對地理國情監測工作的若干思考

阮于洲

(國家測繪地理信息局測繪發展研究中心，北京100830)

地理國情監測是2009—2010年開展的測繪發展戰略研究工作形成的重要成果，體現了新時期測繪地理信息發展的重要使命[1]。2011年，筆者參加了國家測繪地理信息局組織的專題調研組，赴部分地區就地理國情監測等重點工作推進情況進行了調研。結果表明，盡管各地測繪地理信息主管部門對推進地理國情監測的意義和必要性認識較為充分、主動性較高，但普遍感覺對地理國情監測的概念不太清晰，監測內容和方法不明確，工作缺乏有效抓手。本文力圖在前一階段研究、討論的基礎上，進一步認識、理解地理國情監測的本質，為各級測繪地理信息部門推進該項工作提供參考。

一、用發展的眼光認識地理國情監測

1. 提出地理國情監測的歷史過程

單從字面上認識地理國情監測難免偏頗、片面，簡單給出一個定義對于更好地理解其本質意義也不大。這個概念雖然是最近才提出，但其所蘊涵的主要思想卻是很早以前就已經萌芽，并不斷發展演變，直至最近化繭成蝶。只有把地理國情監測放在測繪地理信息發展的歷史背景和歷史過程中去認識、理解，才能夠更加準確地把握其特點、實質和核心。一些重要的測繪地理信息法律、法規、文件、報告，雖然其發布或頒布主體不全是測繪地理信息部門，也包括全國人大、國務院等機構，但這些重要文件在研究和制定過程中卻是凝聚了整個行業的思考和智慧，因而其最能反映不同時期測繪人的思想和理念。

21世紀初以前，測繪人的基本思想仍停留在“靜態測繪”的階段，即按照一定的周期測繪基本地形圖、建設基礎地理信息數據庫，這集中體現在2002年修訂的《中華人民共和國測繪法》有關“基礎測繪成果應當定期進行更新”[2]的規定上。此后，測繪人的思想逐漸由“靜態測繪”向“動態測繪”轉變，2004年開展的第一輪測繪發展戰略研究、2006年國務院轉發九部門聯合編制的《全國基礎測繪中長期規劃綱要》、2007年國務院印發的《國務院關于加強測繪工作的意見》等重要報告和文件，都充分體現了“監測”的思想，并將開展“基礎地理信息變化監測”列為重點任務。從“靜態測繪”到“動態監測”，體現了更加強調動態性和時效性。

2009—2010年開展的第二輪測繪發展戰略研究充分繼承和吸納了以上思想，并開始提出開展“地表變化監測”。由“基礎地理信息變化監測”到“地表變化監測”幾個字的變化，內涵卻是大大拓展，一是在監測要素內容的選擇上不能再拘泥于傳統的幾大要素，而是要根據需要豐富和拓展；二是更加強調“按需測繪”，即根據經濟社會的實際需要開展測繪、提供服務，而不是一成不變的測繪地形圖、建設數據庫，提供一成不變的產品和服務。戰略研究后期最終用“地理國情監測”取代“地表變化監測”，相對于后者，前者表達更貼切，高度更宏觀，內涵更豐富，立意更深遠，更容易作為一項政府職能樹立起來。

因此，地理國情監測是近十年來廣大測繪工作者對測繪本質的不斷探索、不斷積累、不斷沉淀的產物，既一脈相承，又不斷深化，充分體現了科學性、方向性、戰略性、包容性。正因為如此，其一經提出，就能夠迅速得到行業內外領導、專家、學者的廣泛認可和國務院領導的充分肯定。

2. 地理國情監測的本質特點

通過考察地理國情監測提出的歷史背景和歷史過程，可以推出地理國情監測具有以下特點：

1) 地理國情監測強調“動態測繪”。即改變傳統測繪中按照更新周期測繪地形圖的做法，更加強調時效性，做到隨時發現變化、隨時獲取變化、隨時提供使用。因此，高動態性是地理國情監測的本質屬性。

