進城務工人員教育培訓的經濟意義

崔玉平，崔達美

(蘇州大學中國特色城鎮化研究中心、教育學院，蘇州 215123)

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推進農業轉移人口市民化。同時，使現有農村實現社區化、就地城鎮化、與大中小城市一體化協調發展，最終統籌城鄉居民實現“無差別發展”。因此，對進城務工人員進行相關教育培訓，一方面能使他們提高自身素質，盡快融入城鎮并成為城鎮新“市民”，另一方面也能使那些最終將返回鄉村的進城務工人員接受城市文明、積累人力資本、提升配置稀缺資源的能力，成為新型職業農民，有利于社會主義新型農村經濟建設，有利于推進城鄉一體化和諧發展的進程。

一 概念界定與文獻回顧

1.進城務工人員。何謂進城務工人員?學者們給出的定義大致相同。南海認為進城務工人員是指那些擁有農村戶口且家庭有一定份額承包土地但本人在城鎮或非農產業工作的務工者，他們的主要收入來源是工資收入［1］。狹義上看，進城務工人員是指由農村轉移到城市從事非農作業的農村勞動力。本文的進城務工人員概念屬于狹義范疇，主要是指從農村進入城市打工的人，這類人持有農村戶口、農民戶籍以及農村土地經營權，他們放棄農村的農業活動來到城鎮從事第二、三產業工作，他們從事城市工人工作，又具有農村戶籍，是具有雙重身份的一類人群。從工作性質來看，進城務工人員的工作一般以體力勞動為主，其主要收入來源于城市工作薪酬。

2.進城務工人員的教育培訓。顧名思義，進城務工人員的教育培訓是指為進城務工人員專門定制和提供的教育服務和培訓服務，主要集中于職業道德規范、勞動法規、安全生產、社會治安、交通知識、文明禮儀以及職業技能等方面的教育培訓，旨在通過對進城務工人員素質教育和職業技能培訓，使他們自身素質和職業技能水平得到進一步提高。進城務工人員的教育培訓可以分為三個層次:一是讀、寫、算、信息處理和社會交往等通用知識教育和職業技能教育，目的在于幫助他們積累人力資本、健康心理資本和社會關系資本，提高他們在勞動力市場上的競爭力;二是城市生活常識和法規知識的教育，目的在于培養他們對城市文明的認同感和作為城市居民的責任感;三是法制觀念與公民意識教育，旨在培養維權意識和在社會多元利益分配格局中的博弈能力。根據進城務工人員受教育的時間和內容不同，又分為前期引導性教育和后期技能教育和崗位培訓［2］。

3.文獻回顧。從經濟學或社會學視角出發，論述教育培訓經濟意義的文章較多。早在20世紀80年代，郭道明就以馬克思的剩余價值理論為指導闡述了教育會生產勞動能力，為社會創造價值，具有巨大經濟意義［3］。武向榮在人力資本理論框架下，計算教育收益率，結果表明教育培訓對進城務工人員的收入貢獻很大，對其職業發展也有許多積極影響，具有很大經濟意義［4］。類似的還有李明華、張艷等皆以西方主流經濟學理論為基礎，論證了教育培訓具有巨大經濟意義［5－6］。此外，汪敏生基于社會工作視角，闡述教育培訓對進城務工人員的經濟意義［7］;壽鈺婷借鑒國外人力發展教育培訓模式，闡述了我國教育培訓模式及其經濟價值［8］。

二 進城務工人員教育培訓的現狀與問題

我國正處于新型城鎮化建設時期，城市外來務工人員群體的未來發展方向或是轉化為城鎮新市民和產業工人，或是最終返回鄉鎮，成為新型農民，成為農業工人或農場主，為農村城鎮化、城鄉一體化做出貢獻。進城務工人員有明確的生存與發展目標，他們期望通過在城市中的勤奮工作和勤儉生活，盡可能多地積累財富，期望獲得更多學以致用的教育培訓機會，提升職業技能和賺錢本領。但是，權威調查發現，我國農民工文化程度整體偏低，截止2011年還有相當比例的農民工沒有完成九年義務教育，如表1.所示，從文化程度上看，在全部農民工、本地農民工、外出打工的農民工、30歲以上的青年農民工中，沒用完成九年義務教育的農民工比例分別為15.9%、20.5%、11.6%、6.2%。外出農民工的受教育水平明顯高于本地農民工，青年農民工的受教育水平最高，也是最具潛力和活力的農民工群體。報告還顯示，農民工中受過農業技術培訓的占10.7%，受過非農職業技能培訓的占25.6%，沒有參加過任何技能培訓的農民工，屬于多數，30歲以下青年農民工接受非農職業技能培訓的比例要高于30歲以上的農民工;年齡層次越低，接受農業技術培訓的比例也越低，這說明青年農民工的就業取向已經發生改變，正在逐漸放棄從事農業生產的機會，更加傾向于在城市工作［9］。

