公信力:慈善組織成長的基石

魏 珅，高小枚

(1.湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙410081;2.長沙理工大學 馬克思主義學院，湖南 長沙410114)

從公信力的英文詞源(Accountability)得到解釋，公信力涉及向高層權威負責，要求某種權威來源解釋說明個人行動的過程，是有關監督和報告的機制［1］。這就說明，公信力是一種責任力，是一種對某一事件進行解釋、報告或辯護的責任。它包括政府公信力、媒體公信力、民間組織公信力及企業公信力等方面。作為一種民間組織的公信力，慈善組織的公信力既是慈善組織宗旨理念、服務質量和行為能力的體現，也是公眾對慈善組織信任度和滿意度的綜合反映。社會主義市場經濟在一定程度上促進了我國慈善事業的發展。但與此同時，一些拷問著慈善組織公信力的舉動和事件引人深思。以中國“首善”陳光標為代表的愛心人士和許多民眾繞開慈善機構而選擇直接捐助救助者的捐贈方式。無獨有偶，北京某女企業家要求中國婦女發展基金會退還之前捐贈的34 萬余元善款，理由是對方沒有按照捐款人的協議要求予以使用。同樣，胡曼麗利用在未合法登記注冊的情況下成立的“麗江民族孤兒學校”和“麗江媽媽聯誼會”籌集的善款建造私人豪宅，存在嚴重的挪用善款行為。這表明，在我國慈善事業遠未發展成熟的今天，慈善組織的公信力正遭到質疑。

一 慈善組織的公信力與慈善事業的發展

之所以要增強慈善組織的公信力，其原因在于公信力是慈善組織賴以存在的基石。公信力是一種能使社會資源得到最有效利用的共同約定，是一種能使公眾信任的力量。公信力高的慈善組織能使慈善資源得到最大限度有效利用，能得到公眾最大程度認可和信任。捐贈與慈善組織公信力存在正相關，社會捐贈多在一定程度上反映出慈善組織的公信力高。因為捐贈者將自己的財富轉交給慈善組織是基于對慈善組織的信任，因此只有公信力高的慈善組織獲得來自社會的捐贈才多。提升慈善組織的公信力可以使更多的民眾參與到慈善事業中來，反過來，慈善組織的公信力不高會挫傷捐贈者的慈善熱情。慈善組織乃至慈善事業的宗旨都是要“扶貧濟困”，那么作為廣泛依賴社會捐贈和公眾參與的慈善事業的載體，慈善組織必須樹立在全社會范圍內的公信力，從而獲得支持“扶貧濟困”持續下去的充足的物質基礎。可見，公信力是慈善組織賴以存在的基石，缺乏公信力的慈善組織有如無本之木，無源之水，難以取得長足發展。

增強慈善組織的公信力，其原因在于慈善組織的公信力關系到慈善事業的發展。慈善事業的成敗從很大程度上來說取決于慈善組織能否取得社會大眾的信任。只有具有社會責任心的社會成員信任慈善組織，善款來源才會源源不斷，慈善組織才會有存在下去的動力，慈善事業才能蓬勃發展。因此在人們對慈善組織公信力要求越來越高的前提下，公信力的高低不但關系到一個慈善組織的生死存亡，而且還關系到慈善事業的發展程度。一般來說，社會各界主要是通過社會化的慈善組織實施的慈善活動來參與慈善事業。作為慈善事業的一種管理和協調機構，慈善組織給慈善者的主觀印象將會極大程度地影響慈善者對慈善行為的追求，進而影響到慈善事業的號召力和發展態勢。作為社會大眾或慈善者對慈善組織信任程度的重要評價指標，公信力已是社會衡量其優劣的重要尺度。公信力不高若成為慈善者對慈善組織的主觀印象將會對慈善事業的發展產生重要影響。因此，可以說增強慈善組織的公信力是促進慈善事業發展的重因影響因素。

