樞紐型社會組織與民間公益組織的培育

李 芳

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

樞紐型社會組織與民間公益組織的培育

李 芳

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

樞紐型社會組織對民間公益組織有著重要的培育功能，其對民間公益組織合法性問題的解決、能力的提升、信息交流平臺的搭建、各類資源的整合意義重大。樞紐型社會組織自身的去行政化和法人化是實現其培育功能的前提。在此前提下，需在制度層面引導建立培育資金的支持體系、引導樞紐型社會組織更加關注培育效果，更加關注民間公益組織的個體化需求。

樞紐型社會組織；民間公益組織；培育

民間公益組織是自然人、法人或其他組織自發成立的以公益為目的的社會組織。汶川地震以來，我國民間公益組織發展較快，為引導這些組織朝著有序、規范、持久的方向發展，我國在地方實踐的基礎上開始全面施行直接登記制。①直接登記制是指新設社會組織無需行業主管部門進行前置審批，可以直接在民政管理部門進行登記。對特定類型社會組織的直接登記制早在2004年就開始在廣州、深圳、北京、上海等地進行試點。2013年3月，全國人大通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，明確提出對公益慈善等四類組織實施直接登記制。直接登記制實施之后，阻礙民間公益組織登記的門檻大大降低，在制度層面開通了民間公益組織法人化的道路，為民間公益組織的發展創造了良好的制度條件。但是，登記門檻只是民間公益組織發展的瓶頸之一，民間公益組織還面臨著治理結構松散、人才缺乏、管理失范、資金匱乏等諸多問題，在這些方面迫切需要外部力量的培育和引導，而樞紐型社會組織是我國最重要的培育主體之一。目前，北京、上海、廣東等地都提出要構建樞紐型社會組織，通過樞紐型社會組織的構建來推動社會建設，加強社會管理，尤其是要重點培育公益慈善類社會組織。探討樞紐型社會組織如何對民間公益組織進行培育具有重要的實踐意義。

一、樞紐型社會組織及其對民間公益組織的培育

“樞紐”一詞，從字源本義上說，是指門戶開合之樞與提系器物之紐，引申為事物的關鍵之處，事物之間聯系的中心環節。樞紐型社會組織，又稱支持性組織②支持性組織又稱中介性組織（intermediary organizations）、傘形組織（（support organizations），是不直接服務于目標人群，而是以提供活動經費、公益信息、能力培訓、政策咨詢等方式服務于另一些中小型社會組織、草根社會組織。參見周秀平、劉求實：《以社管社：創新社會組織管理制度》，《中國非營利評論》2011年第1期。，有廣義與狹義之稱，廣義的樞紐型社會組織泛指在同類型社會組織發展中發揮橋梁紐帶和聚集服務功能的綜合性（或聯合性）社會組織。本文對樞紐型社會組織采廣義的理解。狹義的樞紐型社會組織僅指由政府有關部門根據特定程序認定的以人民團體為主的社會組織。各地方文件中出現的樞紐型社會組織基本是從狹義上來界定的。

（一）樞紐型社會組織概念的提出

“樞紐型社會組織”一詞在我國的使用源于“樞紐式管理”。“樞紐式管理”提出的目的是為了應對雙重管理體制中存在的多頭管理、責任分散、管理力量不足以及社會組織黨建工作體制不順、行政色彩較濃等問題。2006年，上海市民政局在“以民管民”“以非對非”思想的指導下首次提出了對社會組織進行“樞紐式管理”的設想，①中共上海市委、上海市人民政府《關于進一步加強社會建設的若干意見》和市委、市政府辦公廳《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》對“樞紐式管理”都有專門的論述。并在普陀區和靜安區組織開展了“樞紐式管理”的試點。樞紐式管理就是在政府管理部門和社會組織之間設立一個組織載體，通過該載體服務和管理某一個系統、某一個領域的社會組織，行使一部分黨和政府授權或委托的職能，并把社會組織的需求、意見和建議向政府管理部門反饋，使其成為加強黨建工作的支撐、完善雙重管理的依托、凝聚團體會員的載體和實現合作共治的平臺。

