關于我國地震航空應急救援體系建設相關問題的探討＊

王建軍 陳 虹 付繼華 譚 巧

（中國地震局地殼應力研究所，北京100085）

關于我國地震航空應急救援體系建設相關問題的探討＊

王建軍 陳 虹 付繼華 譚 巧

（中國地震局地殼應力研究所，北京100085）

航空救援是目前許多國家普遍采用的最有效的災害應急救援手段。在我國汶川地震、玉樹地震及蘆山地震應急救援中，航空救援都發揮了不可或缺的作用。地震航空救援能力的強弱對于各國能否最大程度地減輕地震災害具有極為重要的意義。但目前我國地震航空應急救援能力嚴重不足，與地震災害頻發的國情不相適應，也與社會經濟發展水平不相適應。通過研究近年來我國大震巨災航空救援震例，分析我國地震航空救援體系建設存在的主要問題，參考國外相關經驗，結合我國國情和地震應急救援專業特點，提出了推進我國地震航空救援體系建設的思路和建議。

地震災害；航空；應急救援

引言

我國地震多、強度大、分布廣、傷亡重。隨著經濟社會發展和城鎮化進程加速，破壞性地震及其所形成的災害鏈，使應急救援的能力和時效面臨嚴峻挑戰，對社會經濟建設和公共安全的影響加劇。目前，我國正處于一個新的地震活躍期，未來較長時期我國地震形勢仍然十分復雜而嚴峻。基于我國多震災的基本國情和相對薄弱的災害綜合防御能力，持續加強地震應急救援工作體系建設，對于最大限度地減輕地震人員傷亡和經濟損失，十分重要亦非常必要。

通常情況下，在地震災難發生之后的“救援黃金72小時”中，被救埋壓人員的存活率極高。在第一天（即24小時內），被救出人員的存活率在90%左右；到第三天，存活率僅為約20%；之后的生還幾率則為5%左右。因此，震后的應急救援工作需爭分奪秒，而航空手段具有快速、高效、受地理空間限制較少等優勢，是世界上許多國家普遍采用的最有效的應急救援手段。隨著社會進步和經濟發展，航空應急救援已經成為發達國家及部分發展中國家應急救援體系的重要組成部分，形成了較為完善的模式和能力［1］。美國、加拿大在國民警衛隊中建立了航空隊，俄羅斯特別情況部成立了中央空中機動營救小組，德國建立了覆蓋全國的航空緊急救援體系，日本設有民防救援隊，沙特阿拉伯設立了紅十字會“空中救援”計劃項目，法國建立了航空緊急救援隊，韓國在國家消防局設有航空救援隊，英國、瑞士等設立了國家航空救援中心，巴西成立了警察救援航空隊。這些國家通過建立航空緊急救援體系，制定健全的緊急救援保障制度，配備較為齊全及先進的救援設備等，已基本能滿足應急救援的需要，并在抗災救援中發揮了巨大作用。

在我國的地震應急救援中，航空救援是一支十分重要的力量，無論是在汶川地震、玉樹地震還是蘆山地震的應急救援中，航空救援都發揮了不可或缺的作用，地震航空救援能力的強弱對于各國能否最大程度地減輕地震災害具有極為重要的意義［2-3］。

我國大陸的強烈地震多發生在中西部經濟社會發展相對落后的高原和山區，重災區范圍大而且分布往往比較分散，致使救援難度極大。而這些地區的縣（市）因為經濟條件的制約，其應急救援能力十分有限，一般需要依靠外部援助，但震后的災區道路通常會遭受嚴重破壞，救援車輛很難進入，使地面救援難以滿足及時性、有效性等要求，因此對地震航空救援的需求極大。但目前我國地震航空應急救援能力嚴重不足［4］，與地震災害頻發的國情不相適應，也與社會經濟發展水平不相適應，迫切需要加快建設我國的地震航空應急救援體系［5-6］，以快速平衡區域地震應急救援能力差異，進一步提升全國地震應急救援整體實力。

關于我國的航空應急救援體系建設，許多專家學者進行了大量有益的探索。在2009年的“航空抗災救援體系建設高層論壇”上，27位院士聯名提交了“關于建立國家航空應急救援體系的建議”。這些建議非常好，但實現起來不僅難度較大而且需要時間。而地震應急救援對航空救援的需求非常迫切，應該先期開展地震航空救援方面的研究和示范應用。本文通過研究近年來我國大震巨災航空救援震例，討論我國地震航空救援體系建設面臨的主要問題，借鑒國外相關經驗，結合我國國情和地震應急救援專業特點，提出建設我國地震航空救援體系的思路和建議。