表1 2011年農民工文化程度構成 %

當前，進城務工人員教育培訓的現狀是:一方面進城務工人員有著強烈培訓需求，不過在許多方面還面臨著困難;另一方面，政府主導開展的許多培訓項目績效較差，不受進城務工人員歡迎。

具體來說，為進城務工人員提供的教育培訓項目還存在如下幾方面問題:

(一)對教育培訓的經濟價值估計過低

吳雄熊指出，企業往往追求短期利益最大化，不愿意為具有較強流動性的外來務工人員承擔較多的教育培訓投資，擔心這些投資會隨著務工人員流出本企業而遭受損失。部分外來務工人員自身對教育培訓的認識也不到位，熱情不高，缺乏長遠考慮［10］。

(二)教育培訓的質量較低

潘玲珍指出，以進城務工人員為服務對象的教育培訓機構日益涌現，但教育培訓的不合理性導致培訓質量很低，如教育培訓內容不合理，不能適應進城務工人員和勞動力市場的需要等［11］。王金山等指出，某些培訓機構存在機會主義行為，如學費較高，傳授的實用技能知識很少，師資力量單薄，缺乏專業培訓教師，教學內容單薄，教學方法單調等，使外來務工人員對培訓機構失去了信任［12］。

(三)受到外來務工人員支付能力和時間精力的限制

汪敏生等指出，外來務工人員往往從事長時間加班加點的體力勞動，再加上經濟貧困和家庭重負，使得他們無法投入足夠的時間、精力和財力用于自身的教育培訓［13］。

(四)企業、政府和社會的責任不到位

楊曉軍等指出，企業及用人單位希望能夠找到具有相關勞動技能的成熟勞動力，不愿花錢去培訓外來務工人員［14］。雷英指出，教育培訓公共財政資金投入不足，是制約外來務工人員文化教育和技能培訓的范圍與質量難以實現突破性進展的主要原因［15］。進城務工人員人數龐大，但是，政府在教育培訓上的投資卻很少。谷亞軍認為，有些領導和行政主管部門對進城務工人員教育培訓工作只停留在口頭重視上，具體行動計劃落不到實處，政策措施不到位，使得外來務工人員教育培訓工作處于松散、無組織、無效益狀態［16］。

三 進城務工人員教育培訓的經濟意義

(一)理論基礎

1.馬克思的勞動價值論。馬克思在《資本論》中指出:“為改變一般人的本性，使它獲得一定的勞動部門的技能和技巧，成為發達的和專門的勞動力，就要有一定的教育或訓練。”［17］通過教育可以把非熟練勞動力培養訓練為熟練勞動力，改變人的勞動能力的性質和形態，提高人的勞動能力質量。馬克思指出，教育作為一種服務形式，它可以把一個簡單勞動力加工訓練為一個復雜的和專門的勞動力。而比較的復雜勞動必然是勞動力受教育的時間較長，投入的教育費用較多，勞動力創造的社會財富的多少一般與勞動力的受教育程度成正比，因此，加強對勞動者的教育和訓練，提高勞動者的受教育程度，將會促進經濟不斷增長，促使勞動者獲得更高經濟回報。