2008年，北京市社會工作委員會首次將樞紐型社會組織這一概念寫入官方文件（《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》）中。2009年3月，北京又頒布了《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》，進一步指出樞紐型社會組織是由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上經市政府授權承擔業務主管職能的市級聯合性社會組織。樞紐型社會組織原則上從現有符合條件的人民團體中選擇認定；也可以根據實際工作需要，在符合條件的其他社會組織中確認。②廣東省委辦公廳、省政府辦公廳轉發《省社工委關于構建樞紐型組織體系的意見》明確提出構建具有廣東特色的樞紐型組織體系，同時確定將在明年啟動樞紐型組織的認定工作，2014年初步形成樞紐型組織體系。廣東省將樞紐型社會組織界定為：樞紐型社會組織是指通過政府部門認定的，在現有社會組織體系中處于樞紐地位，通過健全的組織系統和有效的服務支持，加強統籌協調與紐帶聯系，實現同類型、同性質、同領域社會組織的孵化培育、協調指導、合作發展、自治自律、集約服務、黨團管理的聯合性社會組織。廣東、上海③中共上海市委、上海市人民政府《關于進一步加強社會建設的若干意見》、市委、市政府辦公廳《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》、《上海經濟社會發展第十二個五年規劃》等對“樞紐式管理”都有專門的論述。相對北京而言，上海樞紐型社會組織建設更多的是落實在街鎮層面。、天津等地的規范性文件對樞紐型社會組織的界定與北京基本類似。

考察各地的實踐，對民間公益組織進行培育的樞紐型社會組織有以下幾種類型：一是人民團體以及由人民團體所設立的服務中心，如共青團組織及其下設的社團服務中心（青年社團服務中心等）；二是由政府主導設立的、具有樞紐作用的各種社會組織，包括慈善會、紅十字會、公募基金會和各種綜合性社會組織聯合會（中國社會組織聯合會及各地的社會組織聯合會、中國志愿服務聯合會④中國志愿服務聯合會是2013年在民政部登記成立的、由志愿者組織、志愿者自愿組成的全國性、聯合性、非盈利性社會組織，在中央文明委指導下開展工作。及各地志愿服務聯合會、社會組織孵化中心、社區性社會組織服務中心、公益慈善組織聯合會等）；三是由民間力量主導成立的具有樞紐作用的基金會、支持性組織或行業性組織，如南都公益基金會、壹基金公益基金會、北京惠澤人公益發展中心、基金會中心網⑤基金會中心網是由南都公益基金會、中國扶貧基金會等35家國內知名基金會聯合發起的信息公開平臺（2010年設立），中心的主要任務是編寫中國基金會透明指數報告和基金會數據分析報告，對重要公益活動/事件的過程信息進行披露，加強國內國際慈善交流合作和培養基金會專業管理人才。、華夏公益服務中心、四川5.12民間救助服務中心、中國基金會4.20救災行動自律聯盟、北京公益聯盟、山東公益聯盟、西安公益聯盟等;四是由政府推動，企業、學者等社會力量合作成立，并由社會力量主導運營的樞紐型組織。上海恩派是這類組織的典型。上海恩派（NPI）是2006年在國內外資助型機構、企業界、學界等關鍵“擁護群”的支持下發展起來的一個公益支持性組織集合體。它以“助力社會創新，培育公益人才”為使命，致力于發掘培育那些處于初創期的草根社會組織。該機構在國內首創“公益孵化器”模式，實行至今已孵化培育了約200家優秀民間機構，并成功地在全國多個大中城市推廣復制，被稱為近年來社會建設領域的重要制度創新。⑥截至2013年，恩派已陸續在上海、北京、深圳、成都、南京、蘇州、東莞和珠海掛牌成立當地恩派，并在天津、杭州、濟南、重慶、嘉興等地設有項目辦公室，全面拓展恩派系列業務。

以上四類組織按照其生成狀態，可分為政府主導型和社會主導型兩種。前兩種是政府主導型，后兩種是社會主導型。政府主導型樞紐組織除了培育功能外，還有黨建、團建以及業務指導的功能。按照樞紐型社會組織是否在民政部門登記，又可分為非法人組織和法人組織兩種。政府主導型樞紐組織通常為法人組織，而社會主導型樞紐組織有的已經登記為法人，有的還是尚未登記的松散性組織（如山東公益聯盟、西安公益聯盟等）。

