專家制度與價值制度之間
——環境風險規制的困境與出路

胡幫達

（北京大學 法學院，北京 100871）

【法壇論衡】

專家制度與價值制度之間
——環境風險規制的困境與出路

胡幫達

（北京大學 法學院，北京 100871）

風險社會理論要求行政機關規制風險時在專家制度和價值制度上作出選擇。其中，風險規制的目標確定應當選擇價值制度，風險規制的手段選擇應當采用專家制度。然而，我國環境風險規制的制度在設計或實施時對專家制度和價值制度的選擇或運用上存在混亂和不完善之處，應當進行完善或重構。

環境風險；規制；價值

我國的環境保護工作一直以來都是由行政主導或者政府包辦的，環境風險①本文所稱的“環境風險”是指因人類的開發利用活動而導致的環境污染或生態破壞的可能性。規制也因此成為政府的“專利”。然而，30年的實踐表明，這種政府“壟斷”的環境風險規制并未取得其預設的消減環境風險的效果。我國的環境風險與日俱增，公眾對政府的環境風險規制日益不滿，中國環境保護的奠基人之一曲格平先生甚至警告：“不消除環境污染，不保護好生態環境，也要亡黨亡國?！保?］為了打破政府環境風險規制的“壟斷”，完善當前的環境風險規制制度，已有學者從不同的角度提出了對策和建議，其中一個已經取得廣泛共識的觀點或提議就是將公眾價值引入到環境風險規制過程中，即建立環境風險規制的公眾參與制度。然而環境風險規制又不能脫離科學理性，過度的或不適當的公眾參與會對科學理性形成“干擾”。那么環境風險規制的制度天平在處理環境行政規制中的科學理性和公眾價值理性的關系時應偏向哪邊？環境風險規制應當在哪些方面、何種程度上融入公眾價值？環境風險規制中科學理性應當怎樣定位？

我國環境問題日益嚴峻的局面與上述問題在實踐中和理論上都沒有得到澄清有關。為此，筆者試圖從風險規制的一般理論分析在風險規制過程中如何處理專家理性與公眾價值的關系，進而對我國環境風險規制的問題提出應對之策。

一、風險規制的制度模式分析

風險與不確定性相關，是由行動或政策引發的可能性、機會或可能事件。［2］因此，風險與人類社會的發展總是如影隨形。我們事實上已經進入德國學者烏爾里?！へ惪怂Q的“風險社會”。與傳統風險不同的是，“風險社會”中的風險與科技的發展密切相關，是現代化的副產物。隨著環境污染、生態危機、食品安全等現代技術相伴的風險不斷發展并引起社會的廣泛關注，風險規制已經成為現代政府的一項重要任務。［3］

然而，對威脅環境和公眾健康的風險實施規制，卻又是政府行為中最具爭議的領域之一。政府究竟如何做，才能在技術突飛猛進的時代，有效地控制與技術相伴隨的各種風險，使其不至于對人們的身體健康造成危害，不至于對生態環境造成不可逆轉的污染和破壞，已經成為政府風險規制合法性與合理性的重大議題。主流的觀點認為，政府必須在兩種風險規制制度模式之間作出抉擇，要么是主要依據科學作出決策，要么是主要依據價值作出決策。［4］1對前者而言，政府主要是依靠專家的知識來作出判斷，對后者來說，政府的決策應當通過民主程序來支配。換言之，風險規制需要在專家制度模式和價值制度模式之間作出選擇。

1.專家制度模式

根據行政法的原理，行政機關風險規制行為的合法性來自于代表民意的立法機關的指令，即所謂的“傳送帶”理論。但風險社會中，與傳統的風險相比，現代社會的技術性風險的顯著特點就是不確定性。立法機關不可能制定詳細的、嚴密的法律規范為行政機關的風險規制行為提供依據。它只能通過立法對行政機關的風險規制行為進行寬泛和模糊的授權，具體的風險規制的標準則交由行政機關自由裁量。［5］隨著行政規制范圍的擴大及其規制事務的專業化和技術化，風險規制的立法職能日益轉到行政機關，“法律之治”已經變成了“規章的統治”。［6］在此背景之下，為了增強行政機關自由裁量權的合法性，行政機關通常將復雜的風險規制事務交給受過專業訓練的、有經驗和專業知識的專家去處理，進而形成風險規制的專家制度模式。

