責任行政與要素分析：論中國行政倫理的構建

○ 劉凌旗

在美國行政倫理學的理論發展過程中，特里·L·庫珀(Terry L.Cooper)的行政倫理觀具備承前啟后的重要意義。其著作《行政倫理手冊》集中闡發了公共行政中的倫理思想，核心在于確立一種負責任的行政倫理模式，即責任行政。黨的十八屆三中全會研究了全面深化改革的若干重大問題，其中涉及加快轉變政府職能，而有效的政府治理，創新的行政管理方式，較強的政府公信力和執行力，均需要公務人員堅持職業操守、積極、敬業和清廉。當前在公務人員群體中出現了一些共性的問題，如腐敗、不作為、亂作為等，盡管已經實施多種手段進行治理，并沒有達到遏制不良趨勢的效果。

一、庫珀責任倫理的張力與整合

學界有關行政倫理定義的表述較為多樣，但基本含義和主流觀點可為本文討論責任行政問題提供借鑒。經回顧梳理，從內涵來看，“特定的利益關系原則是行政倫理的本質所在，特定的權利義務關系是行政倫理最基本的組成要素，特定的主體性價值是其基本結構，特定的約束機制是其基本功能，特定的范疇構成其基本體系，特定的文化內涵又反應了行政倫理發展的基本機制”[1]；就外延來看，行政倫理涉及公務員的個人品德、行政職業道德、公共組織倫理和公共政策倫理。

庫珀對于行政倫理的探討基于行政管理實踐而展開，行政倫理的困境源于責任張力。行政責任以政府組織和公務人員為主體、以民意機構與社會大眾為客體，其內容可根據行為實施階段歸類為三項：在行為前構成一種職責，明確形式權力所追求的攻關目標；在行為中主動接受監督、反映情況、承擔義務等；在行為后為不正當舉止履行責任，對所涉及損失進行補償。庫珀認為，行政倫理的這種張力表現于權利、角色和利益等的不一致，在現實管理中無可回避。后現代社會要求行政從政治中分離，而公共行政卻難以完全擺脫政治特性；同時，行政人員角色與公民角色日漸分隔，公務人員的義務具有重疊性，即服務提供者和服務接受者的合一。在厘清此種多元且異質的社會特征所引發的公共行政人員角色選擇困境和責任倫理張力之前，需要明晰行政責任的主客觀性質，及其對應的內部控制與外部控制。

首先，就主觀性而言，行政責任根植于我們自己對忠誠、良心、認同的信仰。履行行政管理角色過程中的主觀責任是職業道德的反映。它在社會化過程中逐漸產生，并以某種形態的價值觀和信仰作為表現形式。個體行為受價值觀的決定影響，個體道德傾向和政治情感皆由態度的概括性來表達，而道德品格的生成和穩定則依托于信仰的持久性。針對主觀責任，行政組織需要通過內部控制方法實現既定組織文化氛圍下的責任行政。倫理訓練的內部控制能夠強化行政人員內心的價值觀和倫理準則，內化的價值觀對個體的影響比較穩定。同時，內部控制機制為責任和創新精神提供了培養器皿和整體環境，個體在外部機制匱乏的情境下大多能夠保持裁決過程的自信感和突發狀況的應對自覺性。

其次，就客觀性而言，行政責任與外部法律、社會大眾和團體組織對個體的角色期望有關。在庫珀的行政倫理體系中，客觀責任分為職責與義務。職責為保證義務在制度結構中得以實現的工具，故而義務從對比角度更為根本。客觀責任對綜合的職責依賴漸少，愈加過多地取決于基礎的義務關系。公共行政人員的代理角色體現為對組織上級、政府官員、職業協會、普通公民等的責任內容。故而客觀責任成為外部強加的具體且明確的行政責任。針對其崗位職責、法律職責和政治職責的不同要求，組織保持責任行政能夠通過外部控制，即借助立法、規則、制度對行政個體進行管理和制約。其中，倫理立法作為對倫理張力和倫理困境的一般性限制而存在，雖然其嚴格、緊張的氛圍在某種程度上削弱行政個體的積極性和創新性。

行政學家卡爾·弗雷德里克（CarlFriedrich）和赫爾曼·芬納（HermanFiner）曾就責任行政過程中的內部控制與外部控制進行過學術討論。庫珀也基于二者利弊分析，提出平衡點的選擇與確立問題，促使內外部控制實現和解。行政組織需要必要的外部控制以減少個體陷入功利，而充分的內部控制則幫助萌發社會性建構和成功導向的創新精神。主觀性和客觀性的異質決定了內外部控制需要指向同一種行為，削弱倫理張力及其后續信號。

