寫在行政訴訟法修訂之前

大成律師事務所律師 張東

現行《行政訴訟法》于1990年10月1日開始實施，至今已歷24載。筆者今年律師執業14年，并沒有趕上行政訴訟法當年剛開始實施時的好光景。據說，頒布《行政訴狀法》后的幾年間，代理行政訴訟案件原告并不難，法官們審案態度認真、鐵面無私，行政機關也還沒有太多法律概念和應訴經驗，代理原告勝訴率還是相當高的。筆者所熟悉的一位行政訴訟老律師當年曾經是基層法院行政法庭的庭長，受到行政訴訟法頒布及實施的光明前景所感召，毅然離開法院成為了一名專業代理行政訴訟案件的律師。當然，他很快就成為了行政訴訟專家，律師朋友們遇到行政訴訟中的疑難問題都會向他請教。然而，就在二年前，我們在一個行政法研討會上見面時，他卻說今后再也不會代理行政訴訟案件了，這些年代理行政訴訟案件所受挫折太多，創收上也乏善可言，還因此“得罪”了不少行政機關及官員，實在是得不償失。上述情況并不鮮見，很多行政訴訟專業律師都已紛紛轉行，足見代理行政訴訟案原告之現實艱難狀況。

總結行政訴訟難主要表現為以下幾個方面：

1.立案難

行政訴訟案件很少有遞交起訴材料當天就能立上案的情況，一般法院至少都要經立案庭研究后才會作出立案決定，遇到重大、復雜，特別是群體案件，法院畏難情緒很明顯，有的法院受理行政訴訟案件的原則甚至是，有把握判行政機關勝訴的案件才立案。

2.原告勝訴難

首先，審理時間經常無故延長，一審三個月與二審二個月的審限經常打破，數年不結案的情況也時有發生。

其次，審判過程有失公正。很多案件的法官估計是從民庭轉行到行政庭的，審案時還在搞“誰主張，誰舉證”的民訴規則,要么對于行政機關違法行為及應訴時存在的違反行政訴訟法之處視而不見，要么就是想盡辦法為行政機關所犯錯誤打掩護。

最后，判決內容過于簡單乃至蠻橫不講理。無論多么復雜的案件，法院判決都可以大而化之，想判決原告敗訴，只要羅列出原告主張事實沒有證據不充分、法律依據不足、原告不是利害關系人等等莫須有的大帽子一扣即可。此外，法院認定原告起訴已過訴訟時效也是為被告開脫法律責任的常見方式，搞得現在很有應訴經驗的行政機關在訴訟時效期間內，往往和顏悅色，千方百計穩住行政相對人，保留雙方之間通暢的對話機制，直至把訴訟時效拖黃。原告在喪失勝訴權利后，往往也只能自認倒霉或者簽訂城下之盟。

3.執行難

由于行政機關均位高權重，地方法院又受制于地方政府、人大的人事與財政管理。在執行階段，行政機關公然不配合執行與變相拖延執行的情況屢見不鮮。更有甚者，行政行為被法院撤銷后，行政機關原樣或變通后再重作一個同樣結果的行政行為，公開對抗法院判決的情況也時有發生。

上面所談的還僅僅是行政訴訟難的表象，下面提供一個實際案例，希望以小見大，當前的行政訴訟案件是如何運作的，難在何處。

筆者在某市中級人民法院代理的一個行政訴訟案件，至今已經十年，還沒有作出一審判決。案件本身并不復雜，我方當事人為原告，是一所事業單位，在單位旁邊是一個商品房項目，開發商在申辦土地證時為了多占地，偽造了事業單位公章，加蓋在四至證明上，從而，騙取了開發商品房所需的國有土地使用權證。事業單位開始并不想提出行政訴訟，而是先提起了民事侵權之訴，將開發商告上了法庭。但是，在民事訴訟中，事業單位發現行不通，由于土地使用權證的合法存在，法院無法認定開發商侵權行為，不得已，事業單位又對市政府提出行政訴訟（因為土地證是市政府頒發的），只能要求市政府撤銷該土地證。應該說，沒有審查出假的四至證明，也不能說是行政機關的錯誤有多么嚴重，畢竟，行政機關工作人員不是孫悟空，沒有火眼金睛，可以一眼看出四至證明造假。最好的解決方式為，只要盡快把被騙取的國有土地使用證撤銷了，或按實際情況進行變更后，再追查開發商的法律責任，并將多占用的土地退還事業單位，事情也算圓滿結束了。可是，市政府承受不了敗訴的名譽損失以及由此給市領導所造成政治影響，加上開發商四處活動，一個事實與法律關系均很簡單的行政訴訟案件就被無限期拖延下來，并越演化越復雜了。由于行政訴訟期間不停止行政行為執行，開發商不但強行將商品房給蓋好，而且將房子都賣給了小業主。這樣一來，法院更是難以作出判決，如果現在撤銷土地證，幾百個小業主的房產都變成了非法，不用說可能造成的社會影響之惡劣和可能引發社會動蕩，這些恐怕是政府與法院都不能承受的。開發商把房子都賣完了，錢也轉移了，可想而知，小業主們去找開發商索賠，只能拿到一紙判決。拿不回錢的小業主們最大的可能性是去找政府部門理論，如果矛盾不能盡快得到解決，受損最大的仍將是政府與法院的公信力。