2) 地理國情監測強調“按需測繪”。即改變過去一成不變的測繪、服務的方式，以更加積極、更加主動的姿態，根據經濟社會發展的實際需要，調整工作內容、服務方式。

3) 地理國情監測強調“全面測繪”。即在內容上突破傳統地形圖七大要素的限定，根據需要進行豐富和拓展。在范圍上要覆蓋全部陸海國土，以及世界熱點和重點地區。在形式上不僅僅限于地形圖，還包括數據庫、多媒體等，并應根據社會經濟發展的需要不斷豐富地理國情信息內容。

4) 地理國情監測強調“數據分析”。即根據經濟社會發展和人民生活的實際需要，提供經過處理、知識含量更高的產品和服務，使測繪地理信息產品更好用、更適用、更實用。

根據以上分析，地理國情監測的本質是通過由“靜態測繪”向“動態測繪”轉變，由“不變測繪”向“按需測繪”轉變，由“有限測繪”向“全面測繪”轉變，由“測繪數據”向“分析數據”轉變，切實提高測繪地理信息服務的針對性、實用性、有效性、知識性，從而更好地滿足新時期經濟社會發展對測繪地理信息保障服務的新需求。

二、在戰略的高度定位地理國情監測

1. 測繪地理信息發展戰略淺析

為了更好地理解地理國情監測，有必要將其放在測繪地理信息事業發展的大格局中考量。地理國情監測是作為“構建數字中國、監測地理國情、發展壯大產業、建設測繪強國”這24字總體戰略的一部分提出來，首先應該明確其在總體戰略中的地位。

24字總體戰略中，“構建數字中國”是測繪地理信息事業根本使命在新時期、新技術條件下的具體體現，是事業立業之基，是今后20年必須堅持的戰略之本，是監測地理國情的重要基礎。相對于構建以紙質地形圖、影像圖等為基本形態的“模擬中國”而言，構建“數字中國”其使命沒有發生根本變化，主要任務仍然是描述、表達和再現地表形態，區別僅僅體現在信息的表達方式和承載方式，即由模擬技術到數字化技術，由紙質地圖到基礎地理信息數據庫。

“監測地理國情”是未來20年測繪地理信息工作的重要主題，是在數字中國建設初具規模、自主對地觀測能力快速提升的前提和條件下，根據經濟社會發展的實際需要，提供適用性、實用性、針對性更強的測繪地理信息產品和服務。相對于以地形圖測繪、地理信息數據庫建設等為主要內容的傳統業務而言，開展地理國情監測體現了發展理念、工作重點、服務方式、產品形式、生產工藝等方面的深刻變化，是推動測繪地理信息轉型發展的必然要求。

“發展壯大產業”是根據完善社會主義市場經濟體制的要求，在測繪地理信息領域進一步發揮市場機制作用，實現資源的優化配置和高效利用，以及測繪地理信息生產力的大解放、大提升。因此，發展壯大地理信息產業從根本上是以產業化的方式提升測繪地理信息生產服務效率，是構建地理國情監測和數字中國建設能力的重要途徑。

“建設測繪強國”是未來20年發展的總體目標，即技術裝備的信息化和國產化水平、地理信息產業的國際競爭能力、地理信息資源質量和豐富程度、測繪地理信息人才的國際影響力等方面達到國際一流水平。而要實現該目標，一是要強基固本，不斷完善數字中國；二是要緊扣主題，加快推動地理國情監測；三是要激發活力，發展壯大地理信息產業。

簡言之，24字總體戰略中，“構建數字中國”是根本，“監測地理國情”是主題，“發展壯大產業”是途經，“建設測繪強國”是目標?？傮w戰略所設計的事業發展內生驅動機制，是在繼續鞏固和加強數字中國這一事業根本的基礎上，推進地理國情監測工作，更加緊密地聯系生產和應用，并通過產業化的途徑，不斷提升生產服務能力和效率，從而實現事業的跨越式發展。