2.人力資本理論。人力資本是與物力資本相對應的概念，它是由舒爾茨、貝克爾等經濟學家給予闡釋而獲得特定含義的一種資本概念。人力資本是指凝聚在勞動者身上的知識、技能及其所表現出來的獲利能力。這種能力是生產增長的主要因素，是一種具有經濟價值的資本。舒爾茨等人認為，人力資本積累是社會經濟增長的源泉，教育和培訓是人力資本投資的主要途徑，也是使收入分配趨于平等的因素;個人收入的增長和個人收入差別縮小的根本原因是人們受教育程度普遍提高，是人力資本投資獲得足夠回報的結果。舒爾茨對1929－1957年美國教育投資與經濟增長的關系作了定量研究，結果顯示，各級教育投資的平均收益率為17.3%;教育投資帶來的收益增長占勞動收入增長的比重為70%;教育投資帶來的收益增長量占國民收入增長量的比重為33%;與其他類型投資相比，人力資本投資回報率很高。

(二)現實意義

1.教育培訓對外來務工人員個人的經濟意義。人力資本理論指出，教育培訓是人力資本投資的最主要途徑，通過后天投資形成并由勞動者的知識技能和素質所構成的資本，最終能為個人和社會創造更大財富。人力資本決定收入分配和工資結構，也是一國經濟增長的主要源泉。接受教育和培訓是提高勞動者質量或個體營利能力的最佳途徑。外來務工人員的勞動能力是一種人力資源，如果沒有得到很好提升和開發，就只能處于簡單勞動和體力勞動形態，無法形成新型城鎮化進程中的優質高效人才資源，也難以發揮大幅度提高個體收入的作用。務工人員難以依靠未開發的初級勞動能力，趕上城鎮居民走向富裕小康的步伐。未得到充分教育培訓的城市農民工，將來回到農村，也難以成為新型職業農民。

2010年國務院辦公廳發布的《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》明確規定了農民工即進城務工人員培訓的基本原則和主要目標，提出“到2015年，力爭使有培訓需求的農民工都得到一次以上的技能培訓，掌握一項適應就業需要的實用技能”。對進城務工人員的教育培訓是對他們進行再教育的工程。開展包括職業技能培訓、在崗技能提升培訓、創業培訓和農村實用技術培訓等一系列有針對性的培訓項目，將豐富的知識和先進的技術教授給他們，使他們與時俱進，能夠跟上時代步伐。通過教育培訓提升進城務工人員的綜合素質，提高晉升機會，增強城市適應能力和市場競爭力，繼而提高他們的個人收入。例如，通過農民工崗前培訓，為農民工搭建一個學習、教育、培訓的平臺，使廣大農民工科學知識得到拓寬，專業技術得到提高，職業行為得到規范，業余文化生活得到豐富，農民工整體素質得到增強。

當前農民工市民化存在許多障礙，這些障礙包括相關制度改革滯后、農民工自我發展能力不足以及城市缺少足夠包容和接納等多個因素，要徹底消除絕非易事，但是，通過教育培訓提升農民工自我發展能力，增加農民工人力資本存量，是提高農民工市民化數量和質量的有效途徑之一。進城務工人員市民化不只是表現在戶籍所在地變動，即由農村遷至城鎮的過程上，還體現在市民化的結果上。在實現戶籍身份轉換的過程中，進城務工人員的綜合素質的提升、市民價值觀念的形成、就業狀態的轉變、生活方式與行為習慣的轉型等方面，決定了他們是否真正融入城市生活，被城市居民所接受。而要達成這一市民化結果，取決于進城務工人員教育培訓工作的進展和效果。

2.教育培訓對企業及用人單位的經濟意義。勞動者的素質、生產力水平、生產要素的配置、管理的科學程度等都會影響到企業生產效率。對于現代企業而言，用于外來務工人員教育培訓的支出，屬于企業成本，由于員工接受教育培訓而形成的專業化勞動能力，已成為企業一種最重要的生產要素，每個想發展的企業都應該舍得這部分支出。在一些工作崗位上，不同教育程度的勞動者可以相互替代，但接受較多較高教育培訓的勞動者有較高的勞動生產率。在這種情況下，教育程度與勞動生產率成正比，教育有利于產出增加和經濟增長。這是經濟學家們在總量生產函數框架下反復驗證的結論。另一方面，對于很多企業，勞動者的教育水平必須達到一定程度才能從事相對復雜的工作。在這種情況下，增加教育投資可以更好地滿足不同工作崗位對勞動技能的需求，有利于經濟結構轉型升級，從而有利于企業做大做強。