二、中國行政文化與倫理構成

中國傳統行政倫理規范與政治倫理基本一致，如：正人先正己；公忠正義，廉潔勤政；以民為本，施行德政；選賢任能，興天下利[2]。當代行政倫理研究起步于新公共管理運動，20世紀70年代之后行政倫理學成為獨立研究領域，就行政倫理的界定、性質和研究對象、框架體系、價值追求與官僚制等諸多關鍵問題，學者們曾展開較為深刻的討論，大致存在動態和靜態的不同角度。但近代社會的行政管理不同于傳統社會身份制，實際屬于一種執業行為，公務員制度“在法律的意義上確認行政人員的職業化。在行政管理職業化的條件下，行政行為是一種職業行為，從屬于職業要求和接受職業規范”。因此，本文從內涵與外延界定行政倫理時，不否認行政倫理具有的政治特性，但強調政治倫理不能取代行政倫理。行政倫理存在于現實社會，服務于各種利益格局與實力格局。這些格局在現實行政行為中主要是指政治與行政之間、宏觀行為主體內部之間（如政府和個體行政者），以及行政機構與公民之間的格局。依據這些利益格局展開進一步分析，可以解剖出構建中國行政倫理的基本要素。

（一）責任與行政授權

行政倫理的第一要素是責任，圍繞行政責任衍生出來的一系列文化現象是行政文化的核心內容。在中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定中，“責任”的詞頻達到26次。政治與行政的授權關系表現為政治向行政體系授予權力，相關研究自西方學者威爾遜、古德諾以來，已有理論上的諸多論述，突出強調了政治與行政兩分的可能性與必要性。在政治格局形成階段內，政治授權不僅要實現能量轉換，而且是由政治授予行政一種矢量權力，明確的方向性取代散漫的能量。行政法學在論及權利和義務的關系時，亦強調獲得授權即承擔某種義務[3]。故而授權不只是授出權力，也賦予了責任，公務人員要自覺意識到何者當為，何者不當為。任何授權行為都是以基本行政倫理為前提條件的，意味著必須按照授權者的意圖來行使權力。行政責任是良政治理（goodgovernance）不可缺少的因素，責任倫理業已成為當前政治文明進程中公民參與的釋放方式。

在行政主體中，組織和個人（如公務人員）之間的最基本關系也表現為授權關系，擁有權力和承擔責任二者并行不悖。從政府和公民的關系看，傳統政治學對此態度模糊，不同流派表述各異，大多認為社會公民與行政主體之間構成事實上的主仆關系。但現代公民對不滿意的行政行為，訴諸輿論或上訪等方式，不再是預定的傳統關系。在目前的中國行政管理的環境中，強調宗旨意識和以人為本尚不能完全解決政府在全心全意服務公民的過程中不斷衍生的各種張力。深入解決這些困境和異化現象的要害在于重新審視責任對行政倫理發展的關鍵性作用。公務人員的行政責任在客觀方面體現為對上級、公眾和法律負責，在主觀方面體現為責任的自我認知，這兩種屬性要求恰當的內部控制與外部控制，以維持日常各種責任行為。

（二）協調與利益整合

行政倫理和責任行政的第二個要素是協調。在中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定中，“協調”的詞頻達到21次。一個現代政府擁有巨大的行政權力和事務執行能力遠遠超越個人和非政府組織的實際能量，而綜合的行政權與執行力又依賴于龐大規模的公務人員。據統計，2012年底，中國約有708.9萬公務員在職能各異的部門承擔日益復雜的行政任務。現在很多國家實行大部門制的政府組成方式，但日常瑣碎和相互牽制的行政工作必須依賴各部門中縱橫交錯的司局。例如在希臘和埃及，文化事業相關部門都是大部，橫向司局14-16個，執行機構15-20個，規模龐大的部門相互掣肘。在某種意義上說，部門利益與部門工作恰似一對孿生兄弟，二者自始無法決然分離。

但是，由于職能邊界難以厘清，不同部門的利益在具體的行政事務運行過程中常常有所沖突。整合或調和部門利益的方法通常有三種：一是給政府部門職能配置、機構設置和人員配置作出規定，對每個部門的職能進行基本界定，附帶規定如何處理邊界摩擦事宜；二是日常協調，針對某些部門可能在接收任務分配和責任執行時出現遵守悖論，實現對自身體系的優化整合，目前這種協調的主要產物是機構編制部門關于某部門與某部門在某項事情上進行職能分工的意見；三是出臺職責協調辦法，要求行為者按照特定方式方法行事。理論與實際的差距仍然存在，諸多部門并未做好協調配合，“以鄰為壑”的習慣態度留存。因此，行政倫理的協調意識具有一定的緩沖和整合作用，能夠減少行政偏離公共利益和公共目標的危險，即“內部人控制的問題”所帶來的現存組織不自覺尋求穩定性和舒適感的狀況。社會公民是國家的主體，公務人員作為特殊的社會公民，置身于行政倫理和社會倫理之間的基本倫理關系當中。政府公務員的公仆角色，造就了行政倫理公正、廉潔的價值基礎。

