南水北調移民村的法律咨詢服務建設研究

劉曉坷，孫 浩

（湖北工業大學管理學院，湖北 武漢430068）

法律咨詢服務是指從事法律服務的人員就有關法律事務問題作出解釋、說明，提出建議和解決方案的活動。法律咨詢最初多為詢問人主動進行的個人活動，但隨著服務性政府建設和社會管理創新的深入，基層政府會主動組織“送法進社區”、“送法下鄉”式法律咨詢活動。特別是在我國農村，開展上門的集中法律咨詢活動成為地方政府宣傳法律的重要手段。在南水北調工程移民安置工作中，法治化是重要的一環。完善南水北調移民村的法律咨詢工作，進行長效制度建設，提升移民村法律咨詢工作的針對性和有效性，是南水北調移民安置工程順利進行的客觀需要。只有使法律咨詢服務工作更好地發揮作用，保護廣大移民的合法權益，解決移民村的各種糾紛，維護移民村的穩定，構建移民村的和諧秩序，進而推動和促進移民村的經濟發展，才能最終實現移民群體“穩得住、能發展、快致富”的目標，鞏固移民搬遷工作的整體成效。

1 移民村法律咨詢服務的供需現狀

當前，南水北調移民村的法律咨詢工作剛剛開始，法律咨詢工作的開展并沒形成普遍化、標準化、制度化的工作方式，法律咨詢服務的供需之間存在較大的矛盾。

1.1 移民村對法律咨詢服務的需求強烈

在以往開展的移民村法律咨詢試點服務實踐中，法律咨詢服務人員會分時間段分村駐守，但有法律咨詢需求的村民仍然在法律咨詢開始第一天上午就跨村趕到咨詢點，需求之強烈可見一斑。

移民村對法律咨詢服務的需求主要表現為:第一，服務需求數量大，主要是需求人數多，咨詢案件數量多；第二，咨詢內容復雜，主要是咨詢的內容涉及民事、行政與刑事法律關系，特別是政策依據與法律適用的銜接等跨領域咨詢需求較多。

1.2 政府對移民村法律咨詢服務的供給不足

首先，法律咨詢服務供給主體較為單一。目前的法律咨詢服務主要是由安置地基層政府作為唯一的供給主體，缺少社會團體和其他組織的參與，法律咨詢服務的開展需要專業法律從業人員的參與，司法機關、律師事務所以及農村基層法律服務站的缺席，導致政府在專業領域的供給上掣肘頗多。

其次，法律咨詢服務供給數量嚴重不足。2014年7月課題組參與了湖北省潛江市廣華辦事處蘭家崗移民新村駐村法律咨詢點的設立，在此之前，湖北省內尚未開展有計劃、有組織專門針對移民的專業法律咨詢服務。現有安置地基層政府所提供的農村基層法律咨詢服務往往是在原社區多個村莊中選取一個中心村，在中心村提供法律咨詢并以此輻射周邊村莊。這種中心村的選取是以有行政區劃和行政村落為單位進行的，沒有額外增加對移民村的駐點式專項法律咨詢服務。移民村由于在地理位置上距離安置地原有社區有一定距離，村民往往不方便前往，或者由于對原有社區的認同融入度低而不愿前往，再加上提供的法律咨詢不符合移民村法律咨詢需求特點，不能解決移民的法律問題，咨詢者認為不值得前往，已有的法律咨詢服務無法輻射到移民村，移民村的法律咨詢服務供給量更顯不足。

最后，法律咨詢服務供給能力不足。當移民安置工作進入后期，移民安置工作的重心轉向解決移民“穩得住、能發展、快致富”，法律咨詢作為穩定移民社區、促進經濟發展的重要手段，其作用卻未獲得足夠認識。安置地基層政府仍然將傳統的基本公共服務供給作為建設重點，并未及時將法律咨詢服務納入計劃。此外，以往我國農村基層政府在法律咨詢服務方面多采用“送法下鄉”等活動型做法，沒有建立較為穩定的服務提供制度，與不同服務主體之間的聯系也多為斷點式，等需要時再去找法院、律所聯系，這都使得基層政府無法在短時間內提供較為密集的，針對性較強的法律咨詢服務。隨著移民對法律咨詢服務的需求爆發式增長，基層政府卻無法及時在短時間內搭建合適的法律咨詢服務平臺，并提供適應需求特點的法律咨詢服務。