增強慈善組織的公信力，其原因還在于慈善組織公信力是構建社會主義和諧社會的重要組成部分，是落實科學發展觀的必然要求。從社會意義出發，現代慈善事業具有縮小貧富差距，緩和社會沖突的內在功能，從而成為了社會保障體系的重要組成部分。在社會財富的分配體系中，慈善通過民間捐贈減輕了政府的財政負擔，在幫助困難群眾、弱勢群體解決實際問題上發揮著不可替代的社會功能。尤其正當我國處于社會結構轉型這一社會背景中，面對紛至沓來的各種社會問題和復雜多樣的群眾的實際困難，慈善事業社會功能的發揮顯得更加重要。這不僅給慈善事業的發展提供了廣闊的舞臺，也對慈善組織的公信力提出了要求。回應這種要求，增強慈善組織在社會上的公信力，已成為當務之急。那么將慈善組織的公信力建設融入到“信用中國”的隊伍中，不僅能提升慈善組織作為社會信用體系建設示范者和領導者的地位，而且能強化慈善事業的社會保障功能，從而更能應科學發展觀的要求，推進社會主義和諧社會的構建。

二 慈善組織的公信力:一個長期存在的問題

當前我國慈善組織的發展面臨公信力不足的困境。可以說是內外部因素的雙重壓力導致了慈善組織正遭遇著公信力危機，嚴重阻礙了慈善組織的良性發展。

(一)慈善組織內部管理機制失靈

慈善組織內部管理機制失靈導致慈善組織的公益屬性被淡化，在公眾面前的公信力必然被削弱。因此從慈善組織自身來看，內部管理機制失靈是導致其公信力不足的內在根源。這突出表現在以下幾個方面。

1.政府行政權力的高度介入

從管理模式來看，政府對慈善組織行政化的管理模式使慈善組織不能很好地適應社會主義市場經濟的發展。從根本上來說，正是這種“政府主導”的管理模式使我國慈善組織滯后與社會經濟的發展。計劃經濟體制下建立的“大政府，小社會”的管理模式使我國政府一直未能突破行政干預的慣性思維，在慈善事業發展的過程中經常發揮其行政效用，運用行政力對慈善事業進行全面管理。具體來說，首先是對不同的慈善組織采取有別的的政策。如能獲得稅收優惠資格的慈善組織非常少，而能獲得免稅資格的慈善機構一般都是具有政府背景的大型機構。其次，對民辦慈善組織設立了較高的門檻。因為《條例》明確規定了社會團體必須有業務主管單位，且只能是政府機構或政府授權的機構［2］。再次，籌款的“行政化”傾向比較突出。大多數慈善組織受政府授權開展慈善籌款活動，借助政府的行政力量直接獲得“捐贈”，對政府的依賴性較強，缺乏自我激勵的動力，缺乏慈善組織本該有的自愿性、獨立性和自發性。這種行政權力的高度介入容易是公眾產生逆反心理，甚至是捐贈恐懼癥，阻礙了慈善組織公信力的提高。

2.慈善法律法規的相對缺乏

從慈善組織的法律法規來分析，目前我國“依法行善”的法律環境還不夠理想。鄭功成先生也曾說:“中國與慈善機構有關的法律制度建設雖然已經起步，現有的法律、法規、規章對慈善機構的登記與組織、管理與運行、慈善公益捐贈、慈善財稅政策等多個方面有所規范，但這種規范并不成熟，加上其他因素的制約，中國的慈善機構還未獲得有利的發展環境。”［3］現有的法律法規沒有可供參照的實施細則，以比較粗放，操作性不強為主要特點。迄今為止，我國還沒有針對性、特定性的專門規范慈善組織實體內容的法律條款或政策文件。總體來說，現有的與慈善有關的規范性文件不健全，法律約束力不強，未能形成完整的慈善法律體系。特別是缺少對慈善組織接受捐助物資、捐助項目運作、捐助資金使用及監管等一系列重要問題的規定，導致近年來關于我國慈善組織的丑聞頻頻曝光。沒有正式的法律或制度規范對慈善組織的行為進行約束，因這導致的一系列丑聞不僅影響了廣大捐贈者的熱情，也使慈善組織被公眾接受和信任的程度更低，直接導致我國慈善組織公信力降低。