2. 地理國情監測的戰略定位

傳統測繪產品服務適用、好用、實用程度有限，主要原因在于生產和應用彼此脫節、難以溝通，生產服務長期一成不變，而不同用戶的需求往往差異巨大，且時有變化。地理國情監測在事業發展總體格局中的地位和作用，實質上是針對這個問題進行“補位”，通過構建地理國情監測這個服務平臺，搭建聯系生產和應用的橋梁，使用戶的需求能夠及時準確地傳導到生產服務體系，使生產服務體系能夠根據需求的變化調整生產服務內容和手段，從而實現上述的由“靜態測繪”向“動態測繪”、由“不變測繪”向“按需測繪”、由“有限測繪”向“全面測繪”、由“測繪數據”向“分析數據”的轉變，更好地滿足用戶的多樣化和個性化需求。

具體而言，地理國情監測與目前的基礎測繪業務的關系，不是誰包含誰、誰取代誰，也不是并駕齊驅，而是根與苗、地下基礎與上層建筑的關系，是在測繪地理信息發展的新階段，根據經濟社會發展的新需求，在現有生產服務體系之中、在基礎測繪基礎之上，增加地理國情監測這一新成員，以適應保障服務的新形勢。基礎測繪的任務是實現基礎地理信息資源的更廣覆蓋范圍、更高現勢性和更多要素內容，為地理國情監測打好基礎，從而真正回歸“基礎”這一本質，對于經濟社會而言是不可見的。地理國情監測則是在基礎測繪成果的基礎上，根據不同需求提供個性化產品和服務，對于經濟社會而言才是可見的。開展地理國情監測，不是要在目前的基礎測繪業務體系之外另起爐灶，單獨建立一套地理國情監測業務體系，而是要根據地理國情監測的理念來改造、完善現有的測繪地理信息生產服務業務體系。

3. 地理國情監測的工作內容

通過以上對地理國情監測本質特點、戰略定位等的分析，結合當前測繪地理信息生產實踐，我們可以很容易地獲得在工作層面上地理國情監測的主要工作內容。至少應當包括以下這些：

1) 由對有限要素的測繪向全要素測繪擴展。即對地表各類自然和人文要素信息的獲取、處理、分析和提供使用，在此基礎上，不斷更新、拓展和豐富測繪成果之一的各級基礎地理信息系統。

2) 動態測繪。即由對地表變化按時間點進行測繪變為對地表在某一時間段內的演變進行動態監測和模擬。

3) 基于基礎地理信息數據庫和現代測繪技術的地理信息分析應用，形成滿足需求的地理國情分析研究報告等信息產品。

4) 充分利用現代地圖理論和制圖技術開展有形或者無形國情、經濟社會要素的空間分異規律研究和監測。

三、以全局的視野謀劃地理國情監測

1. 推進地理國情監測宜“強基固本”

地理國情監測及“天地圖”、數字城市都是溝通測繪地理信息生產和應用的紐帶和橋梁，共同構成了當前和今后測繪地理信息工作服務政府部門、城市管理、社會大眾的三大平臺。當前，各級測繪地理信息主管部門都非常重視這幾大平臺建設，力圖通過這幾個平臺建設和應用，使得測繪地理信息更好地服務大局、服務社會、服務民生。但是必須看到，基礎測繪是地理國情監測的基礎[3]，沒有完善的數字中國，地理國情監測等服務平臺將成為無源之水，無本之木。因此，有必要將基礎測繪業務等最基本、最基礎的工作擺在同地理國情監測等容易見成效和產生影響的工作同等重要的位置予以重視，根據需要合理設計基礎地理信息更新頻率、覆蓋范圍、要素內容，并統籌建設衛星定位連續運行基準站網，為地理國情監測的開展打下牢固的基礎。

2. 推進地理國情監測宜“因地制宜”

地理國情監測不同于傳統的基礎測繪業務，其直接面對多樣化的服務需求。各地經濟社會發展程度、地方黨委政府關注重點、自然地理條件等都千差萬別，地方測繪地理信息部門在開展地理國情監測時，應根據實際情況選擇廣受重視和關注的領域開展監測，體現出地方特色，形成地理國情監測百花齊放、百舸爭流的局面。如對地震活躍地區開展持續監測和災后重建監測、對地面沉降嚴重地區開展地面沉降監測、對重要湖泊開展水體面積水位監測、對國家農業重點開發區開展農情監測等，不僅能夠得到當地黨委政府的重視和支持，甚至有可能在全國甚至世界范圍內產生影響。不同于基礎測繪發展很大程度上受制于經濟社會發展程度的影響，地理國情監測有時并不在于投入多少人力、資金、裝備，而關鍵在于選準監測對象。有些地方基礎測繪即使同發達地區有差距，在地理國情監測方面也可以大有作為。如對舉世關注的汶川地震災區的災后重建監測，投入不需要太大，但監測產生的效果和影響卻是無法估量的。