2 移民村法律咨詢服務供需現狀的原因分析

2.1 移民安置工作的階段轉化

南水北調移民工作的開始是由政府的強制性移民政策主導進行的。這項從規模到速度都前所未有的工作，在開展過程中需要大量的規則指引，而期間絕大部分規則包括搬遷范圍、搬遷地點、補償標準及發放方式都由政策來規定，因此，在移民搬遷的前、中期工作中，移民出現的糾紛集中在移民政策范圍內，這些糾紛的解決有賴于行政手段，但這并非解決糾紛的常態。目前，移民工作進入后期，部分移民政策在當地上升為地方性法律，當初由行政手段解決的糾紛需要轉由法律手段解決，法律咨詢服務的需求量上升。

同時，移民安置工作進行的前、中期，外遷移民的生活地發生重大變化，常規性的生產生活活動變少，涉及到普通民事關系、經濟往來的咨詢需求被弱化甚至斬斷，移民的生活重心和關注重點轉移到搬遷等生活事件中。現在移民在安置地的居住和生活都達到一年以上，各種普通的生產生活活動都陸續在安置地開展，社會生活中涉及到勞動就業、投資經營、婚假生育、侵權傷害等各項法律糾紛或者司法困惑又開始出現，并希望得到解決，因此在移民安置工作完成一年多時間后，移民對法律咨詢的需求出現爆發性地增加。

2.2 移民的社會風險增加

移民在安置地生活后，各種不確定性的社會風險開始顯現，庫區移民在新安置地面臨著社會資本的弱化與缺失的風險，移民在遷出地原有的基于血緣、地緣而形成的穩定熟人社會網絡部分喪失［1］。原本移民在遷出地出現糾紛時，親屬、同事、朋友、社團、鄰居等社會關系可以發揮潤滑摩擦甚至解決糾紛的功能，而這種功能在安置地由于社會網絡的部分喪失而失去了，移民轉而依賴法律解決方式。同時，由于社區融入不足的風險，以及由此帶來的心理上不安全感和不信任感增加，使移民與安置地原有社區的摩擦增加，客觀上增加了對法律咨詢服務的需求。

2.3 法律咨詢服務供需實現機制運轉失靈

一方面，利益表達偏好的有效搜集機制缺乏。任何公共服務的提供都需要搜集需求方的利益訴求，并以此作為供給決策的依據，同時有效的偏好顯示機制也能夠實現有限資源的更高效分配。目前在移民安置地并沒有建立主動化、制度化的利益表達機制。政府對法律咨詢需求的搜集以被動等待移民反映問題提出問題為主要方式，這種方式面對自我表達意識較差的農民不能夠很好地發揮作用，信息搜集的有效度會大大下降。同時，移民村在法律咨詢服務中表現出一些獨有的特點，比如咨詢問題屬性混雜，法律類的咨詢問題以行政法律關系為主，以及咨詢主體的群體性和內容問題異地性等。安置地基層政府對這些特點不了解，又缺乏對移民需要偏好等信息的有效收集，因此在提供法律咨詢服務時只能全面鋪開，無法確定法律咨詢重點領域，咨詢人員的配備也無法有的放矢，這大大影響了服務供給的有效性。

另一方面，需求表達的渠道不暢。利益需求表達的有效渠道是通過組織完成的，組織化程度越高，需求表達就越有力度，越有效；反之，需求表達就越無效［2］。移民對于法律咨詢服務需求的利益表達主要依賴移民村基層自治組織。就目前移民安置地基層組織辦事處的機構設置來看，并沒有專門的接受移民法律咨詢服務的窗口或者機構。移民的法律咨詢服務表達僅僅是依靠個案的投訴或咨詢來完成，并且這些投訴或咨詢也是由跨部門跨專業的工作人員來接受和完成。除此之外，移民沒有其他的通道和載體來表達對法律咨詢服務的利益訴求。

