美國國防預算縮減的背后

于海洋

3月4日，美國國防部正式發布了2015財年國防預算和《四年國防審查報告》（QDR）。這份被奧巴馬簽字同意的預算，基礎國防預算總額為4956億美元，比2014財年法定授權額降低4億美元（而且法定授權額本身就按照《預算控制法案》在遞減）——看似是減了。

但是這一下降背后的含金量，卻不能這么快就確定下來。

因為美國國防預算本包括基礎預算、海外軍事行動費用、特殊協定、追加項目等眾多內容。比如，2015財年國防預算包括總額790億美元的海外作戰行動（OCO）款項，與2014財年相比沒有下降。還有，與2015年基礎國防預算同時下發的就有一個叫做“機遇、增長和安保創議”（Opportunity， Growth， and Security Initiative）的特殊協定，這一協定價值260億美元，由聯邦政府單獨撥付，其目的在于解決美軍在戰備程度和現代化改革方面面臨的重大挑戰。從公開的資料看，這一協定的付費方向已經和基礎預算中軍事裝備更新等內容發生重疊。換句話說，這筆錢起碼部分可以被視為是用來補貼基礎國防預算不足的。

再有，美國國防部已經承認，他們正在請求，未來五年（從2015財年到2019財年）的國防預算總額能夠比當前設定的預算上限高出大約1150億美元。而多申請的這1150億美元，其用途仍然是補貼各項國防經費額外支出的。最后，從美國財政支出的一貫特征看，預算與實際花費本就長期不符（要不政府就不至于赤字如此巨大了），美國大兵又因為海外恩怨多、透明指數小一直是執行預算的壞典型。因此，從目前看，美國的軍費削減計劃本身，可以說是減速了，或者是擱置了。

美國軍事預算到底是增是減？這個問題對世界安全意義重大，對東亞安全同樣意義重大 。對中國來講是喜是優？

美國軍費削減的不確定性在增加

2009年，單就軍費與軍力而言，美國軍事力量達到頂峰。彼時的美國，雖然在伊拉克和阿富汗戰場上均兩腳踩泥，但絕談不上泥足深陷。經過彼得雷烏斯等將領的調整，美軍改變戰法、實驗新式武器和戰術，戰場表現已有回升態勢。

但是，金融危機的發生改變了一切。

美國突然發現他們在如此狹小的兩個戰場耗盡了國家財力。口袋無銀之后，2010年6910億美元成為新世紀軍費的峰值（海外軍事行動費用的峰值是2009年，1760億美元）。美國國會2011 年《預算控制法案》被褒揚者稱為“退燒”、被詛咒者稱為“對將士獻血的背叛”，但最后的結局仍然是美國軍事預算將在五年內削減約2600 億美元，十年內削減約5000 億美元；法案還特意強調，海外軍事行動費用要在2017年下降至450億美元。

法案通過還不是美軍的最大噩夢，2011年兩黨惡斗出臺的自動減支計劃（Sequester）被視為對美國大兵一次新的打擊。共和黨原想在醫療問題上給奧巴馬一記重拳，但奧巴馬不甘示弱，最后的結果就是，2013年3月1日生效的自動減支計劃，要求在10年內再削減4850億美元國防支出。到9月，美軍就已削減370億美元。這其中最大塊的就是軍事行動支出再被削減135億美元。這意味著美軍的海外干預能力被降到最低。那些對干預主義深惡痛絕的人們都有長舒一口氣之感。

但是，2013年12月19日參議院正式批準的2014年度國防預算，幾年來一貫以苦情示人的國防—軍工利益集團突然發力，不但原來計劃要減的520億美元沒減成，預算總額反倒增至6290億，比2012年增加了150億美元。美國占世界軍費開支比再次穩定在40%（2012年這一比例在1992年蘇聯解體后首次跌落40%）。很多人擔心，原計劃于2014年開始執行的美國財政“封存”法案（即降低國防部可自由支配資金的法案）和陸軍瘦身計劃等一系列國防改革計劃都要調整日程表甚至不了了之。

事情當然不會這么簡單，《預算控制法案》并沒有失效，在聯邦總預算不斷削減、新醫保法案不斷燒錢的情況下，國防預算想獨善其身何其難也。哪怕以照顧軍火巨頭聞名的共和黨登臺，《預算控制法案》也要繼續執行下去，因為這份法案本就是他們鼓搗出來制衡奧巴馬的。但是，如果按照現有情形發展下去，《預算控制法案》在2015年肯定是達不到預期目標的。