3.慈善組織信息的公開程度低

從慈善信息的公開程度看，公眾對慈善組織的信任程度也隨著其信息的公開程度低而降低。慈善信息的公開程度低主要是指公眾無法通過充分的渠道了解慈善組織善款募集及資金使用狀況。信息公開程度低或者不公開實際上是對捐助者權利一種侵犯。捐助者捐出一定的善款和物品就應該對這些款物的流向享有知情權和干預權，不僅應有權知道自己所捐的錢用到了什么地方，是如何分配的，也應有權對所捐款項的使用提出自己的意見。如果公眾了解不到這些信息，勢必會降低對慈善組織資金管理和使用問題上的信任度，進而影響到慈善組織的公信力建設。但遺憾的是，目前很少有慈善組織向捐款者或社會公布相關情況。從慈善組織發展的長遠態勢來看，慈善信息公開的慈善組織會因累積的公眾信任而獲得越來越多的善款，而那些信息公開程度低的慈善組織最終將被社會所淘汰。因為慈善組織的公信力與吸引公眾捐款的能力密切相關，也就是說即時地將慈善組織的各種信息傳遞給捐贈者和社會大眾將會提升他們對慈善組織的信任程度，反過來又激發了他們參與慈善捐贈活動的熱情。

4.慈善組織隊伍的專業化程度低

從慈善組織的人員配置來看，專業化程度低顯然對組織的運作效率產生了影響，進而造成了公眾對其能力的懷疑和不信任。目前我國慈善組織缺乏專業的高級管理人員和從業人員，從而對慈善組織目前已有資源的管理和發展潛能的評估難以達到專業水平。加上對慈善組織專業人員的工資福利、社會保障缺乏激勵措施，難以吸引優秀人才加入慈善隊伍。這些足以使慈善組織隊伍的專業化程度受到影響。這反映出在慈善組織人員建設方面沒有形成一種正規組織的業態是一大問題。有一定規模的慈善組織基本上是國有系統帶職或轉業過來的員工，他們有基本的收入和社會福利保障，在慈善組織只是發揮“余熱”，使整個行業的人力標準被低估。那些新興的民間慈善機構在人力支出方面的預算也不大使員工收入不高。這一現實問題使他們迫于實際生活而無奈離開。這些問題都使慈善組織的執行能力受到重創。一個執行能力受到嚴重質疑的慈善組織將不會受到公眾的信任。

(二)慈善組織外部監督力弱化

有效的外部監督是促進慈善組織合理運行和慈善目標有效實現的重要保障。而從我國慈善組織的外部監督力度來看，監督力弱化使組織不能實現合理運行和有效目標，導致慈善組織公信力受損、慈善捐助者信心受創。這突出集中在以下三個方面:

1.缺少來自政府、公眾的外部監督

從政府的監督視角來看，我國政府作為重要的外部監督力量卻以行政方式直接參與慈善組織的經營管理，未能有效實施其監督職能，致使慈善組織成為其“下屬單位”，甚至使監督者與被監督者演變為利益共同體。這是使政府監督失效的主要原因。具體來說，政府對慈善組織的監管是在行政監管的保護傘下輔以財務和審計監管的監管模式，即除政府實行行政監督外，民政部門、業務主管部門、審計部門和人民銀行同時對慈善組織負有監督責任，只是它們承擔著不同的監督職責。然而這些部門與政府部門以相類似的運行邏輯開展工作，且容易受到政府行政力的干擾，專業性和獨立性不高，對慈善組織的監管力度顯然不夠。雖然這一制度對慈善組織的人事和財務狀況起到一定的監督作用，但是在缺乏有效的制度支持以及可操作性的法律和政策規定的背景下以行政介入為主，容易使監管走向隨意和消極，從而最終導致監督失效，誘發慈善組織行為失范問題，導致慈善組織公信力降低。另外，公眾對慈善組織的監督意識也比較薄弱，缺乏對慈善組織實施監督權的有效行動，讓慈善組織未能在“陽光下“運行，這對慈善組織公信力的提升也造成了挑戰。

