加強監理投資控制完善監理職能體系

張文娟

(寧波兩江投資有限公司，浙江寧波315020)

0 前言

自1996年我國實行工程監理制度以來，項目監理對工程質量的提高發揮了較大的作用，但對項目投資控制相對薄弱，從而影響了投資效益的實現，也沒有完全達到監理制度建立的初衷。在實際工作中，筆者認為應從制度管理、方式方法、厘清與審計關系等幾方面完善監理投資控制職能，更加合理地確定及控制造價，助推項目建設。

1 加強監理投資控制管理

項目建設由多個主體共同參與，監理投資控制管理也受多方因素影響，如業主單位、監理單位、管理單位等方面。

改善監理投資控制首要需加強業主管理。業主與監理之間是通過工程建設監理合同建立起來的一種委托與被委托的關系，雙方在合同約定的范圍內行使各自的權利，承擔相應的責任。業主代表有權嚴格要求監理人員對變更造價、無定價材料價格等費用認真調研、比選、審核直至確認，若簡單簽署“情況屬實，請業主批示”則不予認可；另一方面業主雖然有權要求更換不稱職的監理人員或解除監理合同，但不得干預和影響監理人員的正常工作，不得隨意變更監理人員的指令。監理人員應該依據工程建設監理合同、設計文件、相關規范、規定及相關法律對項目實施獨立、科學、公正的評判。有些業主認為監理人員相當于自己的雇員，必須為自己的利益著想，按自己的要求辦事。因此對監理工程造價控制的切實授權既是監理工作有效開展的基礎條件，也符合建設單位追求投資效益最大化的根本利益。

為了督促完善監理的造價控制職能，也可采取一定經濟措施。如某大型基礎設施項目，招標文件及合同中明確，監理單位需配備一定數量的專業造價人員，負責施工中各項費用的初步審核，包括施工圖預算、各種變更、無定價材料設備、月度計量、工程結算等，業主復核確認后跟蹤審計進行再核對，單次核增核減幅度超過±5%將扣罰一定的監理費用。通過這種制約機制，極大地提高了監理造價控制的自覺性和認真度。

做好投資控制關鍵還要落實到監理人員。由于目前我國大部分監理人員都是從設計、施工、管理等方面轉職而來，很多人缺乏經濟觀念，在監理過程中只習慣于運用自己熟悉的設計、施工規范和驗收標準，而把如何合理控制工程造價看成是與己無關的事情，因此在主觀上也沒有將投資控制觀念滲透到各項設計和施工的監理措施中去的意識，往往在管理過程中造成一種誤區，認為監理工程師只負責工程的質量和進度，至于造價的高低，那是建設單位的事情。即使招標時對人員要求強制性配備了造價工程師，實際工作中卻形同虛設，基本沒有發揮應有的作用。《建設工程監理規范》5.5條款和6.2條款中明確了總監與專業監理工程師對工程變更的意見，專業監理工程師應確定工程變更項目的工程量、單價或總價。規范還提供了諸多標準格式表格，很可惜沒被有效利用。另外監理人員也應進一步改善投資控制方面的手段、方法，加強理論知識在實際工作中的靈活運用。

監理工作一般僅限于工程建設項目的施工階段，并沒有涉及到工程前期準備和設計階段及保修期的全過程，監理人員接受委托后，工程馬上開工，造成監理人員邊干活邊熟悉情況。一些大型工程，技術復雜程度相對較高，工期較長，影響因素很多，不利于監理工作的順利開展。施工階段是將工程的設計構想轉化為項目實體的階段，該階段監理工程師對工程造價的管理主要集中在工程新增費用控制、現場工程變更和工程費用索賠處理等方面。從實踐來看，設計問題同時對上述各方面都構成了不可估量的影響，如設計圖紙的矛盾（如平面圖與剖面圖不符）導致工程變更大量增加；設計圖紙中的施工要求不明確，造成工程結算扯皮甚至費用索賠；比較突出的是設計只給出了示意圖，缺少相應的大樣及詳圖，致使承包商不平衡報價，給工程結算帶來隱患；有些設計與施工脫節，造成施工難度加大，不得不采取特殊措施而增加技術措施費用等等。

由此可見，施工階段造價控制中遇到的諸多事項都源自設計原因，既嚴重影響工程質量、進度，又極大地增加工程造價的控制難度。其實對于設計圖中的許多問題，監理工程師們在熟悉圖紙時也能發現，但由于無法直接參與，這就決定了施工階段監理投資控制工作的被動和低效。因此，僅限于工程施工階段的建設監理具有明顯的先天不足，要切實做到合理確定和有效控制工程造價，監理應更早地參與項目管理，至少應在工程項目的設計階段，但目前根據我國的監理制度還很難做到。不過作為監理工程師仍然可以及早發現問題，提請設計作修改優化，更好地控制投資。