三、當下中國責任行政的整體建構

庫珀主張行政個體道德的內部控制應當符合組織制度、團體文化和社會期望的總體要求。制度和文化構成了責任行政行為的環境支持。改革開放以來，中國行政管理體制一直處于不間斷地自我改革和自我調整之中。從宏觀角度而言，行政管理體制改革主要有“破”、“立”兩大任務。在轉變政府職能的理論與實踐囿于其他軟因素的情況下，前者轉變職能的階段性任務基本完成，目前政府職能與經濟、社會發展的需求是相對匹配的。然而，后者有關政府行政結構與權力關系，涉及行政權力的橫向配置、縱向配置和權力內部配置等問題，各類行政事務的處理方式要考慮具體標準或執行規則，以及每個環節自由裁量權的強弱與處理力度。調整“三定”規定、行政流程再造、清理審批事項等，雖對提升行政管理水平起了一定作用，但就公民對國家治理的要求而言，社會期望和現實責任履行仍有距離。在國家與社會互動過程中，諸多問題顯然不能用轉變職能的一般辦法來處理。換言之，政府提出轉變職能多年并未克服公務部門低效率、公務人員服務意識弱化的困境，故而在“外部”制度治理效果不理想的情況下，應該傾注于建立一套符合中國國情、具有普適意義的“內部”行政倫理，從個體倫理思考水平和倫理決策能力的責任基礎切入。

（一）道德品質

個人道德被庫珀視為確保責任行政得以推行的首要因素，具體包括倫理決策技巧、精神品質、德性和職業價值觀。美國行政倫理學界曾評選德性模范，以其實踐行為推廣責任行政的感染范圍。對中國行政倫理基本層面的解析與認識，并不代表各級公務人員能夠身體力行。從長期看，行政管理體制改革愈來愈要求我們重視行政倫理的職業養成，逐漸累積倫理價值與文化規范。行為稟賦即是公民的德性，但道德意識形態的改變與社會發展變化并不完全同步，盡管對黨政干部的思想教育已施行多年，但在實事求是、襟懷坦白、謙虛謹慎、團結協作等德育目標方面仍有欠缺。

（二）組織制度

組織的制度性權威可以限制道德行為。運轉良好的制度能夠激勵行政個體選擇符合德性的責任行為。中國行政倫理的構筑過程回應了有關倫理政治判斷、管理判斷和道德判斷的差異。中國行政機關的考核內容繁多、構架精細，在實際執行中仍有走過場之嫌，現在要做的是把行政倫理考核放在第一重要位置，“運用科學的方法、標準和程序，對行為主體的業績、成就和實際作為作盡可能準確的評價”，突破局限性以規范官員的各種行為，使行政倫理扮演好公務員行為指揮棒的內在角色。學者對中國政府績效管理研究已取得部分重要成果，有關考績的理論與管理實踐評估具備一定的系統性。但在實際運行中沒有充分發揮績效制度的功用。在行政倫理構筑過程中首要重視考核考績的結果與效力，超越現有對考績僅僅是描述與評估的局限，將行政倫理和行政責任的考績高低與公務員升遷、待遇增減直接聯系起來。

（三）團體文化

組織文化是由“態度、信念和價值所構成的基本模式，實際上就是由組織成員共同分享的，對周圍的人和事的假定和判斷的總和”。庫珀的倫理理論認為文化主要包括榜樣和行為規范。非正式的慣例、價值觀和倫理準則對團體成員的責任行為具有重要影響。在團體文化氛圍的構筑過程中，領導者的價值取向和管理方法又在某種程度上決定了組織文化的特質和優劣[4]。對中國當下現實而言，合理的行政行為規范需要在實踐中逐步設定，行政個體的理性文化受到外在法律的引導和規約。黨的十八屆三中全會也指出，增強國家文化軟實力，堅持以人民為中心的工作導向，進一步深化文化體制改革，構建現代公共文化服務體系。在微觀層面上，行政管理者的角色模范構成組織倫理文化的塑造動力。

（四）社會期望

現狀愈難滿足時代發展帶來的多方要求，公民對政府產品數量和質量的期望就愈高，行政人員需提升職業道德自覺性和行政倫理的遵守規范性以適應這種要求。通過梳理古今中外有關倫理塑造的諸多探索性研究，我們認為當下行政倫理的構筑應當克服手段單調、內容偏態的問題，注意區分政治倫理與行政倫理，切忌以政治倫理考察行政個體。社會期望借助輿論監督來表達，普通公眾通過新聞媒體了解政府事務，并通過廣播、報刊、雜志、網絡等途徑傳播眾意。尤其是電子政務和官方微博的逐漸興起，督促責任行政的實行體現出社會外界的精神道德力量，與行政倫理在性質上呈對等狀態。

客觀的規范層面與資源方面，以及主觀的主體能動性往往容易造成行政倫理的兩難困境，我們希望通過輿論引導和監督，克服不相容的規范競合，盡量消融各種價值在終極層面的沖突。對經常同普通公民交往的行政機關及其公務人員來說，應該發掘輿論監督對行政倫理養成的無可替代性功能。國家行政機關的內部工作作風和外部社會輿論亦從中尋到一個導向標。

[1]張國慶.：《行政管理學概論》，北京大學出版社2000年版，第522頁。

[2]王偉.：《行政倫理概述》，人民出版社 2001年版，第313頁。

[3]張康之：《公共行政中的哲學與倫理》，中國人民大學出版社2004年版，第29頁。

[4]楊治坤：《政府職能外、內結構的定位、配置與整合》，《湖北行政學院學報》2013年第2期。

（作者系北京大學政府管理學院博士生）

（責任編輯 崔光勝）