2.來自媒體的輿論監督不足

從頻發的慈善丑聞來看，輿論監督力量存在但是略顯不足。這主要反映在對慈善組織的監督制約面過窄和輿論監督的質量不高上。輿論的監督范圍可以非常廣泛，對慈善組織資源來源的監督、對慈善組織善款流向的監督、對慈善組織管理權中財權與物權的監督以及對稅收執法權的監督。但一般來說，媒體的輿論監督重心大致放在對前三者的監督上，而監督面少有涉及稅收執法權的內容。這樣一來，直接影響了其輿論監督職能的全面發揮。輿論監督的質量不高主要是媒體對慈善丑聞的正面報道還未能及時刺激相關政策和法規的出臺，僅造成一時的轟動效應，但并未從根本上引起相關單位的重視。目前監督公眾對慈善組織了解的主要渠道是媒體。媒體對慈善組織開展的募捐活動的正面宣傳報道，尤其是對一些慈善組織獻身慈善事業的感人故事報道，會使慈善組織的公信力不斷提高。因此有必要更好地利用媒體能發動社會各界關注慈善事業的力量來承擔輿論監督責任。

3.中立性監督力量空缺

從我國目前慈善組織的發展現狀來看，并沒有形成權威的公信力強的行業自律組織和獨立機構，因此通過它們實現對慈善組織的監督尚屬空缺。而事實證明這一中立性的監督力量的存在使慈善組織更受公眾信賴，更能為慈善組織贏得公信力。在美國，較有影響的獨立評估機構有更好事務局委員會、全國慈善信息局和福音教會財務責任委員會［4］。在德國，德國社會福利問題中央研究所和德國天主教聯盟是對德國境內慈善組織進行監督的獨立機構［5］。這些獨立機構作為獨立于“政府”和“非營利組織”的“第三方”，對慈善組織進行客觀公正的評估與監督，既避免了受到官方意識的影響，從而有助于慈善組織的自由發展，又不完全傾向于慈善組織，保證了對慈善組織監管的有效性。因為它能借助其專業化的方式來幫助政府實現對慈善組織的監管，起到法律所不能及的預防作用;能給慈善組織一定的壓力，有效激勵它們提高資金的使用效益，自覺避免違規行為，形成良好的競爭局面;也能引導捐助者把善款捐給誠信、高效的慈善組織，促進慈善事業的發展。

三 制度建設:增強慈善組織公信力的治本之策

努力增強慈善組織的公信力，建設信用慈善組織是當務之急。當前，只有把慈善組織的公信力建設問題當作提高慈善組織行為能力的重要內容和慈善組織管理創新的緊迫任務，采取有力措施增強慈善組織的公信力，才能促進慈善組織的良性發展，才能促使慈善事業健康快速發展，才能增強慈善事業的社會功能。

(一)實現慈善組織管理的制度化、規范化和標準化

社會改革的復雜性和艱巨性對慈善組織處理復雜問題的能力提出了更高的要求。而一些慈善組織僵化的管理方式并不能很好地適應這種變化，不善于應對復雜局面，對危機的處理能力也較差。一些慈善組織的運作缺乏科學化的管理，且透明度不高，致使慈善組織缺乏感召力，失去了公眾的信任。因此增強慈善組織的公信力要完善相應的管理機制，形成慈善組織管理的制度化、規范化和標準化。

一是要深化政府職能轉變，為慈善組織公信力建設提供前提條件。我國政府角色在慈善組織發展中的錯位，是導致慈善組織發展瓶頸的一個重要原因。政府應該從慈善組織中抽身，使慈善組織真正成為公益組織而不再具有濃厚的行政色彩。慈善事業本是社會性事業、民間事業，因此須明確區分政府責任和政府控制。政府責任意味著政府對慈善事業的發展具有支持作用，積極引導慈善機構為社會發展服務。而強調政府控制只能導致慈善組織缺乏獨立自主性。慈善組織的發展需要政府的積極介入，但絕不是直接的行政干預。轉變政府職能，減少政府意志和政府行為就應建立政府與組織之間的伙伴關系。政府必須淡化控制慈善組織的角色，強化與公益慈善組織進行合作的職能，變控制為引導、保障和激勵，促進慈善組織實現民間化、自治化和志愿化。只有這樣才能解決長期以來形成的官辦慈善的格局，才能真正促進慈善組織的長久發展。