此外，根據對其他組織提供支持和服務的類型，樞紐型社會組織又分為資金支持型、能力支持型、智力支持型、綜合支持型、支持型活動或論壇等五類。

不同類型的樞紐組織對于民間公益組織的培育內容、培育方式、培育效果等都有差異。

（二）樞紐型社會組織對民間公益組織的培育

我國民間公益組織尚處于初步發展階段，其組織能力、物資、信息、法律政策等方面依賴于外部支持，而樞紐型社會組織則是支持民間公益組織發展的重要力量，其培育功能主要表現在以下幾個方面：一是支持非法人民間公益組織取得合法地位，使其取得一定的民事權利能力和行為能力；二是協助民間公益組織進行能力建設。我國民間公益組織大多處于初創階段，其在專業化、規范化管理方面遠落于發達國家，在這方面迫切需要樞紐型社會組織的介入和支持；三是協助民間公益組織建立信息交流與公開平臺。樞紐型社會組織可以聯系聚集同類公益組織，建立共同的交流平臺和信息公開平臺，在民間公益組織之間建立持久性的交往關系和信賴關系。同時加強民間公益組織與政府、媒體企業等其他主體之間的跨界溝通；四是協助民間公益組織進行資源整合。樞紐型社會組織具有其他社會組織所不具備的人才、物力、財力、信息等資源優勢，能夠為民間公益組織發展提供資源支撐。

樞紐型公益組織培育民間公益組織的目的是改善其生存環境，提升其組織管理能力、跨界溝通能力、資源獲取能力等，相應地，樞紐型社會組織對于民間公益組織的支持，主要是在合法性地位的依托、能力建設、信息交流平臺的建設、資源整合等方面展開的。

二、樞紐型社會組織對民間公益組織合法性的支持

盡管直接登記制降低了民間公益組織的法人登記門檻，但由于法人登記的配套制度尚不完善、登記后的管理成本較高等原因，仍將有大量民間公益組織不能或不愿進行登記。為取得一定的法律地位，這些組織往往會依托于慈善會、紅十字會、志愿者協會、國際獅子會、各類基金會（包括公募基金會和非公募基金會在內）等樞紐型社會組織之下，作為其分支機構（以專項基金或志愿服務隊的名義）存在。未登記公益組織主要向社會提供資金的，以專項基金形式存在，主要向社會提供志愿服務的，則以服務隊的形式存在。民間公益組織有了這樣的合法身份后，就可以比較自由地開展活動和項目、申報政府購買社會服務的項目、基金會的資助項目等，并且可以以樞紐型社會組織的賬號接受捐款。有些已取得法人資格但沒有公募資格的民間公益組織，也會依托具有公募資格的樞紐型組織、成立專項基金進行公募。例如，2014年1月3日，中華社會救助基金會與華夏公益應急服務中心（華夏公益服務中心的十三個服務中心之一）共同發起成立了“華夏救災基金”，該基金可以通過中華社會救助基金會向社會公募，為民間救災公益組織搭建全國性的救災協作平臺。①華夏救災基金采用圓點大本營的方式（不屬于任何單個機構的大本營），協調不同專業隊伍間的分工協作，充分發揮各自資源優勢，輔以統一的信息、技術、宣傳、后勤保障、物資協調等服務，從而形成獨具特色的中國民間現代化協作救災模式，促使救災救援工作更加迅速及有序開展。目前華夏救災基金已擁有300余家民間救災公益組織及媒體。http：//www.csaf.org.cn/cn/index/show.php？itemid=1139

三、樞紐型社會組織對民間公益組織的能力培育

優秀的、專業化的管理人才是民間公益組織發展的關鍵要素，但受發展階段、制度環境、工資待遇等諸多因素的限制，我國多數民間公益組織并不擁有這樣的管理人才，這種狀況大大制約了這些組織的發展。支持民間公益組織的能力建設成為樞紐型社會組織最為重要的工作之一，主要的支持方式有：

（一）通過各種培訓與研修項目支持民間公益組織的能力建設

開設定期（或不定期）的骨干培訓是樞紐型組織進行培育的常見形式。如各地的共青團組織往往與當地團校合作，委托團校對民間公益組織的骨干進行培訓，共青團組織劃撥專項經費支持該項培訓。2009-2014年，青島市團校每年都會開展民間公益組織的骨干培訓計劃，使諸多民間公益組織骨干因此受益。各級民政部門主導設立的社會組織促進會、社會組織孵化園等每年也會邀請本地或外地專家舉辦講座或進行培訓。近年來，培訓內容也由基礎性、政策性、宏觀性知識的講解發展到對項目策劃等操作層面的指導。

近年來，隨著公益組織逐漸分化和走向專業化，出現了一批提供專業化服務的支持性組織，較有影響的有北京惠澤人公益發展中心、上海NPI（NPO孵化器）、華夏公益服務中心等。北京惠澤人發展中心（簡稱惠澤人）是一家倡導跨界合作、以促進公益事業發展為使命的樞紐型組織。惠澤人自2003年成立以來一直致力于對民間公益組織的能力建設，設計了“志愿者基礎課程”“志愿服務管理課程”和“社會組織發展課程”，根據組織的不同發展階段開展培訓。惠澤人還與友成基金會合作舉辦了新公益領導力培訓項目，該項目以培養公益領袖為目標，以公益領袖面臨的實際問題為導向開發課程和建立培養機制，通過為期一年的在職研修提高公益領導人的綜合能力。目前正在北京、上海、甘肅、湖南和山東等五個學區（共招收100名領導力課程研修生）進行該項目的第三期培訓。

