高?？冃ьA算實施思考

江蘇科技大學 曹 寸 桑晨燕

一、績效預算涵義

一般認為，績效預算是一種以結果為導向的預算。它要求預算單位在請求撥款時，必須明確闡述所要達到的目標，為實現這些目標而擬定的支出計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中所取得的成績（或完成工作的情況）。它包括績、預算、效三個方面，績是指請求撥款是為了達到某一具體目標或計劃，即業績指標。業績指標應當是可以量化的，以便進行編制和考核。預算是指要完成目標或計劃所需要的費用總額或全部成本。效是指對業績和效果進行評價，并按照績效評價的結果對預算進行管理。2011年7月5日，財政部發布《關于推進預算績效管理的指導意見》，這是我國關于預算績效管理工作的第一個綱領性文件，高校實施績效預算成為亟待深入研究和加速推進的一項工作。本文以高校績效預算的理論為基礎，歸納了高?，F行預算管理中存在的問題，對高校實施績效預算的意義和運作步驟提出了一些見解，希望能對高?？冃ьA算的實施提供幫助。

二、高校實施績效預算的意義

（一）優化高校的資源配置，提高資金的使用效益 高校內部資源在很大程度上存在著盲目和低效率配置，資金在校內各部門之間分配不合理，存在著貧富不均的現象。績效預算強調以績效為前提來進行預算資金的分配，將各部門本年度獲得的預算資金與其上年度資金使用的效益相聯系，將績效考核結果作為部門預算增減的重要依據，使資源能夠得到合理的配置，從而提高資金的使用效益。

（二）調動各部門的積極性，增強預算的約束力與剛性 高校實施績效預算，把預算與績效相結合，在安排資金時，充分考慮資金的使用效益、效率和效果，明確部門的工作目標和任務，將部門經費與其目標和任務相掛鉤，并簽訂績效合同，建立績效考評機制，合理運用考評結果，將能調動各部門員工的積極性，提高各部門管理人員的責任心，從而使預算約束得以硬化，財務管理的力度得以加強，高校的預算管理水平得以提高。

（三）推進和諧校園建設，增強辦學實力 高校推行績效預算，通過自下而上的參與機制，讓相關部門人員和教職工參與到預算管理的過程之中，廣泛征求他們的意見，在預算管理過程中充分體現民主、公平，有利于推進和諧校園的建設。高校實施績效預算，能充分調動各部門的積極性，提高資金的使用效益，從而進一步提高學校的整體績效，學校整體績效的提高有利于高校獲得更多的財政教育資金補助，高校就可以合理安排使用，增加學校的辦學實力。

（四）合理控制財務風險，促進高校的長期穩定發展 高校在發展過程中面臨著許多風險，尤其是高校的財務風險，影響頗大。高校實施績效預算，可以通過考核和評價學校的財務發展潛力，充分衡量其在負債和風險方面的承受能力?？冃ьA算作為一種較為先進的預算管理方法，在衡量和監控各部及項目的運行績效方面發揮著重要的作用。因此，高校推行績效預算不但可以合理控制財務風險，提高財務管理水平，而且也可以促進高校的長期穩定發展。

三、高校現行預算管理存在的問題

（一）預算管理意識淡薄，資金浪費嚴重 目前，大部分高校還沒有真正建立建全預算管理制度，而且由于對預算管理的認識存在片面性，意識淡薄，沒有充分認識到績效管理的重要性，也沒有將績效評價納入高校預算編制和執行的管理體系中。更有甚者，有的學校沒有把財務預算制度作為組織財務經營活動的法定依據，有章不循隨意更改，使預算成為一種擺設，加上各部門忙于追加、爭奪資金，很少有人去考核資金的使用效益，導致資金使用效益低下。

