大數據時代財政監督和專員辦工作轉型的思考

●陳 周

大數據時代的浪潮正呼嘯而來，大數據不但對以商業為目的的眾多企業有重大的影響，同時對以公共服務為目的的政府機構也有深遠的影響，其中也包括財政各業務部門和監督部門。隨著財政改革的深入，財政監督工作將發揮更重要的作用，同時也將面臨著更大的挑戰。合理應對和運用大數據，必將為建立嵌入業務流程的財政支出監督機制打下扎實的基礎，有力地促進專員辦與財政監督工作的轉型和財政管理水平的提高。

一、大數據 大影響

以2011年5月麥肯錫發布《大數據的下一個前沿：創新、競爭和生產力》為起點，大數據概念開始持續發酵。2012年，大數據開始引起各個行業的重視，得到許多國家、社會組織和企業的看好和廣泛應用。大數據時代的到來是歷史發展的必然趨勢，以大數據為重要內容的新一輪信息化浪潮在政治、經濟、文化等領域引發深刻的變革。

徐子沛在《大數據》一書提出，大數據是指為了更經濟更有效地從高頻率、大容量、不同結構和類型的數據中獲取價值而設計的新一代信息系統架構和技術。我國政府高度重視“大數據”研究和應用。2013年9月30日中共中央政治局以“實施創新驅動發展戰略”為題舉行第九次集體學習，聽取了百度公司CEO李彥宏對大數據的介紹。李彥宏提出，大數據在兩個方面表現出最重要的價值，一是促進信息消費，加快經濟轉型升級；二是關注社會民生，帶動社會管理創新，國家層面要發展大數據，就要促進數據開放，組織行業數據共享。國務院制定了《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》、《國務院關于推進物聯網有序健康發展的指導意見》等一系列政策措施，要求加強海量數據存儲、數據挖掘等大數據關鍵技術研發應用，大力推進大數據發展。

二、大數據對財政監督工作的重要意義

財政部門是數據密集型的綜合管理部門，數據和信息一直以來都是財政工作的基礎。運用大數據的方法開展財政和財政監督工作逐漸擺上議事日程。

（一）財政工作發展需要運用大數據技術

大數據的興起，為進一步落實黨中央有關要求，推進財政改革深化創造了條件。在當前財政改革不斷深入、財政信息化不斷加強的階段，進一步開展財政數據挖掘和分析工作，從中識別和抽取隱含的信息，可以對財政部門的政策制定及實施工作提供多方面的技術支持。隨著財政信息化建設的推進，財政數據信息的規范，大數據必將為財政部門加強財政管理，發現財政收支內在規律，揭示產生問題的原因發揮重要的作用。

（二）財政監督工作轉型需要運用大數據技術

根據國務院機構改革和職能轉變的有關要求，從財政監督和專員辦工作現實與發展需要出發，部黨組及樓繼偉部長、劉昆副部長高度重視財政監督和專員辦轉型工作。部領導要求，專員辦作為財政部派出機構，在工作轉型設計上作為財政部職能在地方的延伸。通過工作轉型，進一步發揮專員辦就地監管的優勢與作用，將專員辦工作嵌入財政部主體業務，重點強化過程控制，將工作關口前移,逐步由事后檢查為主向事前事中控制為主轉變，抓住關鍵和重要環節，重點研究建立嵌入業務流程的財政支出監督機制。

大數據為加強財政監督轉型提供了必要的技術支持。各類海量數據是財政管理科學決策的重要底層數據信息，如果能將這種底層數據蘊含的信息挖掘出來，將使財政部門手中的數據成為信息寶藏，對于提高財政管理規范化、科學化水平，發揮財政監督的作用有重要意義。

一是對加強預算監督有重要的意義。開展財政數據挖掘和分析工作，從中識別和抽取隱含的信息，一方面可研究財政資金運行、管理行為等規律，為完善預算執行管理提供量化衡量標準，為建立現代預算制度提供新的切入點。另一方面，大數據對于專員辦開展預算審核和預算執行監督有重要的作用。

二是對發揮專員辦決策參謀作用有重要的意義。大量的“原汁原味”的財政收支數據蘊含著潛在的信息點，加以利用可進一步反映財政運行過程中的問題，為提高財政決策支持水平服務。