2 跟蹤審計與監理投資控制關系

目前很多政府投資項目引入了跟蹤審計。跟蹤審計是基于造價咨詢的中介機構，可能會造成某些監理人員的錯誤認識：既然跟蹤審計全過程控制造價，監理則只需把控質量和進度，至于投資就一帶而過了。實際情況恰恰相反，正是因為有了跟蹤審計的全過程監督，對監理的各項控制尤其是造價方面都提出了更高的要求。

從跟蹤審計目的來看，是形成必要的監督體系，促進達到規范基建程序、改善項目管理、防止資金流失、節約建設成本、提高資金使用效益的目標。跟蹤審計強調的是事后監督。

從操作規程來看，跟蹤審計是在各方形成初步結論后發表意見。比如對以工程量清單進行招標的分部分項子目，因范圍變化、方案改變等超出了合同約定的比例需要調整綜合單價，首先由承包商提出變更價格，其次監理根據實際情況確定工程量及單價，發包方據內控制度會簽形成明確意見后，跟蹤審計人員才會接受變更單，審核其合法真實性。

跟蹤審計小組監督的項目范圍非常廣泛，基本上涵蓋了監理內容。例如某重大基礎設施項目建設，施工招標結束后審計機關委派跟蹤審計小組正式進駐。根據審計實施細則規定，審計人員參加監理例會，但基本不發表意見，僅僅作為過程監督；對于變更造價、無定價材料、進度款支付經監理人員計算具體金額后，再經審計，核增減率超過一定幅度按照合同約定扣除相應比例的監理服務費并嚴格執行；各種隨機檢查也較多，打樁記錄、施工日志等資料不定時查實。核實施工、監理人員的出勤到位情況，與身份證一一對照確認。設計圖紙和現場施工相對比，檢查是否有出入；隱蔽工程、進場材料質量等更是關注重點。質安監督也細致到安全帽佩戴情況。上述實例可看出，在跟蹤審計全過程監督下，監理工作包括造價控制，更應加強全方面管理，依據招投標文件、合同約定、規范要求等，做好做實每一步工作，盡量避免審計提出整改意見。

3 如何完善監理的投資控制職能

FIDIC合同條件下的咨詢（監理）工程師涵蓋了項目建設的整個過程，包括前期設計、招投標、工程施工、資金結算、竣工驗收等，對項目投資、進度、質量、安全等進行全面的控制。雖然在現階段，人們還沒有辦法擴大監理的范圍，但仍可以FIDIC合同條件為指導，把“三控二管一協調”做得更好。

3.1 完備各種書面資料

FIDIC合同中強調業主、咨詢工程師、承包商之間的所有交往必須以書面形式、文字為準。咨詢工程師對承包商發布指令應該用書面形式。緊急情況下咨詢工程師可以發出口頭指令，但事后必須書面確認。承包商提出索賠、計量支付等也必須提供書面證據、文字材料。監理工程師在工作中應加強重視書面材料，避免主觀隨意性，減少口頭指令，防止事后引起糾紛。諸多項目審計過程中暴露出此類問題，比如因規劃調整、征地拆遷引起的人工、機械數量索賠，因無原始記錄，最終審計難以認定。

3.2 合理控制施工階段的投資

工程施工階段投資控制主要有撥付進度款、設計變更、無定價材料設備、爭議索賠等內容。

3.2.1 嚴格控制撥付進度款

進度款的撥付通常存在兩種問題：一是超付工程進度款，占用甲方資金，降低投資效益，甚至有的工程進度款超過竣工結算款，施工單位不愿返還或拖延返還超付額，引起甲方的經濟損失甚至壞帳損失。二是工程款撥付不足或拖欠，影響工程的進度和質量，以及施工企業的效益。這兩種情況都會影響工程的進展，不利于工程管理。為了有效避免監理工程師對工程造價估計過高或過低，除了監理工程師自身素質要提高外，每個工程應配備造價專業人才，嚴把簽證關，嚴格控制工程變更，盡量減少變更費用，審核評估相關索賠等。

3.2.2 合理控制設計變更

設計階段的工程造價是源頭控制。監理工程師應重點審核設計方案的合理性，避免在施工階段重大設計變更和方案性變化的產生；審核設計的安全性，是否存在設計過于保守、安全系數放大、技術與經濟脫節等問題；審核標準化設計、限額設計、價值工程等理論的運用情況。如果發現問題，及時提出合理化建議，在保證質量安全的前提下，降低造價，控制投資，減少浪費。