（二）通過公益創投項目提升民間公益組織的能力

公益創投是樞紐型組織給予民間公益資金支持的主要方式，同時，公益創投項目也是推動民間公益組織能力提升的重要途徑。公益創投的招標方一般會設定嚴格的中標條件及驗收條件，這些條件包括申請人的法律地位、組織架構、資金的使用要求等。民間公益組織從申報書的撰寫開始，就在接受現代非營利組織管理的基本訓練。壹基金的典范工程和潛力典范工程（2008-2010）是“壹基金”為實現公益事業標準化和產業化的重要項目，該項目始于2008年，每年評選一次，按照嚴格設計的項目標準，每年評選出十家以內治理嚴謹、運營能力優秀、財務透明、可持續發展以及有社會影響力的公益典范組織。通過典范工程的評選，引導民間公益組織向著“公信、專業、執行、持續”的方向發展。各地的共青團組織也通過申請財政資金和公募慈善組織的專項資金開展公益創投項目，在給予民間公益組織資金支持的同時，提高其管理能力。

（三）通過發起公益論壇（年會、峰會等）提升民間公益組織的能力

由樞紐型社會組織舉辦的各種年會、峰會、公益論壇等是提升民間公益組織的常見形式。例如，上海靜安區社會組織聯合會成立以來，每年舉辦社區公益節暨公益論壇，聯手各社區性社會組織聯合會開展多次以能力建設為核心的培訓，同時與靜安區社團局聯手建立“靜安區社會組織能力建設培訓卡”，使培訓工作走向常態化和制度化。杭州青年公益社會組織服務中心在2010-2012年舉辦的“杭州品質公益峰會”，吸引了全國上百家民間公益組織參加。樞紐型社會組織舉辦各種年會及峰會期間，會邀請國內知名的NGO專家就志愿者管理、團隊建設、項目策劃、財務管理等專業知識進行講解，通過這種方式向民間公益組織負責人普及NGO管理的基礎知識。

四、樞紐型社會組織與民間公益組織信息交流平臺的建設

在現代社會，信息交流平臺對民間公益組織的發展日益重要。民間公益組織只有和政府、媒體、企業等建立常規性的溝通機制，才能從后者獲取各類資源以維持生存。民間公益組織除了需要建立自己的信息交流平臺開展活動，還需要搭建同行間的信息平臺，以實現信息交流、信息整合、信息共享與信息公開的功能。因此，協助民間公益組織建立信息交流平臺是樞紐型社會組織的重要任務。

公益培訓或公益論壇本身就是各民間公益組織自由交流的平臺，借助這個平臺，同地區或同類型的公益組織會自發組織公益論壇、公益網站或者QQ群（或YY群），建立起較為松散的交流平臺。此外，其他的交流平臺還有：

（一）以樞紐型組織的官方網站作為民間公益組織的信息交流平臺

共青團組織一般通過其下設的青年社團服務中心等開通專題網站聯系青年社團。如青島市青年家園社團服務中心2010年將聯系到的近200家青年社團整合在一起，開通了專題網站“青島青年電子社區”，為青年社團搭建起網絡交流平臺。上海各區也都有類似的青年電子社區。華夏公益服務中心是一家“為全國民間公益組織服務”的樞紐型社會組織。2010年-2013年，該中心每年都舉辦“品質公益峰會”，吸引了上百家組織參加。華夏公益服務中心的官方網站設有民間公益組織名錄與介紹、公益資源信息發布、NGO招募、政策信息等板塊發布信息，中心還組織每周一次借助YY語音工具進行培訓和交流，建立起民間公益組織的交流平臺。騰訊公益慈善基金會通過“微愛計劃”平臺，整體提供資金、資源、資訊的全方位支持，促進民間公益組織、優秀企業、公益領袖、愛心網友、社會志愿者的正向互動，共同致力于推動中國公益事業的良性發展。