二是要加快慈善立法進程，為慈善組織公信力建設提供法律保障。國際經驗表明，建立健全慈善工作的法律法規體系，是有效管理慈善組織健康發展的有力措施。目前我國涉及慈善組織管理的法律法規相對滯后，因此必須完善相關政策法規，明確相應責任，讓慈善有法可依，從法律層面上加強對慈善組織的管理。迄今為止我國尚沒有針對性、特定性的專門規范慈善組織的實體內容的法律與法規條款，并缺乏完善、系統的法規政策規范。因此要建立相應的慈善組織管理細則，這不僅包括慈善組織的性質定位，慈善稅收的管理，捐贈人的權利義務、評比獎勵、對慈善組織的監督等制度的明確;也包括加快慈善組織建設步伐，改革慈善組織的準入門檻，對行業評估和信息統計樹立法律權威。如果慈善的立法工作得以實現，把現代慈善組織發展的成功經驗、制度規范上升到法律高度，將有利于我國慈善事業的更快發展，同時也有利于慈善組織公信力建設。

三是要建立健全慈善組織的約束機制，為慈善組織公信力建設提供制度保障。善款的來源、運用和去向等信息不透明是導致慈善組織公信力不足的重要因素。信息公開是慈善組織贏得公眾信任的良好渠道，是慈善組織是否能夠理性成長和實現健康發展的重要指標。因此要建立健全慈善組織的約束機制，具體來說應建立公開透明的信息披露制度。這就要求慈善組織定期向有關部門、捐助者和社會公開其經費收支情況，實行財務公開、專款專用和透明管理，以便公眾可以隨時了解慈善組織資金的花費和使用去向。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾說過，“慈善事業要有玻璃做的口袋”［6］。玻璃做的口袋，就是說你的口袋有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。正如建立信息披露制度那樣，只有讓公眾看到或了解到自己捐獻的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會得到公眾的信任。

四是要加強慈善組織的隊伍建設，為慈善組織公信力建設提供人員保障。由于許多慈善組織經費緊張，人力奇缺，工作人員呈現老齡化現象，建立適應現代慈善事業發展要求的慈善組織人才隊伍迫在眉睫。推進慈善從業人員隊伍的職業化建設，能增強人們相信慈善、支持慈善的信心。因此不僅應加強對從業人員多渠道、多方式的培訓，提高他們的工作技能，還應設立相關專業，培養專門的慈善工作人才，為社會輸送具有專業知識的慈善工作者。另外發展志愿者為慈善組織服務，也是加強慈善組織隊伍建設的重要舉措。這是推廣慈善理念，讓公眾更直接了解慈善活動并增強慈善組織公信力的一種重要形式。通過志愿者的人道主義服務不僅使志愿者的個人價值得到認同和實現，公眾參與慈善活動的熱情得到提高，而且也融洽了公眾與慈善的關系，在一定程度上使公眾更加信任慈善組織，有利于慈善組織公信力的增強。

(二)加強對慈善組織的監督力度

受經濟、政治、文化及傳統觀念等因素的影響，目前我國的慈善組織存在著監督體系不完善的問題，動搖了公眾對慈善組織的信任，影響了慈善事業的進一步發展。如果少了監督體系這種他律機制的配合，自律的作用和效果都會大打折扣。因此應鼓勵社會力量參與慈善行動，建立社會監督機制，加強對慈善組織的監督力度。

