構建事權與財權相統一的財稅制度
——基于我國中央與地方關系調整的歷史經驗

●黃君潔 黃立愷

構建事權與財權相統一的財稅制度
——基于我國中央與地方關系調整的歷史經驗

●黃君潔 黃立愷

自建國以來，圍繞財權與事權、中央與地方關系的調整一直是我國政府所關注并不斷嘗試的一個重要問題。構建財權與事權相統一的財稅制度，是調整好中央與地方關系、發揮二者積極性的重要舉措。十八屆三中全會指出，要明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方的積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應制度。

在現有的關于財權與事權的研究成果中，不同的學者研究的視角、方向存在很大的差異。如侯一麟從政策制定的角度出發，對1978年以來我國財政體制改革中財權事權劃分進行了理論分析，在此基礎上，強調了政策制定在事權確立中的重要作用。他認為，政策制定的著眼點應該下移，從下至上，使政策符合各地實際：事權應該下放，而不是事責下推。姚軒鴿則從概念界定的角度出發，對財權、事權的內涵及其關系進行了探討，強調了財稅改革的關鍵在于厘清各級政府“財權”與“事權”的職責，必須盡快優化 “財權”（財稅權力）、“事權”（事務權力），增強其合法性。閻沖、張立承則以更加微觀的角度，以縣鄉財政困境為研究對象，分析其產生的原因，并提出了相應的財稅改革辦法，包括事權與財權相統一，預算管理改革以及轉移支付制度改革等等。但更多的學者則是以財稅改革特別是分稅制改革為大背景，如馬海濤、鄧子基、唐文倩和陳碩等，探討事權與財權分配的相關問題。

從根本上來說，能力與職責，即財權和事權，一直都是中央和地方關系調整最為重要的兩個方面。通過對以往文獻的整理分析發現，基于中央和地方關系的歷史經驗對我國財權與事權的調整與分配進行探討的文獻較為罕見。本文將通過回顧中央與地方關系調整的歷史進程，分析其主要問題與經驗，借以探討如何構建事權與支出責任相適應的現代財政稅收制度。

一、我國中央與地方關系調整的歷史脈絡

根據不同時期我國國情以及權力分配的差異，許多學者將我國中央與地方關系調整劃分為兩到三個甚至更多個階段，但毫無疑問的是，每位學者都將1978年作為一個重要的調整節點。改革開放帶來了經濟體制的變革，也導致了中央與地方關系的重大調整。因此，以改革開放為節點，在不同的經濟制度的基礎上，本文將我國中央與地方關系調整分為兩個階段。

(一)計劃經濟時期我國中央與地方關系的演變

本階段為建國后到改革開放前，實行的是傳統的計劃經濟體制。正如李芝蘭所述，這一時期中央與地方關系呈現的是一種 “集權與分權戰略的交替變化”的情況。事實也正是如此，在這一時期，權力的下放和權力的收回往復循環，造就了計劃經濟體制下我國中央與地方權力關系調整過程中獨特的零和現象。

建國后，隨著《關于統一國家財政經濟工作的決定》以及第一個五年計劃的實施，我國廢除了市場調節作用，實行統購統銷政策，財權上交，將經濟生活、社會生活乃至政治生活中所有內容納入國家計劃經濟管理范圍內，建立了高度集權的政治經濟體制。由于管得過多過死，嚴重影響了地方積極性，導致了中央機構的迅速膨脹。中央開始考慮放權，調整與地方的關系。但是在“大躍進”運動中，獲得一定自主權和財權的地方政府自顧自發展，造成了國家經濟發展比例失調，資源分配出現了巨大浪費，使得中央開始考慮是否出現放權過度的情況。于是，中央政府重新考慮收回原有的權力。1961年，中共中央發布了《中共中央關于調整管理體制的若干暫行規定》，規定“一九五八年以來，各省（市、自治區）和中央各部下放給專、縣、公社和企業的人權、財權、商權和工權，放得不適當的，一律收回”。但是，由于計劃經濟體制下高度集權的固有弊端，中央和地方的關系在經歷一段時間后又不得不面對重新調整的局面。在1970年、1973年，中國又分別進行了放權地方和收權中央的關系調整。