（二）依托公共媒體建立信息交流平臺

未登記樞紐型公益組織（各種公益聯盟）囿于財力、人力、影響力的不足，往往依托本地或省級媒體建立平臺。各大公共媒體的官方網站通常會開辟專門的公益板塊，在這一板塊內匯總本地知名的民間公益組織（官方設立的公益組織一般都有自己的官方網站），并且定期更新，提供該民間公益組織近期內組織的各種活動。例如，齊魯公益聯盟是由山東廣播電視臺、山東商報、齊魯網三家媒體共同倡議發起、聯合山東各地加盟單位和民間公益組織成立的、致力建立公益服務媒體平臺的樞紐型社會組織。該聯盟依托齊魯網建立了自己的官方網站，設有公益項目、公益活動、公益團隊、公益人物、愛心企業等欄目，是民間公益組織和媒體、政府、企業等實現跨界溝通的橋梁。此種信息交流平臺在北京、西安、南京、湖州、成都也很常見。

五、樞紐型社會組織與民間公益組織的資源整合

民間公益組織的發展需要人力、物力、財力等各種資源的支撐和整合。廣義的資源指“對人類或非人類有用或有價值的所有部分的集合”，具體包括人力資源、物質資源、財力資源、知識資源、信息資源、專業技術資源、合法性資源、形象和公信力資源、關系資源、政治資源等。樞紐型社會組織是民間公益組織建立跨界聯系的橋梁。社會網絡是行為者之間傳遞物質或非物質資源的渠道，而樞紐型社會組織則是這一社會網絡的中心點。樞紐型社會組織可以主動向民間公益組織傳遞資源，也可以根據民間公益組織的需求向其擁有的社會網絡尋找資源，具體有以下幾種方式：

（一）樞紐型組織接受政府委托購買民間公益組織的服務項目

政府購買社會服務最早試行于北京、上海、深圳等地，現已推廣到全國各地。從2012年起，民政部已連續三年實施了中央政府的購買項目。政府購買項目在各地的實施主體有所不同。有的地方是政府部門（如民政局）親自實施，有的是委托給樞紐型社會組織實施，上海是委托樞紐型組織實施的典型。2010年，上海成立了全國首家社會創新孵化園，孵化園接受政府委托，向社會購買服務項目。①上海市社會創新孵化園由上海市民政局立項，福利彩票公益金提供資金支持，委托浦東非營利組織發展中心（NPI組織）運作管理。參見呂朝：《社會創新孵化園正式開園》，http：//www.npi.org.cn/thenest/index.html.其他地方的社會組織孵化園也普遍接受政府資金，對民間公益組織的發展提供支持。

（二）具有樞紐功能的資助型基金會購買民間公益組織的項目

面向眾多民間公益組織提供資金支持的基金會具有樞紐型社會組織的功能。基金會可以直接接受民間公益組織的申請，也可以通過其他樞紐型社會組織間接支持。申請基金會的項目是民間公益組織取得資金的重要來源。2008年汶川地震后，公益產業鏈上不同職能的民間組織資源互補、合作共贏的局面出現了。中國紅十字基金會從5.12捐款中拿出2000萬元，面向國內民間專業服務機構公開招標災后重建項目，被“中國社會組織論壇”評為“2008年度中國社會組織十大事件”之一。南都公益基金會的“5.12災后重建資助項目”和“銀杏伙伴成長計劃項目”②銀杏計劃的主要資助對象為草根機構的領導人或創始人。南都基金會的基本資助內容分為顯性和隱性兩種，希望能在3-5年內幫助他們完成自我突破，進入一個新的事業階段。顯性支持是指南都基金會直接給予“銀杏伙伴”的可量化的資金或其它物質資助（包括連續3年，每年10萬元的資金支持和海外考察）。隱性支持是指對“銀杏伙伴”，在該項目的流程的各個環節，即從申請到得到資助，以及在整個3年的資助期內，甚至在資助期后，得到的不可量化的指導和自我成長的機會。http：//www.naradafoundation.org/sys/html/lm_302/2010-09-15/171400.htm。、2009年8月舉辦的“社會組織5.12行動論壇暨公益項目交流展示會”的公益招標項目③2009年8月14日，在“社會組織5.12行動論壇暨公益項目交流展示會”的公益項目招標信息發布會上，七家公募及非公募基金會分別宣布了各自的招標計劃，招標總額超過了兩千萬元人民幣。、2009年的慈善導航項目、壹基金典范工程和潛力典范工程、社會組織發展基金會的年度項目招標等為優秀民間組織的發展提供了重要支持。間接支持的例子是友成基金會向北京惠澤人提供資金，支持“新公益”領導人的培訓計劃。

