論 “推進國家治理體系和治理能力現代化”理論創新與意義

劉孝陽

（南開大學 馬克思主義教育學院，天津 300071）

中共中央十八屆三中全會通過的 《關于深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》），在總結30多年改革開放經驗的基礎上，對深化社會主義全面改革作了全新部署，第一次在黨的文獻中提出了 “國家治理體系和治理能力現代化”的論斷。這是中國共產黨深刻認識國內外發展形勢，順應時代潮流，立黨為公，執政為民作出的重大決策。這一新的論斷不僅從理論層面上實現了馬克思主義中國化的新發展，而且在實踐層面上對指導未來五到十年中國發展，助推實現中華民族偉大復興的中國夢具有重大現實意義。

一、新理念豐富了對中國現代化內涵的認識

十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化，立足于中國現實國情、社會發展需要，把過去、現在和未來有機地融合在了一起，具有重大意義。

第一，從歷史層面和理論層面上來看，現代化是中國近代以來發展的客觀要求和必然趨勢。現代化目標設計的是否合理，直接影響著現代化建設的成敗。現代化目標的設計受制于不同歷史時期生產力發展水平社會需要和人民需求。新中國成立前后，中國共產黨結合中國國情，不斷調整中國現代化建設的頂層規劃與設計。1949年中共七屆二中全會明確指出，革命勝利以后，要使中國穩步地由農業國轉變為工業國。1953年中央在過渡時期把實現國家工業化確定為過渡時期的任務。由此可見，這一時期中央把現代化建設目標確立為實現國家的工業化。1954年，中央認為僅實現國家的工業化還不能實現中國富強，開始向 “四個現代化”轉變，即工業現代化、農業現代化、交通運輸現代化和國防現代化，這是對工業化戰略的深化和發展①中央根據國情和社會發展需要不斷調整“四個現代化”內容，1964年，周恩來總理在第三屆全國人民代表大會第一次會議上正式提出“把我國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國”作為現代化建設目標。。縱觀改革開放之前的國家現代化歷程，無論是國家工業化戰略，還是確立 “四個現代化”目標，其著力點都是注重物質文明建設。1978年中共十一屆三中全會后，中央逐漸意識到 “四個現代化”不是現代化建設的全部內涵，還應包括社會主義民主政治和社會主義精神文明。1987年中共十三大開始以 “社會主義現代化”代替 “四個現代化，”并把現代化建設目標拓展為 “富強、民主、文明”。1997年中共十五大在此基礎上明確把建設社會主義政治文明，發展社會主義民主政治作為國家現代化建設的新目標。2002年中共十六大后，中央以科學發展觀為指導，提出把建設社會主義和諧社會同物質文明、政治文明、精神文明建設統一到現代化建設目標中，明確指出 “富強、民主、文明、和諧”的社會主義現代化建設目標。2012年中共十八大提出建設社會主義現代化的總布局為五位一體，即 “建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明”，分別從經濟、政治、文化、社會和生態建設角度描述了社會主義現代化目標。中共十八屆三中全會 《決定》提出的 “推進國家治理體系和治理能力現代化”理論，是在中共十八大“五位一體”總布局基礎上，著重于制度建設層面提出的現代化目標，完善了社會主義現代化建設目標體系，把建設目標和制度目標的完善有機結合在了一起，豐富和發展了中國現代化的內涵。“所謂國家現代化，是一個不斷增加新的現代化要素，用現代化要素改造傳統要素和傳統要素不斷現代化的過程。”[1]因此，從中國共產黨對現代化內涵的理解歷程來看，中共十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化表明了中國共產黨對現代化內涵的認識邁上了新的歷史臺階和理論水準，具有重大歷史意義和理論意義。