由于計劃經濟否定了市場的作用，當權力下放后，地方政府有權卻不知道怎么用，不知道如何發揮地方相對生產優勢，進行資源優化配置，進而導致了國家經濟發展比例失調問題。而在收權的情況下，中央政府雖然有統御全國的能力，但又容易造成地方積極性不高，機構膨脹的問題，因此，收權和放權的往復循環是這一時期經濟體制所帶來的固有問題，只有改變原有的經濟體制，才能走出這個循環。與此同時，這一時期中央雖然有進行一定放權嘗試，但是由于國家經濟制度是計劃經濟體制，這種中央和地方關系的調整也是有限度的，在分權的過程中，地方自主權的獲得非常有限，因此中央與地方關系中，中央仍然是高度集權，占據絕對的主導地位。

(二)改革開放后我國中央與地方關系的調整

改革開放使得市場經濟代替了原有的計劃經濟，在經濟體制的轉換過程中，隨著政府與市場角色的不斷變化，原有的縱向權力關系已經難以適用，中央與地方關系的調整勢在必行。而在調整過程中，財權與事權是最為主要的兩個方面，財權指的是政府所擁有的財政管理權限，包括財政收入和財政支出，而事權則是政府管理社會經濟事務的權責，在中央與地方關系的調整過程中，前者主要涉及中央與地方的財政稅收制度，后者則關系到地方政府所承擔的具體職責和權限。

財稅制度改革主要經歷了兩個階段：第一階段以財政包干制的建立與調整為主，第二階段則包含了1994年分稅制改革出現后的歷次調整。隨著1980年《關于實行劃分收支，分級包干財政管理體制的暫行規定》的頒布，標志著我國財政包干制正式開始實行，這種“劃分收支,分級包干”的財政管理體制，將政府收入和支出進行分類分成，收入包括固定收入、固定比例收入以及調劑收入，而支出則根據企事業單位的隸屬關系劃分。通過分灶吃飯的方式，中央賦予地方政府一定的財政自由權。1985年，國務院又頒布了《關于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制的規定的通知》，在原有包干制度和第二步利改稅稅種設置的基礎上，中央政府劃分了各級財政收入：按照稅種的不同，劃分了中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方財政共享收入。1988年，以原有的“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制為基礎，國務院發布了《關于地方實行財政包干辦法的決定》，推行了新的財政包干辦法，包括了 “收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補助”六種包干辦法。

財政包干制度是農業大包干的一種延伸，它的出現直接打破了計劃經濟下高度集中體制，雖然這種制度在很大程度上能夠調動地方增加財政收入的積極性，但是，財政包干制度對于中央財政收入的增長是不利的，在財政包干制確立后，每年的增量是固定的，由此導致了中央財政收入在全國財政收入所占比重逐步下降，宏觀調控能力也因此逐步弱化，國家財政投入的國防、基礎研究和各方面必需的建設資金嚴重匱乏。為了解決財政包干制出現的種種弊端，重新劃分好中央與地方之間的財權關系。1994年，中央政府開始實行分稅制改革，其最主要內容是將稅收重新劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并由此在事權劃分的基礎上，重新劃分了中央和地方財政收入與支出的范圍，構建了國稅與地稅兩套稅務系統。自1998年建立健全公共財政目標提出后，我國逐步完善了轉移支付相關制度體系，即在公共物品的供給過程中，當地方政府財力不足時，中央政府就會提供相應補助。從本質上來說，分稅制改革和轉移支付體系的構建是中央政府對原有下放地方政府部分經濟權力的重新收回，是中央政府集權化的一種努力。