另一方面，施工階段經常出現工程量變化、材料代用等問題。為有效地控制工程造價，應制定設計變更、現場簽證管理制度，明確變更簽證的權限范圍，實行“分級控制、限額簽證”。簽證的聯系單應充分體現變更原因，把變更部位、變更內容及涉及的費用表述清楚不能有歧義。也正因為聯系單的重要性，監理在簽證過程中應加強內部溝通：現場監理主要負責工程量的確認，造價人員負責費用的審核。并且現場監理或費用審核人員在審核時都應該雙方互相交流（現場計量規則不清的可問費用審核人員，費用審核人員具體情況不清的可問現場監理），對聯系單的簽證應做到公正公平有理有據。重大方案變更時，監理造價人員應及時參與。

3.2.3 及時確認無價材料及設備

招標中存在的暫定價、變更后的綜合單價、深化設計后才能明確的內容等等都有可能出現無定價材料設備。及時地定牌定價非常重要，可有效地預防總包單位未定價不施工的情況，以免造成不同程度的工程延期，帶來不必要的經濟損失。

無定價材料設備品牌的不同往往導致價格不一，市場價格懸殊。即使是相同的品牌，不同的規格或型號，甚至是同種規格不同型號的材料，其價格差異也較大，如伸縮縫、石材等?？偘綉峁┲辽偃乙陨系墓?，明確價格、質量、供貨期等內容，監理工程師經過充分市場調查和技術咨詢，對符合工程要求的產品及合理的參考價格提出建議。金額較大需要公開招標或邀請招標確定的材料設備，總包方應提前組織確認時間，并將所有采購或要求確認的時間計劃合理地提出，在不遲于法定時間前將相關方案提交監理工程師，由監理工程師審核后進行后續招標程序。

3.2.4 爭議索賠的處理

《建設工程監理規范》中有關索賠與反索賠也有明確的規定。其中6.3.4條款內容：“當承包單位的費用索賠要求與工程延期要求相關聯時，總監理工程師在作出費用索賠的批準決定時，應與工程延期的批準聯系起來，綜合作出費用索賠和工程延期的決定。”6.3.5條款內容同時明確：“由于承包單位的原因造成建設單位的額外損失，建設單位向承包單位提出費用索賠時，總監理工程師在審查索賠報告后，應公正地與建設單位和承包單位進行協商，并及時作出答復?！?/p>

索賠問題發現得越早越容易得到解決。項目開工前，應做好充分的準備工作，熟悉合同條款，加強對設計方案的審查，發現設計中存在的問題，避免施工中因設計變更引起的索賠；施工中加強現場管理，強化質量跟蹤，減少合同外的抽樣檢驗或工程復查引起的索賠；提高監理工程師索賠及反索賠能力，防止低價中標，索賠盈利的發生。

3.3 結算投資控制完美收官

竣工結算階段是投資控制的最后一關，也是對建設成果和投資效果的總檢驗。《建設工程工程量清單計價規范》（2008版）中規定國有投資項目必須實行工程量清單招標，目前其他實體投資項目基本也在參照執行。因而結算階段的投資控制要點是工程量的審核。

監理工程師應重視審查竣工圖紙的編制。重點關注隱蔽工程、設計變更、現場簽證是否真正實施，并且是否在施工圖上作了修改，防止丟、漏項問題，禁止弄虛作假，嚴格控制竣工圖的質量。

施工過程中所有的變更、簽證、材料單價、爭議等難題及時解決后，結算階段的造價確定易如反掌，相當于簡單的加法，即:清單報價+各種聯系單費用=竣工結算造價。事前控制總有事半功倍的效果，反之，則會帶來戰線拉長，久拖未決的困擾。結算中常常碰到的工程延期帶來的人工窩工、機械滯留、管理費用等，施工過程若未及時處理，結算階段將事倍功半，多次會議，多次協調，次次重新整理資料，效率低下，浪費人力物力資源，還不一定能妥善解決問題。

4 結語

監理工作尤其是投資控制到位，對于項目多、人員少的建設單位意義重大，可以充分借助監理人員的力量，從專業、技術、經濟、法律、綜合管理等方面加強控制投資、管理合同、調解經濟糾紛的能力。從而完善監理“三大控制”職能體系，實現建設項目的最大投資效益。

[1]GB/T50319-2013，建設工程監理規范[S].

[2]FIDIC合同條件《土木工程施工合同條件》（1987年第4版，1992年修訂版）（紅皮書）[Z].