還有一些基金會利用自己的網絡優勢，為民間公益組織搭建網絡募捐平臺，解決民間公益組織面臨的資金瓶頸。騰訊公益慈善基金會發起的月捐計劃和樂捐計劃是騰訊公益向個人用戶推出的新型網絡公益方式，騰訊愛心網友自主選擇愿意支持的公益慈善項目進行捐助。民間公益組織的優秀項目可以申請在這一平臺募捐。

六、樞紐型社會組織對民間公益組織培育存在的問題

樞紐型社會組織對于民家公益組織的培育發揮了重要作用，但在這過程中也存在不少問題。

（一）培育資金來源有限且缺乏可持續性

政府主導型樞紐組織（如社會組織孵化園）對民間公益組織的培育依賴于政府財政，培育的規模和存續時間受制于財政資金的投入。在許多地方，一旦財政資金撤出，培育就會隨之中斷。民間主導型樞紐組織的培育資金部分來自收費，部分來自基金會或其他組織的資助。許多民間公益組織都沒有收入，需要交費的培訓對他們來說可望而不可及，許多組織負責人都是自費參加培訓。即使有基金會的資助，一般也只是免學費，其他的交通費、住宿費等必須由學員自己負擔，這樣的負擔也是較為沉重的，許多學員在培訓后期由于費用問題不得不放棄。基金會的資助也不是穩定存在的，并非所有的基金會都將民間公益組織的培育列為常規項目，基金會經常會按照自身的戰略目標調整對民間公益組織培育的投入，這導致某些民間主導的培育也不具有可持續性。

（二）接受培育的對象有限

盡管樞紐型組織設置了各種類型的公益人才培訓計劃或項目，但實際上仍有大量的公益組織不能接受培訓。除了資金短缺外，還有時間、信息獲取能力等方面的因素。許多民間公益組織尚未實現職業化運作，組織的核心成員都是兼職從事公益活動。即使其有財力負擔有關費用，也沒有時間和精力參加研修班的學習。對于遠離培訓地點的民間公益組織更是如此。邊遠地區的公益組織或者影響力還較弱的民間組織由于信息獲取能力較弱，也不在各類培訓的范圍之內。

（三）政府主導的樞紐型社會組織的培育效率較低

政府主導的樞紐組織主要是對政府負責，不太考慮民間公益組織的實際需求和培訓效果，培訓缺少周密規劃，其課程不具有連續性，且效率較低。盡管政府主導的樞紐組織在促進信息平臺建設、促進民間公益組織行業交流和跨界交流方面做了大量工作，但這項工作也面臨無法持久的難題。許多樞紐組織建立的信息平臺（QQ群、論壇、官方網站等）成為各公益組織的宣傳欄，實質性的交流隨著時間推移越來越少。網站上發布的信息也越來越少，甚至幾個月都沒有更新。目前，各地方正在建設中的社會組織孵化園、社區服務中心等大多是政府主導，有的直接由民政部門的領導兼任負責人，實際上是準政府組織，其培育效率難以保證。

而社會主導型樞紐組織的生存依賴于市場，需對基金會、企業、個人等資助方負責，其課程設計類似于企業產品的生產，需要提前設計并充分考慮市場的需求和培訓效果。例如惠澤人的新公益領導力培訓，從前期的課程設計、項目推廣、學員的面試考核、錄取，到培訓師的現場授課、各學區公益沙龍的舉辦、互聯網的同步培訓，都考慮到了民間公益組織的現實需求和培訓實效。

（四）針對民間公益組織個體需求的培育較少

目前樞紐型組織的培育大多是集體性培訓，少有針對民間公益組織個體需要的培育。培育的內容主要是非營利組織基礎知識、戰略規劃、志愿者管理、項目策劃、籌資渠道等方面的知識。授課采取案例討論等互動方式，講員由知名公益人士和基金會高級管理人員、咨詢公司專家、大型企業法務人員等擔任。盡管如此，特定民間公益組織面臨的某些具體問題，如組織發展的戰略選擇、登記中遇到的困難、組織管理架構的搭建、具體項目的策劃等通常不能得到系統的指導。即使通過與講員的私下交流得到了個別指導，由于講員對公益組織的狀況沒有完整的了解，這種指導也是零星、片面、不具有可持續性的。

七、樞紐型社會組織對民間公益組織培育的改進

樞紐型社會組織是民間公益組織進行跨界溝通的連接點，是政府、社會向民間公益組織輸送人才、知識、物資等資源的渠道，也是民間公益組織發展的支撐點。我國的樞紐型社會組織和民間公益組織都處于初步發展階段，樞紐型社會組織自身的成長以及培育方式的改進會極大促進民間公益組織的良性發展。