在事權改革的過程中，隨著原有的計劃經濟體制的改變，地方財政權和自主權的擴大，地方政府所承擔的各類職能也逐步延伸。1982年后，隨著憲法對地方立法權的肯定，地方政府被明確賦予了相應立法權。同時，部分國有企業所有權和管理權被下放到地方政府，地方政府還獲得了一定限度的經濟自主權、固定資產投資權、人事決策權等等。1992年后，隨著政府機構改革，對中央與地方事權劃分的呼聲越來越多；在黨的十四大上，江澤民就指出要合理劃分中央與省、自治區、直轄市的經濟管理權限，充分發揮中央和地方兩個積極性。進入新世紀后，《“十一五”規劃綱要》與《中共中央關于構建和諧社會若干重大問題的決定》都提出，要合理劃分各級政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面的權責，健全財力與事權相匹配的財稅體制。

可以看出，改革開放后中央與地方關系調整主要是一種事權與財權的下放，雖然在財權方面有所反復，但是與改革開放前相對比，地方在財權和事權方面都獲得了極大的擴充，獲得了相當大的自主權，這種自主權的擴充對于調動地方政府積極性起了非常重要的作用，為我國經濟迅速發展提供了源源不斷的動力。

二、我國中央與地方分權存在的主要問題

通過回顧我國中央與地方關系調整的歷史脈絡，特別是改革開放后的制度調整，不難發現，調整主要是沿著財權和事權兩個方向進行的。財權的下放，賦予地方一定的征稅權力，進而影響到地方財政收入，也就是財力。由于任何行使事權的行為都需要財政的投入，事權的下放則是賦予地方一定的支出職責。一般來說，財力也就是地方政府的收入決定了地方政府的支出。因此，在財權與事權的下放過程中，應當要考慮二者的平衡問題，也就是財權與事權的一致性。如果事權下放過多，財權沒有跟上導致財力不足，那么地方政府就容易承擔巨大的財政壓力，反之則容易產生財力浪費，導致中央財政能力薄弱。當前我國中央與地方分權存在的主要問題主要就是事權與財權的不一致性，體現在以下三個方面：

(一)中央與地方事權界定不清晰，地方政府承擔了大量事權

早在1994年分稅制開始實行之時，國務院的《關于實行分稅制財政體制的決定》就有對中央與地方事權進行劃分，強調中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。但是這個劃分過于粗線條，非常模糊，對地方各層次政府事權劃分更無從談起，這就為地方政府過重的事權承擔埋下了伏筆。

事權的劃分決定了地方政府財政支出的大小，也直接影響到地方政府財權大小。在中央與地方關系調整的過程中，雖然中央政府一直強調事權劃分的重要性，但直至今日，在事權方面也沒有一個較為清晰的界定。事權的模糊性導致了地方政府權限非常不清晰，這就留下了很大的自由裁量的空間，地方政府往往什么都要管，什么都要做，而這都是需要財政支出的。在分稅制改革后，地方政府仍然要承擔大部分公共產品的供給，不得不面對沉重的財政壓力。事權劃分的不清晰還直接導致了事權下移現象的出現，也就是財政間“甩包袱”行為。更有中央制定相關政策，最終支出責任卻劃撥地方情況的出現，給基層政府帶來了嚴重的事權壓力。我國的政治體制決定了上級政府機構對下級政府機構具有絕對的權威，在事權劃分模糊的情況下，很多上級政府不愿意做的事情，往往就會推給下級政府。譬如說社會保障、教育投入方面的支出，通過一級一級的事權下推，基層政府往往會承擔大量的事權，而財權卻沒有相應的增長，這給基層政府帶來了巨大的壓力。