一般讀者要改變的另一個習慣認知，就是軍費預算盡管是一個重要指標，但它并不能直接與軍事戰略的走向掛鉤。同日公布的《四年國防審查報告》（QDR）在這方面反倒能給我們提供更多的資訊。

這份冗長的審查報告被國防部長哈格爾夸獎為“定義了一個歷史性轉折點”，但簡單來講其實質就是八個字，“對內改革，對外開放”。

對內改革的意思是用管理促效率，用體制換人治。軍隊，由于其特殊的組織形式和功能，一定是一個社會最缺乏民主精神的部分。這些年軍費下降固然打擊了士氣，而不斷曝光的各種丑聞更揭示了美國高級軍官如何肆意妄為、貪污浪費：從性侵激增到收受賄賂，從研究經費挪用到對新項目不聞不問。頻繁的對外戰爭把軍力抻拉到極限，也使國家對軍隊的監管限于失控。QDR明確提出要重組美國的軍事指揮、研發、后勤體系，用效率提升抵消預算下滑的消極影響。

對外開放的意思，就是既然美國的盟友們都渴望更多的自主權，那美國就從權責一致的角度，分給他們自主權同時分攤美國的全球防務成本。美軍將把協調、協同友軍視為最重要的職責之一，相應的美軍把自身變成一支規模更小、但更適合承擔核心職能、能夠在友軍配合下完成各種任務的精干型部隊。把美軍的意思翻譯一下，就是友軍們有的我們就不必有了；但友軍們有的不但等于我們有了，還必須得做到比我自己有的還聽話、還配合。

軍事預算調整的價值和意義

美軍預算減沒減、減多少，基本是一個內政問題。減或不減后美軍想干什么，那才是一個國際關系的問題。

中國輿論傳統上對美軍預算的態度大概有兩點，它減了，但我們認為他總額還是世界第一，換湯不換藥。它加了，我們認為他是霸權主義外露，又要四處興風作浪。這里面其實有一個邏輯誤區，美國軍費減了并不是說中國一定要跟著減、美國加了中國也不是就要跟著加。

首先，必須要承認美國國防預算削減有其積極意義。丹佛大學美中合作中心主任Sam suizheng zhao就表示，“美國在軍隊極不情愿的情形下堅持削減軍費，固然有國內經濟因素的考慮，但它更多代表了一種國際態度，即美國對中國崛起的判斷沒有走向完全的消極，對中國軍事力量的發展總體還持有冷靜客觀的態度。”

中美間固然頗多爭吵，美國也在削減總體預算時盡量不波及到太平洋司令部，但是美國總體軍力的縮減是清晰可見的。中美間還有這樣的基本互信，相信絕大多數中國民眾也是樂見其成的。

其次，雖然駐亞太美軍的軍力沒有削弱，但其活動經費的削減是有據可查的。在分擔責任的大前提下，美軍給了日本、韓國等地區軍事盟友更多的自主權。日本目前看來已經把這視為一個信號，近期日本政府歇斯底里的氣氛也有美軍削弱的“功勞”在內。這就涉及了一個困擾中國多年的命題，美軍在東亞的存在對中國究竟有利還是無利？說不利吧，美國在東亞領導的軍事同盟長期對中國邊疆安全形成巨大威脅，而且還時不時地干涉中國內政；說有利呢，相信經過日本內閣近幾年的表演，中國人清楚地意識到無論自由黨還是民主黨，其本質無二。

相對于日本政客腦門上的皇國符號，中國與美國的溝通起碼更理性一些。從今天來看，如果美軍對日本的影響力驟然下降，那么東亞地區的風險肯定會急劇增加。

當然，日本右翼的坐大既不符合中國利益，也不符合美國利益。美國人堅決不交出軍事指揮權在他們看來就是對日本最好的牽制了。不過，從歷史的眼光來看，美國在2012年大概也不會相信他的小伙伴2年內就如此囂張。只能說，在東亞復雜的戰略棋盤上，美國軍事預算的削弱和軍力的衰退，可以制造足夠的懸念，卻找不到一個簡單化的評價方式。