（二）目標制定不明確，與學校長期發展目標脫節 很多高校在制定內部預算的時候目標不明確，使得不同項目之間缺乏可比性，項目的選擇與安排容易產生隨意性。由于校內各部門存在著相對利益的差別，各部門發展目標的不一致，對整個學校當年發展規劃和目標也就很難達成共識，導致各部門爭經費現象嚴重，經費支出效益不高，經費緊張和亂花錢現象并存，資金體外循環嚴重。

（三）預算編制不合理，預算執行缺乏剛性 由于現行高校的預算編制一般仍采用基數加增長的方法編制，使得原來不合理的因素仍然存在，當然編制出來的預算也就缺乏科學性。再加上高校在預算管理及相關配套制度建設上尚有欠缺，預算執行過程中，常常有追加預算的情況發生，這就使得預算名存實亡，預算的剛性也被大大削弱，最終導致預算的編制和執行相脫節。

（四）預算管理缺乏成本控制，風險意識不強 高校沒有建立有效的教育成本分擔機制，學校所獲得的有限的教育經費很難滿足高校的發展需要，而各部門對分配下來的經費使用有時又不按申報時的預算執行，節約開支的觀念淡薄，無形中也增加了學校財務管理的風險。學校為了保證基本建設任務的完成，在經費不足的情況下，主要采用銀行貸款的方式來改善辦學條件，這雖然在短期內解決了學校發展中的實際困難，但同時也給學校帶來了很大的還款壓力，而高校對還款支出估計不足或者重視程度不高，這種舉債經營可能帶來的財務風險在預算編制中也沒有很好地予以體現，就使得預算的平衡原則難以實現，增加了學校長期穩定發展的風險。

四、高?？冃ьA算運作步驟

（一）設立高校預算委員會 借鑒國外績效預算的主要做法，高校需設立專門的組織機構負責績效預算的具體工作，建議高校設立預算委員會，其性質為預算審定和咨詢機構。該委員會主任由總會計師擔任，成員可以由人事、科研、教務等部門相關人員組成，其職責主要是負責制訂績效預算的方案，分解預算指標、編制績效預算、建立績效評價體系、監督預算的執行情況、對預算執行的結果進行績效考核，然后根據考核的結果調整下一年度的預算。預算委員會通過的議程報校長辦公會討論，校長辦公會主要負責績效預算方案的審批、下達，對考核結果進行懲處，對預算委員會監督等。高校內部各部門及個人為高校績效預算的具體實施主體。高校的教職工代表大會在預算管理中對學校的預決算具有審議、質疑和提出修改意見的權利，并定期和審計處、紀監委對預算委員會進行監督，對于預算會的違法行為及時進行懲處。

（二）規劃績效目標 確定績效目標是編制預算的重要環節。一是要確定戰略目標。戰略目標是高校戰略規劃的核心內容，反映了高校在某一時期的發展方向和程度。高校一般要進行3～5年的戰略規劃，而戰略目標是戰略規劃在特定時期的奮斗目標，部門目標是總體戰略目標的具體化。二是要設定績效目標?？冃繕耸强冃ьA算的“靈魂”，高校的戰略目標決定了高校的績效目標，高校發展規劃中的長期戰略目標可以分解細化為短期績效目標，而預算是績效目標得以實現的資源配置工具。

（三）制定年度績效計劃 年度績效計劃是編制年度績效預算的依據之一，是學校或部門戰略規劃和日常工作之間的紐帶，包括績效目標、績效指標和評價標準。其主要任務是明確學校和部門的年度績效目標、衡量績效的指標和評價績效的標準及方法。學校將整體戰略目標分解到各個年度，各部門再根據學校的年度戰略目標制定本部門的年度績效計劃，年度績效計劃必須明確本部門的工作活動所要達到的績效水平，具體到實現績效目標的工作程序、技術、所要投入的人、財、物等資源。其中，績效目標必須客觀、量化、可度量，不僅明確確定做什么，還要明確工作的產出數量和應當達到的效果；績效指標中不僅要有質量、數量和效果指標還要有相應的評價標準。