我國政府參與經濟建設與市場管理介入程度較深，固然有其優點，但是，這種模式也存在很大的弊病，在行政訴訟中往往反映出，行政機關有時甚至被某個利益方“綁架”，充當前面的擋箭牌的情形。還有時，行政機關直接作為市場經濟的主體，成為既當運動員，又當裁判員的雙重角色，不排除有的行政機關領導存在以權謀私問題，運用行政權力時加入了私人利益，這時，各方利益主體之間的關系更是盤根錯節，行政機關與行政相對方之間的矛盾超出了公事公辦的范疇，這時候的行政訴訟已遠非深受地方政府左右的法院可以解決，或者以權以勢壓人，造成判決不公；或者拖延解決問題，其結果是從政府到法院都千方百計地回避矛盾解決，矛盾只能不斷積累與加劇。

一個簡單的行政訴訟歷經十年都作不出一審判決，難道是法律規定的不清楚嗎?《行政訴訟法》第五十七條規定：“人民法院應當在立案之日起三個月內作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準。”行政訴訟難在法律實施上，而非法律規定上。

應該說，現行《行政訴訟法》是一部頗具有理想主義色彩的法律，所制定的標準還應該普遍高于當前行政機關的法律意識與法律水平。現行的行政訴訟法，以及相關最高人民法院制定的司法解釋所組成的行政訴訟法律制度，很多規定還是不錯的，如果法官審理案件都能夠嚴格遵照《行政訴訟法》制定的規則行事，行政機關不去或不能去干擾行政訴訟案件審理，行政訴訟現狀也不會如此不如人意。全國人大常委會開始對《行政訴訟法》修訂是一個難得的契機，特別是當前黨和政府全面推進深化改革之際，我們對新修訂的《行政訴訟法》應當抱有更多美好的期冀，也應當更多建言獻策。

作為行政訴訟律師，我們認為，行政訴訟修訂要多強調遵法與講理，還要有現實可行的制度做保障。

1.現行的行政訴訟法與司法解釋有些內容已經很先進，有些非常好的原則性規定，應當繼續保留與加以制度化作為保障

（1）行政訴訟案件主要審理的是被告行政行為的合法性，而非行政相對人行為的合法性。

（2）舉證責任倒置，應由被告行政機關承擔舉證責任。

（3）被告應在收到起訴狀十天內提交作出行政行為的全部證據及法律依據，否則視為行政行為主要證據不足（這條原則被最高人民法院司法解釋予以明確，乃是非常重要的舉證規則）。

2.行政訴訟難，不是難在法律規定上，而是難在執法與司法過程中，因此，有必要建立專門的憲法與行政法法院

在代理行政訴訟案件中，大多數情況下，行政機關都或多或少存在違法之處（包括主要證據不足、適用法律錯誤、依據程序錯誤、超越職權、濫用職權），違反信賴利益保護原則也不鮮見，對沒任何問題的行政行為一般也不至于訴到法院，然而，原告勝訴率卻不到10%，主要問題在于，法院所在當地政府干擾太多。在我國目前法律環境下，對法院管理實行“去地方化”確有必要，建立專門的憲法與行政法法院迫切需要。

3.行政訴訟法修訂具體建議

（1）行政訴訟時效

至少應從三個月改為一年，還應規定行政相對人與行政機關協商期間不計算在內，并引入司法解釋中對訴訟時效的其他合理規定

（2）立案

如果還是維持現今司法體系的情況，為解決立案難問題，當事人應當可以選擇向基層、中級、高級任何一級法院提出一審立案申請，法院必須接收立案材料并開據書面接收憑據，其后由法院根據管轄規定，轉交有管轄的法院受理。法院不受理案件，必須作出書面答復并附上具體理由，并可以上訴。比增加口頭立案更有意義的是郵寄立案、電子郵件立案與網上立案等便民的立案方式創新。

（3）差別化的審級規定

對行政機關上訴實行兩審終審制，行政相對人上訴實行三審終審制，反正，訴訟期間也不影響行政行為效力與執行，不會影響到行政效率性。

（4）審限問題

法院受理案件后，應給當事人雙方書面的審限期間告知，延期也應提供書面延期批準文書及告知。如果法院未在審限中結案，也沒有合法延期手續，顯然說明案件疑難、復雜，應規定當事人有權將案件提交上級法院繼續審理。

（5）對于行政裁判文書觀點全面與講理應有制度保障

行政裁判文書必須反映雙方全部意見，判決理由得有詳盡的說理內容，認定證據不充分得說明欠缺什么證據，目前的證據為何證明力不夠，欠缺的證據為什么會影響事實認定；認為法律依據不充分，得說明哪些法律依據不充分，如何影響對案件的定性。從制度上應把裁判文書遺漏當事人觀點與缺乏說理性作為撤銷裁判，發回重審或依法改判的法定理由。

（6）執行難問題

對于行政機關不執行生效裁判文書的，可效法民訴法提級申請的制度，當然，仿效民事執行案件，將未能得到執行的行政訴訟案件與被執行人掛到網上，予以曝光也是不錯的方式，法院還應每年向人大與社會公布未能得到執行的行政案件報告。

很多媒體喜歡將行政訴訟簡稱為“民告官”，從概念上就將“民”與“官”的地位畫定了界限，這種提法很容易造成一種錯誤的不平等且對立的觀念。我們知道“民告官”有三難：立案難、勝訴難、執行難。而三難的背后，正是由于訴訟地位的實際不平等造成的。雖然，當今社會中民官之間的地位差別乃是客觀現實，但是，所有的改變首先要從觀念改變上著手，須知，《行政訴訟法》的價值絕非通過民告官解決幾個百姓所受不公可以涵蓋，更重要的是建立一個運行良好的法治環境，確保行政權力依法行使，我們期待的行政訴訟將來實現真正的平等，能夠真正將權力裝入籠中，有力推動法治中國的建設進程。