（一）政府主導的樞紐組織需進一步去行政化

樞紐型社會組織自身的良性發展是其培育功能實現的前提。政府主導的樞紐組織的培育往往人浮于事，不能真正有效滿足民間公益組織的需求。樞紐型組織是社會組織的一種，應當與政府相區別，取得真正的法人地位。早在2012年，廣東、北京等地就在推動社會組織的去行政化。廣東省《關于加強社會組織管理的實施意見》提出，“從2012年起，全省機關工作人員原則上不得在協會、學會、各類社會組織兼職；確需兼職的，必須按干部管理權限審批，并依有關社會組織管理規定辦理兼職手續。”廣東省《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》在基本原則中進一步提出要堅持（社會組織）去行政化、去壟斷化的發展方向，加快推進（社會組織）民間化、自治化。北京市在2012年大力推動公務員退出社會組織，要求計劃”是一個支持民間公益組織領袖的長期計劃，該計劃從2010年開始實施，迄今已形成一套較為完整的可持續培育體系。非基金會類型的樞紐組織同樣也要建立常設培育項目，并且努力開拓資金來源，爭取來自政府、基金會和企業的培育資金，利用多方資金支持特定的培育項目。

地方政府可以逐步將每年的培育資金納入專項管理和財政預算，給予社會孵化園等樞紐組織以穩定的支持，在這方面，廣東、云南②云南省《關于大力培育發展社會組織加快推進現代社會組織體制建設的意見》規定，將在省、市、縣三級設立社會組織培育發展專項資金，重點扶持云南省經濟社會發展急需培育的各類社會組織，對符合申請條件的社會組織給予補助。等地的相關文件已做出了非常具體的規定③參見《廣東省民政廳關于進一步促進公益服務類社會組織發展的若干規定》《中共深圳市委深圳市人民政府關于進一步推進社會組織改革發展的意見》等文件。。政府也可以鼓勵設立社區公益基金會④2014年7月2日，深圳首批6家社區基金會正式掛牌登記成立。深圳市民政局局長杜鵬表示，未來3年內深圳將培育50～100個社區基金會。社會基金會基本按照《基金會管理條例》的條件和程序進行設立登記，但是適當降低了其原始資金最低額度的要求，規定募集100萬元原始基金即可登記成立社區基金會。，社區公益基金會設立支持社區樞紐組織的特定項目，以此支持社區公益組織的發展。目前，在政府主導的樞紐組織還未完全去行政化之前，民政部的政府購買項目可以適當向民間主導的樞紐型組織傾斜，而不是向政府主導的樞紐型組織傾斜。考察民政部近幾年的政府購買項目，有些是由樞紐型社會組織承接的，其中，許多都由政府主導，例如地方性慈善會、老齡事業發展促進會、（社會）民間組織促進會等⑤參見民政部官方網站http：//www.chinanpo.gov.cn/2351/74646/index.html。。此類樞紐組織接受政府委托培育社會組織，與政府親力親為并無顯著差別，這就失去了政府購買社會服務的本意。

（四）建立強調培育質量的評價體系

目前，各地都非常重視樞紐型社會組織的培育數量，許多文件都列出了培育的數量指標。深圳《關于進一步推進社會組織改革發展的意見》規定的目標之一是：“社會組織培育發展健康有序……到2012年底，全市登記、備案的社區社會組織達到2000個以上；社會組織數量每年增長15%以上，到2015年，全市平均每萬人擁有社會組織8個以上，初步形成發展有序、門類齊全、結構合理、覆蓋廣泛、成效顯著的社會組織體系。”數量指標雖然容易考核，但會造成只強調培育所需的場所、資金等物質條件，卻忽視了民間公益組織能力的提升、組織架構的健全和管理的規范化等。新增社會組織中嚴格控制公務員或事業單位人員兼職，現有社會組織中兼職的黨政機關工作人員，原則上在換屆選舉中不得當選，實現逐步退出。《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》規定2015年之前基本完成行業協會、商會與行政機關脫鉤的工作。在推進行業協會、商會去行政化的改革的同時，也應逐步推進樞紐型社會組織的去行政化。新增的樞紐型組織嚴格控制公務員或事業單位人員兼職。已經存在的樞紐型組織，尤其是人民團體類樞紐組織也應逐漸向普通的社會組織轉型，最終提高其培育民間公益組織的功能。