對于外來務工人員聚集的勞動密集型企業，為了實現自身利益最大化，就要設法降低產品的平均成本。在一定時期內，企業投入的不變成本是固定的，只有降低平均可變成本才能增加其利潤，而對于勞動密集型企業而言，可變成本主要是勞動者工資，通過教育培訓來提升員工勞動技能，也就提高了勞動生產效率，使單位勞動力在單位時間內生產更多產品，這樣就降低了平均可變成本，為企業創造了更多效益。

當前在國內許多沿海發達城市里，中小企業經營環境急劇變遷，由原來的勞動密集型產業轉型至技術密集型與資本密集型產業，加速產業升級，需要大量優秀員工從事技術含量較高的工作，因此，中小企業加強對包括農民工在內的全體員工的教育培訓，顯得迫切且格外重要。

3.教育培訓對社會的經濟意義。教育培訓對社會發展有三個方面的促進作用。

第一，推動城市經濟迅速發展。對外來務工人員進行教育培訓，增強他們的勞動能力，可以為城市建設注入新的生機與活力。外來務工人員具有吃苦耐勞精神，對其進行補償教育和培訓，將會把他們培養成為城市社會經濟發展所需要的現代建設者。第二，為新農村建設做出重要貢獻。推動農村經濟建設，縮小城鄉發展差距。從經濟學角度而言，外來務工人員在教育培訓中接受了先進文化理念和先進生產方式，使得他們的行為習慣、消費觀念、就業和創業理念得到提升，即使返回鄉村從事農業工作，也會成為新型農民，成為社會主義新農村經濟建設的帶頭人或引路人。有的外來務工人員在返鄉后，用帶回的資金進行投資創業，并將市場經濟下的現代技術與管理方式用于農業規模化、精細化生產，很快發家致富。返鄉農民工的這種創業投資作為農村資本積累的主要來源，促進了農村各行各業的發展，繁榮了農村經濟。第三，推進新型城鎮化建設。外來務工人員接受教育培訓后，技能提升和觀念更新更有利于他們減少工作尋找成本和盲目流動性，使他們更好更安心地融入城市社會，這樣就促進了人的城鎮化進程，也會有利于區域勞動力技術結構升級，這在客觀上也會促進產業結構調整，保證城鎮化步伐穩步推進。

第四，產生外部收益。教育培訓的社會經濟收益，除了包括給務工人員帶來私人收益之外，還包括那些歸因于正確的教育培訓、但分散存在于社會人群中而個人無法占有的收益。例如，假如社會主義核心價值觀教育使一個狹隘自私的農民工轉變為一個愛國、敬業、誠信、友善的城市常住居民，那么他的文明舉止和積極參與社區公益活動所帶來的影響和收益將累積在整個社區中。國外實證研究結果表明，人們受教育越多，犯罪的傾向性就越小;由于教育培訓將會促使進城務工人員更高、更成功的勞動力市場參與率，因此，可以推斷，增加教育培訓將會減少務工人員違法犯罪行為的發生，進而有助于降低城市犯罪率和減少刑事司法系統的經濟支出。

四 提升教育培訓績效的途徑

(一)努力幫助進城務工人員理解積累人力資本和社會關系資本的重要性

政府和企業必須加強宣傳，激勵引導進城務工人員尤其是其中的新生代農民工認識到僅靠簡單體力勞動獲得收入難以實現真正富裕，使其逐步明白增加人力資本存量并有效盤活是實現高質量市民化的必要條件之一。通過宣傳教育，使他們逐漸形成人力資本投資意識，養成主動提升個人素質和職業技術水平的習慣，學會利用信息技術手段，及時獲取勞動力市場用工與工作技能要求信息，有計劃有目的地選擇和參加教育培訓活動。輸入地政府應依托教育培訓項目，積極幫助進城務工人員增強社會交際能力，可以通過定期開展社區聯誼會、結對幫扶活動，為他們提供與市民交往的平臺。可以鼓勵進城務工人員為城市建設和發展獻計獻策，逐漸培養他們的城市主人翁意識。農民工集中地區的社區和街道辦事機構，可以專門為他們開辦服務和咨詢組織或窗口，如農民工職業介紹與培訓服務中心、農民工就業信息交流中心、農民工法律援助中心、農民工互助會等。

