信息資源的積累已具備相當規模；另一方面，經濟社會發展對基礎地理信息資源的需求越來越旺盛，加強資源的開發利用水平顯得越來越緊迫。

結合形勢發展和測繪地理信息工作的實際，筆者認為應從以下3個方面入手，實現基礎地理信息資源從“供給導向”向“需求導向”的轉變，促進資源的開發利用。

二、積極探索基礎地理信息的社會化增值開發

目前，絕大多數基礎地理信息資源都由測繪地理信息部門擁有。受地理信息保密政策、部門利益等的制約，這些資源不能被社會廣泛利用。而相比政府部門，廣大地理信息企業直接面對市場和用戶，更了解用戶的實際需求，因此把基礎地理信息數據提供給企業進行加工增值，必將產生很好的效果。

1. 企業比政府更適宜開展基礎地理信息的增值開發

基礎地理信息數據是一座巨大的信息資源寶庫，經過增值加工后，可以為社會提供極有價值的服務。但是測繪地理信息部門直接從事這種增值服務的業務存在諸多困難，主要原因有以下兩點[2]。

1) 財政資金不宜用于基礎地理信息社會化增值服務。政府的財政經費主要用于能使社會公眾普遍受益的項目，或是不便于市場經營而社會公眾又十分需要的服務。而大多數基礎地理信息資源的增值服務都是針對某些特殊群體的，這類業務本來就可以實現收支平衡，甚至可以獲利，因而占用財政經費來開展增值服務是不適合的。增值服務應當主要由社會資金來支持。政府資金不宜用于基礎地理信息增值信息服務的另一個原因是：財政資金不適宜承擔經營風險。雖然基礎地理信息增值服務有極大的獲利可能，但風險也是巨大的，因為并非所有的增值服務都能獲利，能獲利的只是極小的一部分，而能抓住這樣的機會并非政府所長。利用基礎地理信息資源做一兩件有效益的增值服務并不難，但是這并不意味著就能演變為可長久生存的業務，更不意味著會有利潤。基礎地理信息資源的有效應用需要有規模，而要使業務規模能不斷擴大又要有利潤，而這不是政府所長，政府財政也很難承受這種業務開發的風險。

2) 企業的創新能力遠遠強于政府。利用基礎地理信息資源開展增值服務是一種創新行為。擁有大量的基礎地理信息資源，與找出能夠持續經營的增值服務業務之間存在巨大的鴻溝?；A地理信息數據量增加很快，但是有價值、能持續的增值應用業務卻非常稀少，將值得開發的業務識別出來，需要有極大的創新能力。企業能夠更好地溝通信息資源與用戶潛在需求間的聯系，并知道如何對信息資源進行篩選、組織、加工并創造最終能使用戶受益的業務，其創新能力遠遠強于政府。從經濟效率上看，從基礎地理信息資料的獲取到最終面向用戶的增值服務，是一個很長的產業鏈，一個機構能否一包到底呢？從經濟學上講，這樣做是沒有效率的。因為在這個產業鏈的兩端，面對著完全不同的對象和相差極大的工作，需要不同的管理模式與管理文化，而任何機構要能同時適應這兩種反差極大的管理文化都是極為困難的。在基礎地理信息的收集端，強調的是規范化的管理。要將數據原始資料可靠、穩定地收集上來，認真檢查、核對，保證數據質量。這是一種非常規范、穩定、按部就班的工作，非常適合用政府的規范化機制來運作，以確保年復一年的數據質量的穩定。但是在產業鏈的另一頭應用端，將要面對千奇百怪的用戶、千奇百怪的需求，這是一個應用創新的問題。需要創造出各種不同的應用模式來應對這種多樣性。需要學習用戶的業務知識、深入理解用戶的需求、深入了解用戶的環境，進而創造出符合用戶要求的新型服務。這是一種發散型的思考，沒有創新精神就無法做好應用端的工作。因此產業鏈的應用端是創新型企業可以大顯身手的地方。

2. 基礎地理信息公平地向社會提供

測繪地理信息部門的基礎地理信息資源應當公正、公開地向若干家地理信息企業提供，以維護市場競爭的公平環境。只向一家企業提供會破壞公平競爭的原則，企業會借助于對信息資源的壟斷而獲取不正常的利益，進而使用戶利益受損，這不利于服務質量的提高。同時，測繪地理信息部門必須在經濟上與這些企業脫鉤，以防止基礎地理信息資源的不公平交易。在具體操作模式上，基礎地理信息資源可以采用公開拍賣的方式提供給企業，可以規范地收回部分資金。

企業在接受基礎地理信息資源開展向公眾服務的業務時，需要簽署必要的協議，如地理信息成果保密協議、維護知識產權與公平競爭的市場法則等。對于違反有關協議的企業，應當取締其經營基礎地理信息的資格，以維護市場的規范。

三、盡快開展基礎地理信息數據需求調研

按照“供給導向”進行基礎地理信息資源生產，最大的問題就在于缺乏有效的反饋機制，不知道用戶的實際需求。然而，社會對基礎地理信息資源的真正需求究竟是什么，至今也沒有人能很好地回答出來。