（四）編制年度績效預算 高校在編制年度績效預算時，要以部門預算和項目預算為基礎。首先，各部門要根據學校的戰略目標制定出本部門3～5年的戰略規劃劃和年度績效目標，使各部門的具體工作與學校的總體發展規劃聯系起來；其次，各部門依據年度績效目標制定本部門的年度績效計劃，確定部門的項目活動；再次，各部門依據年度工作計劃，根據年度資源需求量和相關規定估算資金，編制出本部門的績效預算；最后，學校對各部門的績效預算進行匯總形成學校的績效預算。

（五）簽訂績效合同 績效預算的核心是簽訂績效合同，績效合同是一種契約關系，是連接項目與預算、部門預算與學校預算的紐帶。部門在被賦予高度的自主權的同時，要事先做出達到績效的合理而可靠的承諾，并承擔相應的責任?？冃Ш贤阅繕?、任務和項目為主要內容，一般都包括部門所需要的資金額、部門在支出上的權力、資金使用后的產出和效果及衡量產出和效果的績效指標等，其原型是年度工作目標責任書、聘期目標責任書、專項資金申請書等，績效合同的文本可以參照科研項目申報、重大建設項目申報等來進行設計和完善。

（六）提交績效報告 年度終了，部門或單位需提交年度績效報告，年度績效報告是績效預算的關鍵。年度績效報告是執行績效預算的單位或部門在年末將執行績效預算的結果撰寫成報告，用于跟蹤部門年度績效計劃的進展情況。報告的內容包括實際預算配置情況，實際的開支，人力資源管理、績效水平等。年度績效報告即要報告預算項目的已完成情況也要總結預算的執行情況，比如，資金是否得到了充分的利用，用在了哪里，活動的成本是多少，取得了什么成果等。年度績效報告應將實際取得的績效與當初年度績效計劃中規定的績效目標進行對比分析，如果績效目標沒有達到，需要陳述原因，并報告下一步將要采取的措施。如果績效目標已經無法實現或者不切實際，需要作出解釋，并推薦合理的改革方案。

（七）進行績效評價 績效評價是組織運用一系列的科學技術方法，對績效預算執行的結果與績效目標進行對比分析，績效評價的信息將被應用于未來的決策之中，績效評價是組織提高績效的外在動力。組織在進行績效評價時，需要確定績效評價的原則、設計績效評價的指標、確定評價的標準和方法。目前，高校還沒有建立起統一的績效評價指標體系，因此，各高校在設計績效評價指標時應結合自身的實際情況，選擇適合的指標體系，運用適當的評價方法，對績效預算執行結果進行評價。

（八）反饋績效評價結果 2011年7月5日，財政部發布的《關于推進預算績效管理的指導意見》第三條指出：“逐步建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成的評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的預算績效管理機制。”因此，預算績效評價結果出來以后，預算委員會就要反饋到校長辦公會，用于編制本年度的預算績效報告，為制定明年的預算績效計劃和績效預算作參考，同時也為執行高校戰略規劃和戰略目標的實施提供參考。高校還可以建立適當的考評機制，對績優的部門給予獎勵，績差的部門給予一定的懲罰，也可以將績效考評結果同津貼、職稱晉升、職務聘任等相掛鉤，用以調動各部門和教職工的積極性。

總之，高校實施績效預算具有重要的意義，但高校還應該根據自身的條件和發展水平，選擇適合的實施路徑，要逐步的引入績效信息，不可盲目實施，因為績效預算是一項極其復雜的系統工程，高校實施績效預算需要多方面的支撐，即需要領導的重視，全員的參與和各部門的相互配合，也需要相應的組織保障和制度保證等等。而目前，績效預算在高校的應用還處于理論研究階段，我國高?？冃ьA算還沒有全面進行，建議高?？梢韵葟牟糠謱ｍ椯Y金項目進行績效預算的試點。

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