當地方政府事權過多，財政捉襟見肘時，他們就不得不想出一些辦法來應對，控制支出，進行公共產品供給的篩選就是一個常見策略，這往往使得地方政府在事權過多、財力不足的情況下顯得缺乏責任心。通過改變支出結構，舍小取大，地方政府優先保障那些短期就能看到實際效果、有利于仕途升遷方面的支出，如基礎設施建設、招商引資等。而對具有很強外溢性、投入大、回報時間長的公共產品，如社會保障、教育、醫療等民生方面的支出就沒有那么強的積極性。而當這類關系到公民切身利益的基本公共服務供給不足時，就極易引起社會問題。

(二)財權重心偏高，財權事權責任不對等

分稅制實施后，在中央與地方的財權劃分上，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》強調，要根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。

依據這個規定，中央政府獲得了大量的主體稅種，包括關稅、中央企業所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入等。而地方政府則獲得了一些小而雜的非主體稅種，包括營業稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅等。在稅收收入方面，中央政府對地方政府處于絕對的優勢地位，財權逐步集中，并掌握在中央政府手中。近年來，隨著農業稅、屠宰稅等農牧業稅費的減免，地方稅務稅基日漸萎縮，而營業稅方面，由于央企的存在，仍然要被中央政府剝離一部分收益。在有限的財權體系下，地方政府仍然要負責大量的支出責任，包括地方公共服務支出、地方科教文衛各項事業費用支出、地方基礎設施建設費用支出、支農支出等各項支出，這使得地方政府財政壓力驟然增大。

與此同時，“甩包袱”行為的出現，以及中央政府光出政策不給支持的行為，使得地方政府承擔了大量額外事權，相對應的財權又不能得到滿足，這直接導致了地方財權與事權更加不匹配，進一步導致了地方政府的財政拮據。當財政壓力不能夠通過稅收收入得到緩解時，就會促使地方政府尋求預算外的收入以滿足當前財政支出的需要。由于地方政府也是存在層級的，省一級政府可以運用同樣的手段，將更低層政府的財權集中上移，通過截取更多的稅收收入滿足相關支出。更低一級的政府則通過大量賣地獲取所需的資金。而作為事權財權責任最為不平衡的縣鄉一級政府，只能通過收費、罰款的措施來籌措所需的各類資金，這又反過來影響了地區經濟發展，進一步減少了稅源。

(三)財政轉移支付制度的不完善

分稅制改革確實造成了地方政府財權與事權的不對等，如果存在一個完善的財政轉移支付制度，那么就可以切實彌補這種不平等的情況。但事實是我國的財政轉移支付制度存在明顯的體制缺陷，平抑財權與事權的不平衡，往往顯得力不從心。

從最基本的方面來說，轉移支付制度并沒有一套完善的法律體系支撐，更多的是通過臨時性的文件進行規定，如《過渡期財政轉移支付辦法》，法律效力偏低。由于當前財政轉移支付制度原則之一就是保護地方的既得利益，并沒有全盤考慮，過渡性、臨時性的特征就體現得非常明顯。這種過渡性、臨時性特征直接表現在轉移支付制度內部結構中：稅收返還和專項補助的比重非常大，而一般性轉移支付比重較小。許多一般性的轉移支付還是針對當前修修補補的一些項目，比如說工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等等，更為重要的是，由于各級政府事權劃分過于模糊，職能牽扯不清，財政轉移支付沒有相應的依據，目標性不強，因此，在轉移支付的過程中，支付對象、支付金額大小往往缺乏明確的規定，加之績效考核指標的缺乏、人大的監督缺位，財政轉移的主觀性、隨意性較高，效果往往會受到很大影響。

我國中央與地方關系調整歷程從根本上來說正是一種事權與財權在不同層級政府直接的分配，而這種分配的不均等性是當前我國中央地方關系調整所面臨的最大問題。分稅制改革使得中央政府拽緊了錢袋子，財權不斷向上集中。而事權劃分的模糊性，“甩包袱”行為的出現使得地方政府不得不承擔更多的事權。在這種情況下，財政轉移支付制度由于種種原因又不能起到很好的平抑二者權責的作用。地方政府就只能一方面開源，利用各種方式千方百計地獲得財政收入，另一方面改變支出結構，降低民生投入，提高財政資金“利用效率”。