1 我國地震航空應急救援存在的問題

2008年5月12日四川汶川8．0級特大地震發生后，在黨中央、國務院、中央軍委的堅強領導下，軍隊與民航等部門迅速調集全國航空救援力量，全力展開飛行救援行動。據不完全統計，在救援階段共出動飛機、直升機428架，實施抗災救援飛行8 277架次，轉運和空投救災物資22 543 t，轉運人員66 728人次，為抗震救災作出了巨大貢獻［7］。

2010年4月14日青海玉樹7．1級大地震救援行動之所以能迅速啟動，是因為玉樹地區有一個2009年8月剛剛建成、能同時容納3架飛機起降的巴塘機場，空軍、東航、南航、國航等緊急響應，以最快的速度架起航空救援的綠色通道，為減少玉樹地震造成的生命財產損失發揮了重要作用。震后有關部門緊急調集一架“空中國王”航空攝影機獲取的高分辨率航空遙感，直觀展示出玉樹州結古鎮城區范圍內地震破壞嚴重地區，為災后應急救援提供了寶貴的基礎數據支持［3］。

汶川特大地震后，成都空軍建立了軍民航聯合辦公模式，增強緊急救護、搶險飛行等應急處置能力；研發了航管情報信息自動分發系統，有效縮短了整個空管系統的快速反應時間。2013年4月20日四川雅安（蘆山）7．0級強地震發生后，擔負西南領空空中管制任務的成都空軍航空管制中心在震后3分鐘就開始發布調度指令，救災期間直接指揮軍民航救災飛行444架次，調配保障各種各類飛行器3 817架次，創造了空中飛機無“危險接近”，甚至無“飛行沖突”的奇跡［8］。

雖然航空救援在這3次大地震的應急救援中發揮了無可替代的作用，但同時也暴露出我國地震航空應急救援體系存在的許多問題，主要體現在：缺乏政策法規基礎和航空救援體制，救援裝備數量少，救援機型不配套，基礎設施不健全，缺乏專業救援隊伍等。

1．1 缺乏政策法規基礎

雖然航空救援的重要性不言而喻，但我國各級政府對于航空救援體系建設并沒有給予足夠的重視，缺乏相應的規劃，更談不上配套的政策法規支持。在《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家防震減災規劃（2006—2020年）》、《國家突發公共事件總體預案》及《國家地震應急預案》等法律、法規和預案中，皆未涉及地震航空應急救援方面的內容。因此在面對汶川地震這樣巨大的自然災害時，不能及時拿出有效的空中救援手段，當無數生命在死亡線上掙扎時才臨時到處調集航空救援力量。雖然四川蘆山地震的航空救援吸取了汶川地震的教訓，有了很大的進步，但仍然暴露出各機構間缺乏統一規劃、統一部署和綜合協調，各航空公司缺乏災害應急救援計劃，以及通用航空參與救援受空域開放限制等問題。

1．2 過于依賴軍隊，缺乏常設的航空救援協調組織機構

軍隊擔負著國防重任，其裝備的航空器的目的是對敵作戰，不是按應對自然災害和搶險救災配置的，而操縱這些裝備的官兵平時的主要訓練科目也不是按應對地震災害和搶險救災設置的，因此缺乏專業救援技能、經驗和專業救援設施裝備，不完全具備針對復雜災情的救援條件。即使到達災區，面對復雜情況和難度較大的任務也無法開展施救，難以及時有效地控制災情和實施救助，喪失寶貴的時機。我國各地都沒有常設的航空救援協調機構，難以對當地飛機的數量、質量、機型、布點以及機場和起降點的布局作出科學統一的規劃，也不能對救援飛行人員進行系統和針對性的培訓。這在地震救援過程中，不利于對空軍、民航、通用（民營）航空的資源進行以救援任務為導向的臨時整合，難以實現對航空救援資源的合理有效配置。