3 優化移民村法律咨詢服務的對策

3.1 優化法律咨詢服務的供給模式

首先，應形成多元主體的供給模式，通過與社會組織和社會團體的合作，豐富法律咨詢服務的供給主體，聯系和動員社會力量加入，比如承擔法律援助任務的律師、具有法律專業資格的社會志愿者等，用社會力量強化基層政府的法律咨詢服務供給能力。其次，應采用多樣化的供給方式。法律咨詢服務可采取電子郵件、網站、電話咨詢和微信等方式。第三，應確立咨詢服務需求主體的先導地位，安置地政府應采用多樣的方式搜集移民對法律咨詢服務的需求利益偏好，增加移民法律咨詢需求方面利益表達的途徑，比如開通專門的窗口和信箱接受法律咨詢類訴求和建議的表達。

3.2 細化法律咨詢的類別設置

法律服務人員可以很好地解答法律問題，但并不適合解答關于移民政策的咨詢問題，針對移民所咨詢問題的混合性特點，在移民村提供法律咨詢服務的同時，為移民提供專門的政策咨詢窗口，分別由專業的法律服務人員和移民局工作人員負責解答，兩項咨詢同時同地開展。由專業人員對所咨詢問題的性質進行厘清，移民在進行咨詢時也可以同時獲得法律方面和政策方面的咨詢意見。由于條件限制，法律服務人員也可能并不熟悉當地所有的移民政策，在以往的咨詢中法律服務人員為了給出法律建議只有就相關政策詢問移民本人，獲得的信息很可能不準確，由熟悉移民政策的工作人員同時開展工作，也方便法律咨詢人員就地方政策進行現場詢問，以此為基礎給出有針對性的解決方案，增加法律咨詢服務的有效性。

3.3 配備多樣化的法律咨詢服務人員

在人員的選配上，具有較強實務經驗的法律工作者是法律咨詢服務人員的首選。在法律服務人員的公職身份上，除了選派當地基層法院的法官外，更應該有當地甚至異地的律師作為咨詢人員。由于移民村咨詢問題所涉行政法律關系較多，律師可以充分保護當事人的合法權益，同時平復移民的不信任和不安情緒，這樣更利于法律爭議問題的咨詢和解決。

3.4 合理安排法律咨詢服務時間

法律咨詢服務的時間安排應適應移民村的人員流動特點。隨著時間發展，移民村法律咨詢的熱點會從搬遷補償問題慢慢向生活中的法律難題擴大，咨詢的范圍也會從遷出地的補償政策向安置地的地方法規轉移。移民由于遷移離開原有土地，在安置地沒有土地的移民多選擇進城務工成為農民工，農民工返鄉的時間多集中在春節前夕并在村里過完春節后再次外出，移民在返鄉期間會集中處理更換工作、結婚生子、接孩子返回務工地上學、幫助留守家人處理生活難題等事務，因此相關法律關系的咨詢需求會大量上升。抓住這一人員流動的特點，在某一時間段內增加提供法律咨詢服務的次數和時間，能集中解決更多的法律疑問，使法律咨詢服務更充分地發揮作用。

3.5 提供配套的法律援助服務

法律援助服務應該及時配套。在移民村的法律咨詢實踐中，很多案件即將超過訴訟時效，移民在從咨詢服務人員處了解到這一情況后，都表現出聘請律師的迫切愿望，甚至有移民表達出與前去咨詢的律師建立委托關系的意愿，但高昂的律師費無形增加了移民的負擔。直接選派法律援助服務站的律師雖可解決這一問題，但這會使咨詢服務人員的選擇面更窄。更為實際的做法是，由當地政府及時為有此類需求的移民提供法律援助的相關信息，牽頭或幫助聯系法律援助中心，共同搭建移民村的法律援助平臺，為法律糾紛的進一步解決提供幫助。

［1］ 袁雅莎.后移民時期社會風險及化解機制［J］.南都學壇（人文社會科學學報），2013，33（2）:96-99.

［2］ 任 勤.完善和創新農村公共產品的需求表達機制與決策機制［J］.財政研究，2009，6:24-27.