一是要加強政府、公眾的外部監督。政府和公眾是作為對慈善組織進行外部監督的，要通過雙向互動，實現對慈善組織運行狀況的監督。一方面政府要減少對慈善組織的行政干預，將政府責任由行政干預變成有效監督。應對慈善組織實行有效的行政監督，監督范圍主要包括對慈善組織設立環節的監督和對慈善組織各項財務活動的監督。行政監督首要職責是為慈善組織的資格把關，杜絕偽慈善組織進入慈善行業，將不符合條件的慈善機構剔除在外。其次就是對慈善組織的財務活動進行審查以及不定期抽查，核查他們每年的活動和報告，一旦發現造假行為，必須依法嚴懲。這些都可以通過成立專門的政府管理部門或者委托機構來實現。另一方面公眾對慈善款物也有知情權。慈善組織不僅應向外及時公布善款的使用情況，接受公眾的監督，而且應暢通公眾監督的渠道，增強公眾對慈善組織監督的主動性。

二是要加強媒體的輿論監督。媒體是現代社會最重要的監督力量，他們必須承擔起對各類慈善活動和主題的監督職責。媒體的言論具有導向和威懾的作用，能對慈善組織形成約束力。如果媒體的輿論不能負起這個責任，那么公眾將無法廣泛了解慈善組織運行狀況的真相。因此要加強媒體對慈善組織的輿論監督，對慈善組織中的不當行為，需要媒體及時的披露和揭發，這不僅能提醒慈善組織優化內部運行結構，做讓公眾信任的事，也是對慈善事業的重要保護和支持。若媒體對違法相關法規，甚至存在挪用善款現象的慈善組織坐視不理，對慈善組織的公信力來說是致命損害。媒體的輿論監督力量還體現在應調動社會各界對慈善組織進行監督的積極性和主動性上。這不僅使廣大公眾了解和享受到他們對慈善資金運作情況的監督權，深度挖掘社會各界的監督意識，而且能使每個公民能夠積極行使對善款使用情況的知情權，讓更多人積極投身慈善事業。

三是要借鑒國外經驗，建立對慈善組織的第三方評估機制。我國慈善組織已經暴露出慈善組織濫用權力，管理不規范，資金使用不透明等問題，嚴重損害了慈善組織的公信力。因此有必要借鑒國外經驗，構建我國慈善組織第三方評估機制，重塑我國慈善組織的公信力。第三方獨立評估機構是獨立于政府和慈善組織的評估機構，通常由具有權威性和專業性的中間機構來承擔。第三方評估機構基于其獨立性和權威性，通過一系列評估標準對慈善組織的狀況進行評定并做出相應的評估報告，最終能對慈善組織的工作績效做出比較客觀的評估。建立第三方評估機制，一套完善的評估標準很重要。根據國外經驗，一套較完善的評估標準應該包括董事會管理職能、目標、項目、信息、財政資金使用、年度報告、職責、預算等九個方面的內容［7］。第三方評估機制不僅能促進良好的慈善組織的發展，也能淘汰不良的慈善組織，最終能對慈善組織公信力的增強發揮積極作用。

當前慈善組織的生存和發展歸根結底在于公眾對其的信任和支持，這也是推動我國慈善事業向前發展的源源動力。這就要求完善慈善組織的管理機制，加強對慈善組織的監督力度。當然總的來說還得在慈善文化的大環境下孕育增強慈善組織公信力的社會土壤，通過增強慈善組織的公信力推動我國慈善事業不斷向前發展。

［1］里賈納·赫茲琳杰.非營利組織管理［M］.北京:中國人民大學出版社，2000.

［2］國務院.社會團體登記管理條例第一章總則第六條［Z］.1998-09-25.

［3］李慎波.慈善立法:中國慈善事業的現實路徑［J］.法制早報，2007(1):143.

［4］肖耀科.我國慈善組織第三方評估的研究［J］.經營管理者，2011(21):1.

［5］周駒悅.關于我國慈善組織監督制度完善研究［D］.長春:東北師范大學，2011:11.

［6］崔樹銀，朱玉知.慈善組織的社會公信力淺析［J］.社會工作，2009(5):28.

［7］徐雙敏.政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善［J］.中國行政管理，2011(1):32.