第二，從現實意義上來說，沒有制度現代化，中國就難以真正實現現代化。因此，推進 “國家治理體系和治理能力現代化”的實質就是制度的現代化[2]。從歷史經驗來說，一個國家的現代化包含國家建設的現代化和制度的現代化兩個層面。在國家建設層面上，中共十八大將其發展為 “五位一體”的總布局。在制度建設層面上，十八屆三中全會提出的 “通過全面深化改革……不斷推進中國特色社會主義制度自我完善和發展”，即全面深化改革的總目標就是完善和發展中國特色社會主義制度。改革開放30多年的發展歷程，就是實現國家制度不斷現代化的過程，就是不斷消除舊的體制的弊端，發揮社會主義在制度上的根本優勢，最終實現社會主義國家制度現代化的目標。當前，中國正站在新的歷史起點上，面對歷史機遇和挑戰，只有解決好制度現代化的關鍵環節，才能從根本上使國家的現代化之路更為順暢。對此，中央明確指出：“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現 ‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招，實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境，停頓和倒退沒有出路，改革開放只有進行時、沒有完成時。”[3]因此，推進“國家治理體系和治理能力現代化”具有重大的現實意義。

二、新理念注重提升國家治理能力的現代化

“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[4]。推進國家治理能力現代化是實現國家進步的重要手段，是提高國家綜合國力、促進社會和諧、實現可持續發展的客觀要求。如何建設好治理好社會主義國家，尤其是在經濟文化十分落后的情況下，馬克思主義經典著作中并沒有提供現成的答案，蘇聯等社會主義國家也沒有解決好這個問題。新中國成立后至改革開放前，以毛澤東同志為核心的第一代中央領導集體對國家治理作出了艱苦探索，雖然走了一段彎路，但積累了許多寶貴的經驗和歷史教訓。1978年中共十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體在總結國內外社會主義建設經驗教訓的基礎上，撥亂反正，解放思想，果斷地停止了階級斗爭，把黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的軌道上來，實行改革開放的偉大決策，在國家治理能力上取得了舉世矚目的現代化建設成就。經過了30多年的治理和發展， “我國政治穩定、經濟發展、社會和諧、民族團結，同世界上一些地區和國家不斷出現亂局形成了鮮明對照。”[4]

改革開放在取得巨大成就同時也帶來了新問題。“發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出……城鄉區域差距和居民收入分配差距依然較大……社會矛盾明顯增多……一些領域存在道德失范、誠信缺失現象……一些領域消極腐敗現象易發多發”[5]。首先我們應當認識到這些問題是隨著中國改革開放和社會主義市場經濟體系的建立逐步出現的，是社會轉型中難以避免的。改革開放30多年來，中國從高度集中的計劃經濟體制轉向了充滿活力的社會主義市場經濟體制，“從原來相對封閉單一的社會，向一個開放多元的社會轉型”[6]，其最大意義就是激活了 “社會內部微觀個體、地方與企業的競爭活力”，“使一種小規模、多元性、自主性與流動性相結合形成的競爭性體制，在中華大地上得以蛻變演化出來”[7]。這一變化極大地調動了人們創造財富的積極性、主動性，改變了原來的經濟關系、社會關系和利益格局，以及協調經濟關系、社會關系和利益格局的傳統道德價值體系，傳統的社會規范在社會轉型過程中逐漸失去了有效力和約束力。這些社會轉型帶來的新問題和各種利益沖突，靠其自身是難以實現自我矯正的。面對這些由改革和社會轉型帶來的新問題，一些地方政府的治理能力存在著極大的缺陷和不足，習慣于運用傳統的思維方式處理問題，雖能暫時解決問題，但是不能起到長治久安之作用，顯得十分滯后。一些西方國家趁機向中國兜售所謂的 “靈丹妙藥”。面對重重問題和嚴峻挑戰，中共十八大明確指出，我們 “既不走封閉僵化的老路、也不走改易旗幟的邪路”[8]。只有堅定不移地高舉中國特色社會主義旗幟，結合中國國情革新國家治理方式，提升國家治理能力才是正路。《決定》提出的 “全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[9]這一創新性論斷順應了歷史潮流和人民意愿，提升了黨和國家的改革目標，是中國共產黨在新時期對國家治理能力的重構，而非權宜之計。