3. 推進地理國情監測宜“獨立自主”

相關資源、環境、生態主管部門“三定”規定及有關法律法規賦予了這些部門開展主管領域國情監測的職能。開展地理國情監測，不可避免地會涉及如何處理與這些業已開展的監測工作的關系問題。合作還是獨立開展相關工作，需要審慎把握。要使地理國情監測工作真正實現徐德明局長提出的“校正糾偏、輔助支持、監管檢驗”等作用[4]，在具體工作中應堅持以下原則。一是獨立原則，測繪地理信息部門應獨立開展相關工作，而不是像一些專家主張的聯合相關部門共同開展，否則就很難保證監測結果的權威、可靠；二是科學原則，不僅要保持和發揚測繪地理信息工作本身具有的準確、客觀、規范等優勢，而且要充分尊重相關領域的現有標準、規范，否則監測結果很難經得起質疑和推敲；三是循序漸進原則，開展地理國情監測是一項長期任務，需要經過一個循序漸進的過程[5]，要堅持先易后難，選擇容易開展和產生影響或者目前尚沒有主管部門的領域開展監測，如災后重建監測、地面沉降監測、農情監測等，并在取得成果、產生影響、獲得支持后全面推進。

4. 推進地理國情監測宜“凝聚力量”

地理國情監測體現了測繪地理信息工作理念、思路、內容的變化[6]，因此生產服務組織體系也應根據這些變化及時作出調整。地理國情監測是未來20年測繪地理國情監測的重要主題，在新的測繪地理信息生產服務組織體系中，有必要增加專門機構，履行地理國情監測具體工作，其他機構的職能、組織方式也需要按照地理國情監測的理念、思路、要求進行相應調整。相對于以前的測繪工作而言，地理國情監測對地理要素變化發現、獲取、提供的時效性、動態性更高，這對測繪地理信息隊伍形成巨大挑戰[7]。這就要求拓展視野，不僅要充分發揮分布于全國各地的地方測繪地理信息隊伍的作用，而且還要發揮在發展壯大地理信息產業過程中成長起來的眾多企業的作用，行業力量全國一盤棋，擰成一股繩，共同推動地理國情監測。

四、結束語

從發展歷史的角度出發，有助于大家更加清晰地明確地理國情監測的內涵、本質特征，即通過由“靜態測繪”向“動態測繪”轉變，由“不變測繪”向“按需測繪”轉變，由“有限測繪”向“全面測繪”轉變，由“測繪數據”向“分析數據”轉變，切實提高測繪地理信息服務的針對性、實用性、有效性、知識性。而從戰略的高度出發，有助于大家更加清晰地理解地理國情監測在測繪地理信息事業發展總體格局中的定位，即建立聯系測繪地理信息生產和應用的橋梁，實現以上轉變?；谝陨险J識，有助于大家更好地把握地理國情監測的工作內容，從而在實際工作中更好地作出判斷和決策。

參考文獻：

[1] 張繼賢，劉紀平. 關于地理國情監測的若干思考[N]. 中國測繪報，2011-03-08(17).

[2] 曹康泰，陳邦柱. 中華人民共和國測繪法釋義[M]. 北京：法律出版社，2004：37.

[3] 易樹柏. 轉變測繪發展方式 加快地理國情監測[N]. 中國測繪報，2011-03-25(22).

[4] 徐德明. 監測地理國情 服務科學發展[N]. 中國測繪報，2011-04-05(25).

[5] 李偉建. 地理國情監測的主要任務之管見[N]. 中國測繪報，2011-03-29(23).

[6] 范恒山，柏玉霜. 基礎測繪與宏觀調控[M]. 北京：經濟科學出版社，2010：3.

[7] 狄琳. 建立新國家地理格網服務地理國情監測初探[J]. 測繪通報，2011(12)：1-2.