事實上，其他行業及國外測繪地理信息部門有許多好的經驗值得借鑒。如在基礎地理信息數據分發環節，可以借鑒源于市場營銷理論的客戶關系管理(customer relationship management，CRM)[3]?？蛻絷P系管理理念的核心在于強調企業的一切管理工作必須圍繞以客戶為中心展開，幫助客戶實現價值，使客戶的滿意度最大化是企業全部努力的目標。在基礎地理信息分發中引入客戶關系管理方法，涉及多方面內容，包括客戶需求分析、客戶信息的挖掘和管理、客戶分類研究、服務效果評價等。

再比如，英國軍械測量局是按企業化運作的，工作中凸顯目標管理模式，每年的年度報告中通過翔實的數據反映年初設定的各項目標是否按計劃完成；采用大量措施來最大化用戶對地理信息的訪問，滿足用戶的不同需求，包括開發具有創意性的新型地圖應用，始終保持基礎地理信息數據的高現勢性、高精度、高度完整性和一致性等。

為了掌握真實的需求，相關測繪地理信息部門，尤其是各地理信息中心，應盡快調研政府部門、企業、公眾對基礎地理信息資源的實際需求，可以根據多年掌握的用戶數據的資料，分析用戶的類別及各類用戶對數據的不同需求等，同時可以采取問卷調查等方式開展調研。只有通過一手的調查資料，才能摸清基礎地理信息數據在滿足需求方面存在的不足，有的放矢地進行改善。

四、加快建設天地圖政務版，推動政務地理信息資源共享

天地圖雖然已具備一定的服務能力，但與國際上領先的互聯網地圖服務企業如谷歌公司的產品——谷歌地球和谷歌地圖相比，無論是在國外地理信息數據資源種類和數量，還是平臺的主要功能和服務能力方面，差距都十分明顯。

天地圖面向不同網絡環境與用戶需求，發布公眾版、政務版、涉密版3個版本，其中公眾版運行于互聯網，政務版運行于電子政務外網，涉密版運行于電子政務內網(或專網)，分別向不同的網絡用戶提供在線地理信息服務。筆者認為，今后一個時期內應大力發展政務版，這主要是由外部需求和天地圖的實際情況兩方面因素決定的。

從外部需求看，政務信息資源共享對發展天地圖政務版需求迫切。近10多年來，以“十二金”工程為代表的電子政務建設雖取得了顯著成績，但總體上看，電子政務建設中的信息資源重復建設、互聯互通不暢、共享程度低等問題依然嚴重，“信息孤島”和“信息煙囪”林立。隨著政府治理的日益復雜，跨部門協同顯得越來越重要，對信息共享的要求更高。經濟運行、食品藥品監管、能源安全保障、國土管理、住房管理、信用監管等涉及國計民生的綜合性業務成為新時期經濟社會工作的重點，這些業務難以依靠單個部門來實現。

由于地理信息是整合各類專業信息的最重要載體，唯有借助地理信息的公共載體作用，才能實現在統一的空間基礎之上對各類多源、異構數據進行集成、綜合分析，處理和解決更高層次的應用，實現智慧化的生產、生活。因此，大力發展天地圖政務版，有助于在統一的地理信息公共基底基礎上有效集成整合有關部門的政務信息，既實現地理信息資源共建共享，又促進了政務信息的深層次應用。在這方面，北京市政務地理信息資源建設就是一個成功的例子。

建設天地圖政務版的另一個優勢在于，由于政務版只在政務外網上運行，不面向公眾，因此數據的使用可以避開嚴格的地理信息保密政策的限制，簡化了使用程序。

負責天地圖建設的有關單位應積極與有關部門溝通，了解他們的需求，共同開發基于天地圖政務版的應用系統，實現既促使這些部門政務信息資源充分利用又推動其業務流程改善的雙重目標。

從天地圖自身實際看，發展公眾版所需的人、財、數據等條件短期內根本無法與谷歌公司相抗衡。天地圖具有公益性質，因此不能營利。資金來源主要是依靠財政投入，數目有限。參與建設的人員數量也相對較少。國外影像數據的規模遠遠不能與谷歌的相比。俗語講，“好鋼要用在刀刃上”。鑒于天地圖的實際情況，筆者建議將建設重點放在政務版開發上，揚長避短，將有限的資源用到容易出效益的地方。

五、結束語

基礎地理信息資源開發利用事關信息化建設水平的高低，有關部門應進一步解放思想，積極探索促進基礎地理信息資源的科學途徑，使其在經濟社會中的基礎性、戰略性作用得到充分發揮。

參考文獻：

[1] 國家測繪地理信息局. 科學發展, 測繪先行——測繪地理信息工作十年回顧(2002-2012)[M]. 北京:人民出版社, 2012.

[2] 胡小明. 政府信息資源的市場化服務[J]. 中國信息界, 2004(21):16-18.

[3] 喬朝飛. 客戶關系管理在基礎地理信息服務中的應用初探[J]. 測繪通報, 2010(6):57-58,61.