三、新理念注重加強制度建設

國家治理體系和治理能力現代化的關鍵在制度的改革和創新，要想實現社會的和諧穩定、國家的長治久安，就必須有一套成熟完善的制度。中共十八屆三中全會順應歷史潮流，主動革除一切不適應時代發展和實踐需求的舊條條框框，提出實現 “國家治理體系和治理能力現代化”就必須創新 “治理體制”，形成政府、社會組織和個人等共同參與的治理格局，構建符合現代化潮流的國家治理制度。因此，每一個治理主體都必須把自身的功能定位、職責范圍以及目標訴求規范到成熟的制度上。《決定》提出完善和發展中國特色社會主義制度是全面深化改革的總目標：到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟，更加定型。

（一）治理主體從一元單向治理向多元交互治理轉變

從 “國家管理”到 “國家治理”雖然只有一字之差，但是其實質卻發生了根本性變化。在現代政治學中，管理 （Govern）的主體是政府 （Government），以命令—服從為特征。但是在現代社會中，這種一元的單向政治行為忽視了日益增長的國際性因素和全球化因素。此外，政府以外的社會團體、家庭、商務、學校和其他教育機構，也都超出了政府的管制范圍。這意味著國家治理的主體不僅有政府，還有社會組織和個人。換言之，處理一個日趨復雜的社會不僅僅是政府的任務，還需要其他公共的、社會的和個人的廣泛參與，因而有了比 “管理”（Govern）內涵更加寬泛的 “治理”（Governance）概念，它把命令—服從關系變成了以法制為基礎的政府與社會關系的良性互動。

《決定》提出 “推進國家治理體系現代化”，“發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”[10]的創新性，首先在于它打破了以政府為主體的一元性封閉式治理結構，適應時代潮流，形成了政府、社會組織和個人等元素組成的多元共治的開放性體系。其次是這一論斷進一步厘清了政府與社會、個人之間的關系。它標志著國家治理從過去的單向性治理發展到現在的多元交互共治，意味著政府不僅是國家治理主體的組成部分，也是被治理對象。社會和個人不僅是被治理對象，也是國家治理主體的重要參與者。在現代化的國家治理體系中，政府以 “建設法制政府和服務型政府”“推進治理現代化”為目標，實現 “有效的政府治理”。社會組織在 “政社分開”原則下 “明確權責”，實現 “自治”，個人在守法基礎下參與國家治理并且獲得自由全面的發展。簡言之，就是在政府、社會、市場和個人之間形成既相互制約，又相互支撐的良性關系，進而實現國家的 “善治”（或 “良治”，Good Governance）。這一重大理論突破，勢必會推動一切積極性因素，激發社會活力，“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”[11]。

（二）治理價值取向從注重和維護社會穩定向國家重視公平正義轉變，從注重社會穩定向激發社會活力、完善人民民主、增進市場自由轉變

改革開放初期，為了維護改革開放大局穩定，黨中央在分析社會治安形勢的基礎上提出 “社會治安綜合管理”，從根本上預防和化解不穩定因素，為改革開放和社會主義現代化建設創造了良好的社會環境。隨著改革開放的深入，社會治安綜合管理邁向了國家管理，以穩定社會環境為主要任務。社會秩序的穩定是必要的，也是社會治理的價值選項之一，但是它僅僅是初級的價值目標，而非社會主義所要追求的最終價值目標。中共十八屆三中全會明確了實現國家治理體系和治理能力現代化的價值取向。

第一，激發社會活力。活力孕育著創造力，是全面建成小康社會，實現社會主義現代化的關鍵。改革開放的最大意義在于激活了社會活力，“革命是解放生產力，改革也是解放生產力。推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義的反動統治，使中國人民的生產力獲得解放，這是革命，所以革命是解放生產力。社會主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產力發展的經濟體制，建立起充滿生機和活力的社會主義經濟體制，促進生產力的發展”[12]，因此，推進 “國家治理體系和治理能力現代化”就是通過全面深化改革，“既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。”[13]調動一切積極因素，“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”[14]。