三是對開展中央基層預算單位綜合財政監管工作有重要的意義。中央基層預算單位綜合財政監管是專員辦關口前移，發揮監督作用的重要方式。綜合財政監管的重要方式就是開展以數據分析為主要內容的非現場監管。通過數據挖掘，對重要指標異常預警分析，將能充分發揮非現場綜合財政監管的作用。

四是對財政支出績效評價有重要的意義。財政支出績效評價，是對政府配置資源的合理性及資源使用的有效性進行分析和評價，也是對政府為滿足社會公共需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間比較關系的反映。運用大數據的方法可以更好地進行數據分析，開展民生資產和財政專項等績效評價工作。

總之，隨著財政信息化建設的推進，財政數據信息的規范，財政數據挖掘必將成為利用財政信息的現實選擇；結合財政改革開展數據挖掘，則可為發現綜合監管和預算執行中的問題，揭示產生問題的原因，為開展財政監督工作轉型找到新的突破口。

三、大數據時代財政監督工作的轉型

（一）財政監督要樹立大數據的理念

財政部部長樓繼偉指出“專員辦的轉型涉及預算編制和執行等整個財政工作流程的改進，是一項系統工程，需要全盤考慮?！必斦O督工作轉型，不單是監督檢查局和專員辦的工作，財政部門都需要轉變理念：

1、樹立數據綜合觀。在大數據時代，財政工作要樹立數據綜合觀，用數據改進工作，推動創新，在提升財政管理上發揮積極作用。一方面，應當充分利用現有數據信息管理系統，連通財政供養人員、單位資產管理、政府采購、績效評價、會計監管等已有的信息系統接口，改變各個信息系統的“信息孤島”狀況。另一方面，要分享其他部門業務數據，建立多個最小數據集，拓展財政預算信息寬度，提高資金安排的有效性和針對性。

2、樹立數據相關觀。大數據能夠挖掘和發現傳統因果分析方法以外的事物相關性和同構性。要樹立相關性理念，對不同對象的相關性有敏感度，通過數據挖掘手段分析管理對象的相關物，從而進行更深入和精細的分析。

3、樹立數據開放觀。數據開放的意識和能力是阻礙我國大數據技術在各行業落地的關鍵因素。近年來，我國一直致力于推進政府信息公開，公開的深度和明細程度也在不斷提高，雖然財政數據開放不可能一蹴而就，但進一步提高公共財政透明度，建設陽光財政，對內，向財政監督部門開放數據，對外，讓公眾更全面地了解和監督財政工作，提高財政決策的科學性、民主性是無法回避的課題。

（二）運用大數據理念推進財政監督工作轉型的困難

1、數據封閉。目前各部門、各地方普遍存在“數據割據”和“信息孤島”的現象。財政數據也存在同樣的問題。目前部門預算系統、國庫信息系統、政府采購系統大部分未對專員辦開放查詢端口，沒有數據無法開展相關的財政監督工作。

2、數據基礎不牢。數據挖掘和分析需要采用恰當的手段，沒有堅實的工作基礎，相關工作不可能順利進行?，F有的財政管理信息系統中數據層次多、不具可比性、存在錯誤的情況仍較多?，F有系統無法完全滿足數據分析所需的數據，需要通過更多、更有效手段加以完善、補充。

3、人才匱乏。數據挖掘開展是一個多專家合作的過程，要求相關人員既熟悉單位業務和需求，具備相關專業知識和經驗，同時又了解大數據技術。專業人才的培養則是一項長期、系統的工作。在財政監督數據挖掘和分析工作中相關的人才非常匱乏。

4、思路未明。數據挖掘是一項系統性工程，也是一個不斷循環完善的過程。財政數據挖掘過程需要上級領導的高度重視和強力支持。目前，在財政監督和專員辦工作中運用大數據的方法開展數據挖掘和分析還未引起足夠的重視，思路還不明確，規劃還不確定。