(二)充分發揮企業培訓促進就業的作用

具體措施包括:(1)加強校企合作、產學結合、以企業為主的教育培訓體系建設。完善企業與學校聯合開展培訓的政府激勵機制，鼓勵勞動密集的大型企業與職業技術類學校聯合舉辦產學結合的進城務工人員培訓基地;中小企業依托社區學院、職工業余學校、職業技術學校、社會培訓機構，培訓在崗進城務工人員;有條件的企業利用自身工作場所和機器設備，開辦培訓活動，為進入本企業的農民工提供教育培訓;有一定規模的企業可以舉辦進城務工人員業余學校或夜校。(2)強化企業培訓責任。企業要把進城務工人員的培訓納入企業正式職工教育培訓計劃中，確保進城務工人員享受和城市在崗職工同等培訓待遇，確保教育培訓經費足額到位，不被挪作他用，并根據企業發展和用工情況，重點加強進城務工人員崗前培訓、在崗技能提升培訓和轉崗培訓。企業定期組織進城務工人員參加職業技能和崗位能手競賽，建立農民工培訓獎勵基金，積極鼓勵農民工參加學習與培訓。

(三)努力提高培訓質量

具體措施包括:(1)分類指導、按需定制。有效的農民工培訓當先充分、深入的調研職場所需技能，并吸收各利益相關方聯手合作研制、開發培訓項目，以增大培訓的實效性，實現務工人員勞動力供求均衡，在全國主要勞動力輸出和輸入地區，依托現有培訓資源擴建升級農民工培訓基地，保證參加培訓的農民工有較好的實訓與實踐機會。(2)規范培訓管理，加強績效評估。制定農民工培訓質量效益評估指標體系，統一培訓考核指標、考核程序和考核辦法。政府出臺培訓機構達標要求，規定承擔培訓任務的機構配備足夠的教學設施和實訓設備，保證參加培訓的農民工得到足夠的實訓時間。積極探索第三方監督機制，委托有資質的社會中介組織對培訓機構的培訓質量及資金使用情況進行評估。規范培訓工作管理流程，加強對培訓工作全程的監管考評，做到培訓收支信息公開、評估結果公示、培訓過程透明、社會參與監管。(3)嚴格培訓結業考核和發證制度。對于培訓機構承擔的財政補貼培訓項目，要建立統一規范的結業考核程序，加強對考核過程、考核結果和證書發放的監督檢查。參加職業技能培訓的進城務工人員，按規定程序和要求考核合格后，頒發相關證書。

(四)加強輸入地教育培訓工作的組織領導

具體措施包括:(1)強化輸入地政府責任。農村城鎮化、農業現代化、農業規模效益提升都要仰仗大批量新型職業農民的培養，但是，輸出地農民的教育培訓投入不足，難以實現按需培訓，培訓內容的針對性和實效性都不強，不能適應新型城鎮化和城鄉一體化發展需要，新型農民工只有進入城市工作生活后，才可能獲得足夠的有針對性的教育培訓，才能開闊視野，更新觀念，在城鎮市場經濟生活和工作中鍛煉成長為市場主體、農產品經營者、農業投資者，學會發現和利用一切市場機會，實現收入最大化，將來他們即使回到農村，也能成為建設如專業大戶、家庭農場、農業專業合作社、農業龍頭企業等新型農業經營方式的主力軍。農民工為輸入地的GDP增長和城市建設做出重大貢獻，理應獲得輸入地政府的關心和幫助，輸入地政府理應為農民工提供免費培訓或培訓補貼。輸入地各級政府要把進城務工人員培訓工作列入議事日程，給予專項財政資助，按照屬地務工人員、屬地培訓、屬地受益的原則，建立領導責任制和目標考核制，對本地區進城務工人員培訓進行統籌管理和定期檢查，對在工作中做出突出成績的單位和個人要給予獎勵。(2)探索進城務工人員教育培訓規律和有效運行模式。進城務工人員不同于城市市民身份的全日制正式工人，需要結合他們的特點、條件和需求來制定中長期進城務工人員培訓發展規劃和政策，需要及時總結推廣進城務工人員培訓工作的新生成功經驗，還需要學習借鑒國外農村勞動力轉移就業培訓和移民培訓的有益經驗，結合新型城鎮化發展的需要，探索進城務工人員培訓工作的新模式、新途徑、新做法。

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