（二）促進民間主導的樞紐型社會組織的法人化

民間主導的樞紐型社會組織多是自發發展起來的草根組織（如各地的民間公益組織聯盟），盡管其在聯絡、組織和培育本地公益組織方面發揮了一定作用，但其自身就存在著合法化和法人化的問題。直接登記制實施后，此類組織的登記比之前容易了，但登記障礙仍然存在。一是在省民政廳、設區的市民政局登記仍然比較困難，社區性樞紐組織（如社區服務中心）比較容易登記，但社區樞紐組織多是政府主導，那些在全市或全省活動的公益聯盟很難獲得登記。二是樞紐型社會組織如果可以被獲準登記，一般也只能以民辦非企業單位的形式登記，不能登記為社團。雖然有些地方發布了鼓勵樞紐型社會組織登記的文件，①2012年4月，廣東省發布了《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》，文件提到要“引導同類型、同性質、同行業、同領域的社會組織建立樞紐（聯合）型社會組織，實行協調指導、自律管理和自我服務。樞紐（聯合）型社會組織分別由登記管理機關、政府相關業務指導單位引導成立，直接到民政部門申請登記。”但在實踐層面，民間主導的樞紐組織的登記問題仍然存在，在具體的登記條件、登記程序方面需進一步細化和疏通。

（三）建立穩定的培育資金支持體系

為使樞紐型組織的培育具有可持續性，需要建立更加穩定的資金支持體系。資助型基金會設立的培育項目，盡量制定一個3-5年甚至更長時間的規劃。例如，南都公益基金的“銀杏伙伴成長我國在引進外資、專利申請等方面片面強調數量帶來的危害已是前車之鑒。所以，有必要制定更為科學的評價體系，將培育效果納入對樞紐型公益組織的考核中。尤其是政府對社會組織孵化園等進行項目補貼、項目獎勵和項目購買時，不但在申請環節要嚴格把關，更要注重對培育項目的執行嚴格審查和科學評估，并以此作為是否繼續支持該培育項目的依據。

（五）倡導個體化的培育模式

民間公益組織所需要的培育是多方面的，其中組織的戰略選擇、先進公益理念的倡導、組織能力的提升、組織的制度建設是最為重要的，這些問題的解決需要樞紐型組織的長期跟進和介入。既不能依靠幾期培訓解決，也不能將孵化園直接委托給知名支持性組織（如NPI）運營來解決。由于我國的民間公益組織尚處于初步發展階段，遠沒有達到專業化和職業化運作的程度。在這種狀況下，民間公益組織特別需要那些能長期跟進組織、參加組織活動的項目指導員。項目指導員只是受聘于民間公益組織，其并不替代組織成為項目的執行者。項目指導員在全面了解組織的基礎上，幫助組織進行戰略選擇、搭建管理架構，并在言傳身教中傳播先進的公益理念。當項目執行完畢、民間公益組織的建設基本成熟后，項目指導員便逐漸退出。樞紐型社會組織的重要使命之一，就是能夠培養這樣的督導人才，并向民間公益組織輸送這些人才。

總之，樞紐型社會組織自身的去行政化和法人化是實現其培育功能的前提。在此前提下，需在制度層面引導建立培育資金的支持體系、引導樞紐型社會組織更加關注培育效果，更加關注民間公益組織的個體化需求。

[1] 曾永和.培育綜合性社會組織促進社會組織管理創新——上海市推進社會組織樞紐式管理的調查與思考[J].社團管理研究,2011,（8）.

[2] 徐宇珊.社會組織結構創新:支持性機構的成長[J].社團管理研究,2010,（8）.

[3] 曾永和.培育綜合性社會組織促進社會組織管理創新——上海市推進社會組織樞紐式管理的調查與思考[J].社團管理研究,2011,（8）.

[4] 周德群.資源概念拓展和面向可持續發展的經濟學[J].當代經濟科學,1999,（1）.

責任編輯：侯德彤

Pivotal Organizations and Cultivation of Civil Charity Organizations

LI Fang

( School of Law, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

Pivotal organizations are important to the development of civil charity organizations. They help to increase the ability, obtain the legal person status, build communication platforms and integrate resources. Corporatization and deadministration of pivotal organizations are the fi rst thing. Furthermore, it is necessary to build the system of funds support, build scientifi c evaluation standards, and to emphasize individual cultivation.

pivotal organization; civil charity organization; cultivation

D691

A

1005-7110（2014）04-0075-08

2014-06-20

李芳（1972-），女，內蒙古集寧人，法學博士，青島大學法學院副教授，主要研究方向為公益慈善法理論及制度。