1．3 航空救援飛行器數量有限，配套基礎設施薄弱

我國目前僅有6家通用航空公司具有應急救援能力，僅有飛機幾十架，其中救援直升機只有30多架，并且以小噸位為主。而目前世界上約有通用飛機34萬架，僅美國就有23萬架［9］。此外，玉樹地震發生在海拔4 000 m左右的高原地區，對航空救援飛機的要求較高，需要那種爬升能力較強的適合高原飛行的飛機，而一般的飛機救援能力有限。但是，我國載重量大的大型運輸直升機以及高原型飛機奇缺，無法應付高海拔地區的專業搜救任務，不利于在山區和高原地區的有效施救。不難想象，倘若沒有重型運輸直升機，在地面交通短期內不能恢復的情況下，起重機、挖掘機等重型救災設備就無法迅速調入災區。

根據中國民用航空總局制定的《全國民用機場布局規劃》（不含通用航空機場），到2020年全國80%以上的縣級行政單元能夠在地面交通100 km或1．5 h車程內享受到航空服務。但我國通用航空機場數量十分有限［10］，在一些面臨較大地震災害風險的山區縣市，缺乏救災直升機臨時備降點，使得救災直升機的起降、維護非常困難，向災區投送搶險救災人員、物資以及災區傷員的外運效率低下。

1．4 地震航空應急救援專業技術水平較低

地震航空救援除了需要專業的裝備設施與相應的機型外，還須要十分專業的救援飛行技術，否則將留下安全隱患。在近年來的地震應急救援中，使用的飛機基本沒有配置適應地震應急救援需求的專業裝備，飛機駕駛員缺乏經地震應急救援系統培訓的專業飛行技術，到災區作業飛行也與平時訓練不對口，不具備在地震災區復雜環境下的飛行能力。這不僅影響了救援效率，而且會增加發生航空災難的風險。汶川抗震救災中米-171失事一例，就是因為航空器缺少專業先進的儀表配置，前視紅外和防撞系統又沒經過專門復雜救援科目的訓練，更沒有指揮與通信預案，在復雜的氣象和惡劣的地理環境下發生事故是必然的。

2 思路和建議

目前我國地震航空應急救援體系建設是一項亟待解決的新課題。雖然與發達國家經過幾十年不斷完善的先進航空應急救援體系相比差距很大，但是也不能完全照搬歐美等發達國家的做法，必須立足我國的基本國情，適應我國經濟社會發展和科技進步的實際。建立的地震航空應急救援體系應充分考慮我國的強震分布、地形地貌、氣象水文、地質構造、人文環境和經濟社會發展程度等諸多因素，統籌兼顧自然災害、事故災難、公共衛生、公共安全等4類突發事件的處置和救援體制機制。針對我國國情、震情和航空救援應用現狀，我們對建設地震航空應急救援體系提出如下思路和建議。

2．1 完善國家和地方政策法規體系和預案體系

盡快修訂《中華人民共和國防震減災法》，并出臺相應政策、法規鼓勵和推動地震航空應急救援體系的建設。國家層面和地方政府應將地震航空應急救援體系建設和管理工作，分別編入國家和地方的《地震應急預案》中，作為各地地震應急處置體系的重要組成部分，建立地震航空救援協調機構，與其他應急機構形成聯動的應急響應體系，使各級政府的《地震應急預案》更加完善。研究制定相關的技術規范、操作規程和標準工作程序，以指導和規范地震航空應急救援工作。

2．2 在強震多發地區試點建設地震航空應急救援體系

四川蘆山地震發生后，李克強總理第一時間趕赴災區。對災情和影響進行科學評估后，國務院做出決策讓地方政府站到救災的前沿。在震區召開的工作會議上明確，中央政府和地方政府在抗震救災中要各負其責，形成以地方為主體、中央各部門和有關方面統一對口省里的一體化救援救災應急機制，充分發揮地方政府的作用。因此，加強應急救援體系建設就成為強震頻發地區地方政府的重要任務，而建設地震航空應急救援體系應盡快列入地方經濟社會發展規劃。

航空應急救援體系建設是一個龐大的系統工程，不可能一蹴而就，需要不斷投入資金，不斷探索完善、積累經驗。在我國航空救援裝備制造尚十分落后，沒有相關政策法規環境支持的情況下，要在全國大規模建設地震航空救援體系是不太現實的。因此，我們建議在強震多發的中西部地區先行試點和示范應用，待積累了一定經驗后再在全國推廣。

