試析打造具有時代特色的“大”消防

○劉 艷

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”實現這一目標，在改革的戰略設計上，“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”。根據《決定》的這一思想精神，結合消防建設的實際，筆者認為，對于消防建設改革而言，就是要進一步解放思想，創新消防體制機制，打造具有中國特色、順應時代發展、以防為主、防消結合的“大”消防。

一、“大”消防是全社會參與、群專結合的消防

消防工作具有較強的專業性，從各種消防設備的操作使用，到應對各種類型的災害，要求我們建立一支“召之即來、來之能戰、戰之必勝”的專業化消防隊伍，社會愈發展，這樣一支隊伍愈必要。這些年來，各級黨委政府為建立這樣一支隊伍作出了極大的努力，但是，在強調專業化建設的同時，消防的社會化建設相對薄弱，社會的認同、參與、支持度沒有與消防隊伍自身建設同步發展。

消防的社會化建設相對薄弱首先表現在消防知識的社會普及、消防法律法規的社會知曉仍然比較弱化。如，全國各級各類學校堅持交通法規、消防知識進課堂并不多見；又如，大量民營小微企業由于企業規模太小、員工流動性大，老板們組織員工學習消防法律法規及必要的消防技能往往流于形式，甚至或缺等等。由于社會基層對消防知識普及、消防法律法規的社會知曉度相對弱化，致使消防隱患大量形成，不但提高了火災等發生的幾率，而且給撲滅火災事故等造成極大的阻力。一些地方一旦發生火險，往往是“小火拖成大火”，有時消防隊員面對火情是“車開不進，水加不上”。

消防的社會化建設相對薄弱的另一個重要表現是消防的社會參與嚴重不足。隨著社會的發展，社區作為城市居民自治組織，已成為城市治理的基礎單位，在城市治理中發揮著愈來愈大的作用，但是，在現有的消防法律法規中關于社區組織在消防工作中居于什么地位、負什么責任、應當承擔什么任務等等，都沒有明確的規定，由此導致一些社區組織對消防不夠重視，不知道如何重視。

筆者認為，建設全社會參與、群專結合的消防體制機制，必須從三個方面入手。

一是切實實施全社會消防法律法規、消防知識與必備技能的學習宣傳培訓，做到“學校有講座、考試有題目、公益廣告有位置”。“學校有講座”，即從小學到大學，從國民教育到公務員培訓，乃至于機關單位、公司企業的崗前培訓必須適當安排消防知識、法律法規的學習內容，使消防知識、法律法規真正普及到全民大眾。“考試有題目”，即各類考試如政府招考公務員、企業招收員工、居民考駕照等等，在考題中應當適當地設置消防知識、消防法律法規的內容，以改變現在人們對于消防知識學習普遍沒有壓力的狀態。“公益廣告有位置”，即在公益廣告尤其是城市公益廣告中，必須保證消防宣傳有位置，使每一個中國人從小就具備消防意識和知曉必要的消防技能。

二是充分發揮社區組織在消防中的作用，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。目前社區組織在消防中的地位與作用與社區組織在社會治理中的地位與作用嚴重不一致。在社會治理中，社區組織是城市居民的自治組織，是社會治理的一個獨立層面，但在消防工作中，社區組織卻只是一個附屬于街道辦事處的非獨立層面。如，《中華人民共和國消防法》第三十二條規定：“鄉鎮人民政府、城市街道辦事處應當指導、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展群眾性的消防工作。村民委員會、居民委員會應當確定消防安全管理人，組織制定防火安全公約，進行防火安全檢查。”顯然，在消防法律法規上，社區組織是被“邊緣化”了。

筆者建議，在“大”消防體制中，應當將社區作為單獨一級消防安全獨立主體，必須使社區組織參與消防工作“地位有依據、責任有界限、工作有內容”。可以通過簽約的方式將社區內的全部消防宣傳、消防設施管理維護、違規行為處理等等交由社區直接運作，其所需經費由消防部門根據每個社區的消防工作量按合約劃撥。消防部門對社區消防承擔工作指導、檢查監督、提供經費、培訓人員、建設消防設施等方面的責任。

二、“大”消防是涵蓋城鄉的一體化消防

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。貫徹落實《決定》關于城鎮化發展道路和戰略設計的精神，消防改革應注重涵蓋城鄉一體、服務全體人民。

多年來，農村消防建設一直是消防建設布局的“軟肋”，盡管《消防法》也有相應的條款，但始終沒有認真落實，可以說，中國大部分縣以下鄉鎮的消防建設至今基本處于“空白狀態”。其客觀原因一是農村居民生產生活的消防風險確實大大小于城市、尤其是大城市；二是農村居民居住分散，人口密度大大低于城市，像城市那樣做到“消防覆蓋”成本太高。其主觀原因則是農村即使發生火災，其災難性也大大低于城市。因此，長期以來，從政府到消防部門甚至于各種媒體，它們所關注的焦點主要集中在城市，尤其是大城市。