三、調整中央與地方的關系，構建事權與財權相適應的財稅制度

我國中央與地方分權中最為主要的問題就是事權與財權方面的不對稱。地方承擔了大量事權卻沒有與之相對應的財權，而中央通過分稅制改革獲得了大量財權，卻沒有承擔應有的事權。針對這種情況，黨的十八屆三中全會指出，要建立事權和支出責任相適應的制度。要適度加強中央事權和支出責任，中央和地方要按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任，中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。構建事權與支出責任相適應的財稅制度，就是解決我國當前中央和地方權力關系問題的關鍵。

(一)明確支出責任，合理劃分事權

事權是決定政府支出責任的基礎考量，如果沒有清晰的事權責任，無論是財權的劃分，還是轉移支付制度的建立，都成了無根之木。不同層級的政府所承擔的事權必然是有所不同的。政府的層級越高，統籌決策方面的職能就越多，而層級越低，操作性的事務就越多。當然，不同層級之間的事權必然會存在一定的交叉，以政府中央和地方這兩個層面來說，事權就應當劃分為中央事權、中央與地方共同事權、地方事權。

事權的劃分要遵循一定準則，其中依據所提供公共產品的受眾群體范圍確定各級政府的事權是非常值得參考的一種方式，依據“誰受益，誰付費”的原則，事權自然地在不同層級的政府中進行分配。關系到國家整體利益的公共產品，如國防、外交、國家安全等，需要由國家統一管理、統一提供，應當劃歸中央。而只造福某一地區公民的公共產品則由地方政府提供，一旦某項公共產品具有外溢性，也就是在某一地區的公共產品不僅能造福本地區公民，同樣能夠造福其他地區，例如大橋這類基礎公共設施，就應當由中央和地方共同承擔。

財政部部長樓繼偉提出了事權劃分的三個重要原則：外部性原則、信息處理的復雜性、激勵相容機制。由于政府所提供的公共服務會產生外部性（正外部性），這種外部性決定了事權承擔的層級，一般來說，應當由控制這服務提供的效益與成本內部最小地理的轄區來承擔相應的事權，這就是外部性原則。信息處理的復雜性強調的是比較優勢的作用，由于不同層級政府具有不同的比較優勢，越細化、信息復雜程度越高的事務往往比較適合基層政府來處理，而高層政府則適合處理信息復雜程度不高，具有全局性、統籌性的事務。激勵相容機制則通過事權劃分產生的效果來看待事權劃分的合理性：在某種事權制度下，如果各級政府能夠受到激勵，完成事權劃分所規定的分內任務，那么這種事權劃分就被證明是合理的，反之則不然。

當前我國各項事業改革已經進入深水區，事權劃分并不能只當成對現有政策的修修補補，需要從頂層設計出發，將其納入到我國政治經濟改革的大背景中來。在事權確認后，秉承著激勵相容，問責制度仍然需要得到進一步的完善。當然，事權的劃分和執行都應當納入法律保障的范圍內。通過立法的方式，將事權的劃分和責任的追究機制固定下來，切實保障各級政府認真完成職責內的事務。

(二)以事權定財權，調整中央與地方稅收收入

正所謂“有多大力量辦多大事”，在中央和地方政府事權責任劃分清晰的基礎上，要重新劃分各級政府之間的財權關系，賦予其承擔相應事權所必需的基本財權，這就必然涉及對中央和地方政府稅收收入劃分的調整。