第二，促進市場經濟發展。自由不僅是實現人的全面發展的根本價值目標，也是激發社會活力的根本要義。中共十八屆三中全會 《決定》中主要從經濟層面確認了推進國家治理體系和治理能力現代化中的價值取向，明確提出市場在資源配置中起決定性作用，“加快完善現代市場體系”，使 “消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動”[15]；“構建開放型經濟新體制”“促進國際國內要素有序自由流動”[16]，“放寬投資準入”[17]，加快自由貿易園區建設，“促進自由貿易”[18]。這一創新性論斷的意義在于理順了政府和市場的關系，促進了經濟要素的自由流動，激發了社會內部微觀個體、企業和地方的活力，將解放和發展社會生產力。“國家治理體系和治理能力現代化需要的一個前提就是社會自治程度的提升”[19]，經濟要素的自由流動勢必促進社會自治程度的提升，進而形成符合中國國情的、具有中國特色的更加民主、更加開放、更加自由的社會制度。

第三，加強社會民主建設。民主是一種現代生活，是社會主義的本質要求，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。”[20]人民民主是社會主義的生命，“是我們黨始終高揚的光輝旗幟”[21]。《決定》提出了加強社會主義民主政治建設，必須 “以保證人民當家作主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性”[22]。

第四，注意社會公平正義。公平正義是中國特色社會主義的內在要求，是社會主義國家治理的價值追求。實現國家治理體系和治理能力現代化的重大任務就是營造良好的公正的社會環境，促進社會正義的最大化實現。改革開放30多年以來中國共產黨在促進社會公平正義方面取得了舉世矚目的成就，與此同時，中國共產黨也認識到在現行的社會主義初級階段還存在著大量違背公平正義的現象，不解決這一現象將會極大地動搖人們對改革開放的信心，嚴重損害社會主義制度的優越性。十八屆三中全會通過的 《決定》強調，要 “以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”[23]，著眼于創造更加公平正義的制度環境和體制環境，不斷克服各種違背公平正義的現象，消除各種損害社會主義優越性的消極因素，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。《決定》認為科學有效的社會治理體制必須 “緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化”，唯此才能確保社會既充滿活力又和諧有序[24]。《決定》強調，實現社會治理現代化，必須堅持依法治國，“建設公正高效的社會主義司法制度，維護人民權益”[25]。

第五，堅持以人為本。以人為本是國家價值的最高標準，是馬克思主義的核心價值觀，在中國特色社會主義理論體系中居于核心地位。堅持以人為本就是堅持人民群眾是歷史的創造者，尊重人民群眾的歷史主體地位。改革開放取得了巨大成就的原因就在于滿足了人民的要求，獲得了人民群眾的支持。 《決定》提出 “堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發展”[26]，這意味著要推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持以人為本原則，“與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團結奮斗”[27]。只有這樣，才能夠凝聚共識，共同推進社會主義建設的全面改革。

[1][2]胡鞍鋼.治理現代化的實質是制度現代化[J].人民論壇，2013（11）.

[3]習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2013-11-16.

[4][27][13]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報，2014-01-01.

[5][8][20]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012：5、12、25.

[6]尹傳剛.通過改革提升國家治理能力[N].深圳特區報，2013-04-23.

[7][23]蕭功秦.中國的大轉型[M].北京：新星出版社，2008.

[9][10][11][14][15][16][17][18][22][24][25][26]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[12]十三大以來重要文獻選編（下）[G].北京：人民出版社，1993：1851.

[19]蕭功秦.從鄧小平到習近平:中國改革的再出發[EB/OL].http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggcx/article_2013 121997274.html.

[21]十五大以來重要文獻選編[G].北京：人民出版社，2000：30.