2．3 試點建設的內容和模式

在試點建設的省份建立暢通的信息網絡和航空救援協調管理機構，探索航空救援體系建設運行模式、管理體制和協調聯動機制，以滿足大震巨災應急救援的需要。加強小型機場和基礎保障設施的布局與建設，加快試點省份通用機場和直升機臨時起降點的規劃建設，建立地震航空救援訓練基地。

多途徑建立航空應急救援機隊和專業人才隊伍。試點省份的地震災害緊急救援隊至少裝備1架重型直升機（含適用高原機型），用于搶險重型機械、重型救援隊和大型救援裝備運送；裝備3～5架小型直升機用于災情快速偵查、救災物資投送及傷員運送。按照地震救援專業需求配置機載裝備和裝備先進的空管設施、設備，結合地震救援特點設置訓練科目，按照地震應急預案規定定期開展應急救援演練。

與裝備有直升機的公安、消防、森林防火等部門建立協作機制，在破壞性地震發生后協同開展航空救援行動。將具備條件的通用航空公司列入政府采購目錄以備采用。同時，對列入目錄的通用航空公司在專業救援設備的配備以及培訓演練方面，提出要求并提供相應支持。

2．4 盡快建立地震災區空域應急開放機制

低空空域開放程度較低一直是影響中國通用航空發展的瓶頸之一，也是影響地震航空救援發展的主要制約因素［10］。目前，我國空域屬于軍隊管理，嚴格的空域管理制度和多級別的飛行申報，程序繁瑣，涉及單位多、需時長，直接影響了航空救援的飛行組織與實施。

盡管國家已意識到空域改革的必要性，2011年11月發布了“關于深化我國低空空域管理改革的意見”，但據目前空域改革的實際情況來看，估計至少還需要3～5年才可能實現。因此，我們建議建立地震災區空域應急開放機制，在破壞性地震發生后，按照預案規定臨時開放災區低空空域，在實施空中緊急救援時，享受軍用航空空域管制的同等權利，以提高地震應急救援效率。

（作者電子信箱，王建軍：wjj2855＠vip．sina．com）

［1］高健，張兵．國外航空應急救援現狀與啟示．中國民用航空，2010，118（10）：22-24

［2］許洪亮．大飛機救援模式在我國災害救援中的應用．中國應急救援，2009（3）：28

［3］孫楚明．地震航空救援能力及影響因素探究：以玉樹地震為例．中國應急管理，2010（6）：45-48

［4］高小強，張致源．我國航空救援現狀與發展思考．現代管理科學，2010（6）：86-88

［5］陳廣仁，蘇青．構建中國航空抗災救援體系．科技導報，2009，27（8）：104-105

［6］劉大響，王湘穗．安國利民的重大戰略舉措：大力發展我國航空應急救援能力的思考．中國工程科學，2009，11（6）：68-73

［7］馬愛平．我國航空應急救援能力迫切待增強．科技日報，2010年06月02日

［8］安源，胡曉宇，李歐．成都空軍蘆山地震編織空中立體救援網．中國新聞網，（2013-05-16）［2013-12-17］．http：∥www．chinanews．com／mil／2013／05-16／4827240．shtml

［9］林左鳴．奮起生命之翼．中國航空報，2009年4月14日

［10］馮曉平．我國通用航空機場發展的制約因素及環境分析．西安航空技術高等專科學校學報，2012，30（3）：21-26

Discussion of relevant issues about China’s earthquake air emergency and rescue system construction

Wang Jianjun，Chen Hong，Fu Jihua，Tan Qiao
（Institute of Crustal Dynamics，CEA，Beijing 100085，China）

Air rescue is an effective measure now generally adopted in many countries，and plays an indispensable role in China Wenchuan、Yushu and Lushan earthquake emergency and rescue．The strength of air emergency rescue ability is very significant to overcome earthquake disaster．At present China’s air emergency rescue ability lags far behind，it is incompatible with the frequent earthquake disasters and the social and economic development of our country．By study of the air rescue cases of earthquake catastrophe for the past few years in China，the main problems currently existing in air emergency and rescue system construction in our country are analyzed．Based on relevant experience abroad，national conditions，and specialty of earthquake emergency rescue，some suggestion to promote China’s earthquake air emergency and rescue system construction are presented．

earthquake disaster；aviation；emergency and rescue

P315．9；

A；

10．3969／j．issn．0235-4975．2014．07．005

2013-12-17；

2014-01-06。

地震行業科研專項（201208018）資助。