根據事權與財權相一致的原則，要通過事權和支出責任來確認中央與地方政府間的稅收收入，同時又要考慮到稅收本身的功能和稅收征收的便利性：由于中央政府占據更高層面，統籌決策的角色占據更多成分，因此，那些具有累進性、再分配性質、宏觀調控作用的稅收應當由中央政府來征收；地方政府需要處理更多信息復雜的事務，能夠掌握更大的信息量，那些具有鮮明地方特色、方便由地方征收的稅種則劃歸地方政府；根據受益原則，公共服務受益對象范圍也決定了稅收劃分對象，譬如，由地方政府提供公共服務并使本地居民受益，那么在此過程中的稅費則由地方政府征收。

在確立稅權歸屬后，要給予地方政府一定的稅率調整權，減免稅收的權力。同時，為了彌補地方政府事權和財權失衡的現象，要大力培養地方稅源，確立地方稅的主體稅種。在西方，財產稅是主要的地方稅種，從理論上來說，由于財產稅稅基往往是不可移動的地面設施，它可以在地方收益和地方成本直接建立明晰的關系，非常適用于地方政府。隨著時代的發展，已有部分學者呼吁進行開征遺產稅、房產稅。一旦時機成熟，房產稅、遺產稅的征收正式走入歷史舞臺后，就應當將其當作地方稅收的主體稅源，進行大力培育。

(三)完善中央與地方政府間的轉移支付制度

從本質上來說，轉移支付制度也是地方財權的重要組成部分，轉移支付旨在提高地方財力，糾正地方承擔事權與財權不對等的現象。十八屆三中全會指出，中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。也就是說，在事權劃分清晰的情況下，誰受益，誰付款。本來由中央承擔的事權如果由地方政府去做，那么最終買單的仍然應該是中央政府。在這個過程中，中央和地方是一種委托代理的關系。因此，在這個過程中，就要著重解決委托人的委托缺位、代理人道德風險、逆向選擇等問題，轉移支付制度就應當從這幾個方面進行完善。

在轉移支付制度中，委托方中央政府首先應當要清晰地了解自己的事權，了解到地方政府應當承擔的責任。通過轉移支付，實現地區財力均等化是中央政府所應承擔的固有責任。當前，由于我國轉移支付制度過于保護地方既得利益，在實現地區財力均等化方面的作用仍然有很大的局限性，因而優化結構即是轉移支付制度所應完善的一個重要方面：擴大一般性轉移支付是促進地區財力均等化的一個措施，通過加大對貧困地區財政投入，提高貧困地區政府財力以保障居民能夠享有較為均等化的公共服務；降低乃至取消稅收返還補助，稅收返還制度保護了地方既得利益，與協調地方財力的初衷是不相符的，考慮到地方政府特別是經濟發達地區政府的阻力因素，應當要逐步降低乃至取消稅收返還制度；專項轉移支付是中央政府進行宏觀調控，產業引導的重要工具，要按照中央政府和地方政府的事權，嚴格規范專項轉移支付的規模，保障事權和財權的統一性。

信息不對稱帶來了代理人道德風險、逆向選擇的問題。在這個過程中，作為委托人的中央政府首先必須有清晰的政策目標，并據此對轉移支付的規模、分配和使用進行規范，并加強轉移支付資金使用的透明性。在這個過程中，合理地計算出地方政府與事權相對應的財權缺口需要由專門的機構負責，以確定各個地區所需的不同項目轉移支付資金量。測算的過程還需要充分考慮地方政府對資金使用的績效，依據目標完成程度對其進行獎懲，以加強地方政府提高資金使用效率的積極性。同時，轉移支付保障撥付的過程、資金使用過程都應做到透明公開，并進行專項監督，以防止撥付資金過量，撥付資金被挪用等浪費現象出現，提高轉移支付資金的使用效率。當然，在這個過程中，通過法治化的措施將其固定下來也是非常必要的。■

（本文為2012年國家社科基金基金資助項目 “財政分權、包容性增長與治理研究”〈12CJY097〉階段性成果、廈門大學繁榮哲學社會科學項目成果。）

廈門大學公共事務學院公共管理系）