（三）運用大數據技術推進財政監督工作轉型

1、中央預算收入分析。根據轉型方案，專員辦要進一步優化中央預算收入監管，調整對征收機關征管質量的監督方式，完善對上繳、收納、劃分、留解、退付中央預算收入運行過程的監督與控制。中央預算收入分析是專員辦反映各地中央預算收入規模、增速、構成等情況的重要方式。目前以簡單的數字統計和原因分析為主，運用大數據的方法可以通過數據預處理、建模、分析總結和展望等環節，通過多元線性回歸、決策樹、神經網絡、貝葉斯網絡等方法開展中央預算收入預測、財政收入質量等分析，將較大地提高中央預算收入分析成效。

2、中央基層預算單位預決算審核。通過收集歷年的預算數據，采集整合有關數據，建立數據倉庫。選擇恰當的算法，進行大量參數配置，開展數據清洗和分析，監控中央基層預算單位的具體運行情況。

3、中央項目申報審核。根據轉型方案，專員辦就地實施中央在地方的項目和地方申請中央補助資金的申報審核，對中央重大項目和專項轉移支付資金的預算執行實施過程監控。運用大數據手段，在資金項目的申報、使用和分配等環節收集項目情況、用款去向、使用效果等詳細數據，規范資金申報管理，提高資金分配科學性。

4、國庫直接支付審核。2013年，財政部推行了“財政直接支付申報審批系統”，該系統的數據較全，包括所有中央預算單位國庫直接支付的各級審批時間、項目預算、用款額度及剩余額度、工程進度、各支付批次的時間和金額等，可以在該系統中運用大數據的方法分析直接支付的規律、存在的問題等。

5、預算執行情況分析。通過數據挖掘技術，建立決策樹等模型，對中央基層預算單位預算執行進度相關數據開展預警和預測，開展預算執行進度事前預測和監督。

6、財政支出績效評價。根據轉型方案，專員辦對中央在地方的重大項目支出進行財務監管和績效評價。可以運用大數據的方法，對中央在地方的重大項目支出收集各類有關數據，建立數據倉庫，開展數據挖掘，建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的績效評價指標體系。

（四）運用大數據技術推進財政監督工作轉型采取的措施

1、提高認識，培養人才。運用大數據技術開展數據挖掘和分析，各級干部要提高認識，充分認識大數據對財政業務工作和財政監督工作的重要意義。大數據技術要求相關人員既熟悉本單位業務和需求，具備相關專業知識和經驗，同時又了解大數據技術。專業人才的培養則是一項長期、系統的工作。因此，今后在財政管理和監督工作中運用大數據技術時，需要“內部培養、外部引進”，加強對現有財政監督干部的培訓，提升財政監督干部運用大數據的能力。同時招錄相關專業的人才，奠定人才基礎。

2、積累數據，儲備技術。運用大數據技術需要采用恰當的手段，沒有堅實的工作基礎，相關工作不可能順利進行。要提高業務系統數據質量，業務系統數據質量直接關系數據挖掘分析的成效。要注意數據的積累。數據挖掘對數據存量規模有較高的要求，在有關業務和監督系統的設計中統一數據格式和結構，積累數據，為開展數據挖掘打好基礎。

3、開放端口，建立制度。各業務系統要有針對性地對專員辦開放查詢端口，特別是開放中央預算資金運行全過程有關平臺的端口，對數據開放要研究建立制度，保障數據開放的持續性和有效性。各地專員辦要探索建立地方財政、國地稅、統計、工商等部門的數據共享，只有數據共享和開放，才能夠運用大數據有關技術開展數據挖掘和分析。

4、課題研究，開展試點。運用大數據技術進行數據挖掘需要選擇恰當的算法，進行大量參數配置，開展數據準備等?？梢越M織有關人員開展課題研究和試點，選擇一些數據量較大的系統嘗試開展數據挖掘。

大數據被認為是世界下一個創新、競爭和生產力提高的前沿，重視大數據、利用大數據已經成為時代潮流、大勢所趨。如何收集、保存、維護、管理、分析、共享正在成指數級增長的數據，是我們必須面對的挑戰。在財政管理和財政監督領域，有效地利用財政大數據，將更好地發揮財政監督工作職能作用，更有力地促進財政監督工作轉型，也將進一步促進財政管理的科學化規范化和現代預算制度的建立完善。