中國特色的城鄉一體化格局對消防建設的空間布局提出了新的要求：一是中國的城市化人口會更多地集中在大量的小城鎮而非大城市，所以消防作為一種“公共產品”也必須如同醫療教育文化藝術一樣走出大城市“上山下鄉”，要“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”；二是城鎮化的進程改變了農村居民的分布狀態，形成了一大批吸納人口多、經濟實力強的鎮，這些鎮人口的總量和密集度大大超過過去的縣城，如溫州一地，截止2009年4月，人口超過20萬的鎮有7個，超過10萬的鎮有11個。湖北省谷城縣石花鎮，2010年人口也達到了14萬。因此，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的消防管理權。

建設涵蓋城鄉社會、服務全體人民的“大”消防，當前最緊迫的任務就是將消防建設延伸至縣城以下的鄉鎮。在建設思路上，一是要以網格化管理、社會化服務為方向，按消防安全需要建設配備消防隊伍與設施，一個縣可以設計為一個網絡，以縣城為中心，以4—5個大鎮為節點，按空間距離和人口密度分配消防資源，實現消防安全的全覆蓋；二是可以打破行政區劃，跨縣甚至跨省使用消防資源，例如湖北省老河口市的孟樓鎮與河南省的孟樓鎮都屬于當地的大鎮，兩鎮在空間上堪稱“無縫對接”，類似情況就可以考慮建立一個聯動的消防安全網，集中使用分屬兩個行政區域的消防資源。

三、“大”消防是貫穿消防安全全過程的消防

從技術角度分析，以一個項目建設為例，消防安全的保證涉及：項目規劃（包含必要的消防安全設施）——項目建設（包含消防設施建設）——項目驗收（包含消防設施驗收）——項目運行維護（包含消防設施維護）——危險處理（包含使用外在和自身擁有的消防設施）。在這個過程中，只有最后一個階段可以稱之為“消”，而其它階段都稱之為“防”，所以，消防安全的保證不可缺“消”，但更重要的是決定于“防”，“防”才是消防安全之“本”。因此，在應對各種災害上，必須堅持“源頭治理、標本兼治、重在治本”。建設“大”消防，維護消防安全必須貫穿于消防安全的全過程。

從目前消防安全維護來看，在“防”止災害事故發生方面，一是缺乏“前瞻性”，二是缺乏“有效性”。所謂缺乏“前瞻性”，是指消防安全維護沒有進入城市規劃制定、建設、驗收階段，而是主要集中于城市運轉和火災撲救兩個階段。在我國城市建設中，消防建設一般都是尾隨城市的發展狀況進行后續的填補性建設，缺什么補什么，缺多少補多少。我們經常因“消防建設滯后于城市的發展”而自責，究其根本原因不在于建設的滯后，而在于在城市規劃中就沒有把消防規劃進去。所謂缺乏“有效性”，是指消防部門在行政權力面前缺乏權威，很多政府項目建成后無法通過消防驗收，但是政府往往以影響經濟社會發展為名要求消防部門“開綠燈”，此類事情在城市建設中可謂“比比皆是”。

建設“大”消防，改革消防體制機制，必須加強消防建設的“前瞻性”，提高消防部門工作的“有效性”。為此，筆者認為，應當從以下方面進行改革。

一是在社會建設中，各級消防部門必須根據自己的職權所在參與同區域的社會建設發展規劃的制定。沒有消防部門的參與，沒有消防安全建設內容的諸如城市發展之類的規劃，地方人大不能通過，換句話說，不是政府制定規劃，消防部門執行，而是消防部門成為規劃的制定者之一。

二是在各項具體項目建設中，無論是企業經營項目還是政府建設項目，沒有消防部門的消防驗收合格證，都不能落地生根。消防驗收不合格，即使博物館也不能開張、學校也不能招生、地鐵也不能運營，只能“先合格后開門”，不能“邊開門邊完善”。

三是實行項目消防安全“政府回避制”。任何一個項目，不論其所屬是政府還是非政府，都是項目和消防安全負責部門的關系，政府必須依法回避，如果官員干預其中，就是違法，政府官員干預影響了消防安全維護的，要實行“終身追究制”。

打造具有中國特色的“大”消防，是一個全面系統的社會改革，不僅需要各級政府和消防部門進一步解放思想，創新消防體制機制，而且需要對現行的許多法律法規進行修訂，涉及許多部門的改革。因此，我們要堅決貫徹《決定》的精神，“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”。

（責任編輯 楚 樸）