在專家制度模式下，風險的行政規制機關在風險規制的決策中主要依賴專家理性或者科學理性。其理論預設是，風險是客觀的，因為風險規制是一個科學概念，是一個事實問題，與價值無涉。正如貝克所言，現代化風險滋生了對知識的依賴，在任何情況下風險可能導致的危險都需要科學的“感受器”——理論、實驗和測量工具——為的是使它最后變成可見和可解釋的危險。［7］26尤其是對那些不為人的眼睛和感覺所認識的損害人體健康、破壞生態環境的東西，比如核輻射、化學污染、轉基因作物等，一般人不具備判斷此等風險的專業知識，因而這個時候必須要借助專家知識。［8］與此同時，專家制度的擁護者還認為，為了盡可能地保持風險決策的客觀性，進入規制過程的科學必須同政治、政策、法律以及公眾非理性的恐懼和武斷的價值保持距離，以免科學分析受到“毒害”。在此，公眾的價值很難獲得專家的支持和認同，或者公眾的價值只能作為風險決策的參考。

2.價值制度模式

當立法機關不能給行政機關的風險規制行為提供充分的合法性資源時，另一種可選擇的替代方式就是模仿立法機關的立法程序，將公眾引入風險規制的過程中來，通過公眾參與增強行政機關風險規制的合法性。這是參與式民主理論的體現，即公民對公共事務的共同討論、共同協商、共同行動解決共同體的公共問題。［9］在風險規制領域，相對專家制度而言，公眾參與就是將公眾的價值偏好融入風險規制的決策過程中，從而形成風險規制的價值制度模式。

從風險社會和風險規制的角度解釋，價值制度模式源于科學理性與社會理性的斷裂。一方面，面對現代文明的風險，專家的認識和公眾的認識迥異。比如對于健康的風險，公眾最關注的是放射性廢物、核事故產生的輻射，對水流的工業污染以及有害物質的堆放點，但是環保署的專家認為這些問題不值得如此關注，他們認為不被公眾重視的室內空氣污染和氡氣對健康的危害更大。［10］65另一方面，風險的客觀性理論遭到挑戰。正如上文所述，科學認為風險是可以通過實驗、數學概率來客觀描述的，但風險社會理論認為，風險不完全是客觀性的，其中暗含了倫理與價值。風險的特點不在于它是什么的簡單事實，而在于它是一系列的價值判斷。［10］67而即便風險客觀化之后，它遲早會出現風險可接受性的問題，并重新回到我們希望如何生活的問題。［7］27

價值制度模式的提倡者會認為科學只是一個有限的決策工具，科學客觀性只是一個神話，因為“科學總是要放棄它們實驗邏輯的根基，而與商業、政治和倫理建立一夫多妻制的聯系”。［7］29行政機關應采取更為民主的風險規制進路，應當推動風險決策的公眾參與，并保證對特定技術風險引起的價值沖突進行充分的討論。［4］15在一個民主的國家里，政府應該遵循全體公民的意愿，而不是受自以為是的技術精英們的控制。

二、風險規制的制度選擇

從行政規則制定的角度來看，風險規制包括風險規制目標的確定和風險規制手段的選擇。風險規制目標的確定是指行政機關應當對哪一些風險進行規制以及這些風險分別位于行政機關風險規制議程的何種位置。［5］一般情況下，這屬于價值選擇的問題，關涉人們愿意在何種狀態下生活。而專家相對于公眾來說，在價值知識方面并不具有優勢。［6］專家雖然也有自己的價值，但專家不能把自己的價值強加于公眾，因為價值問題并不像事實問題一樣在大多數情況下有真偽對錯之分，而更多的是個體的偏好或取向問題。在一個民主社會，行政機關風險規制目標的選擇不應與公眾價值偏離太遠，否則其風險規制行為的正當性與合法性將會受到質疑。為此，在風險規制目標的選定上，行政機關應當考慮大部分社會成員（至少要包括可能受其規制行為影響的公眾）的價值傾向。其中最好的途徑就是引入公眾參與，發揮價值制度的作用。

風險規制手段的選定是指行政機關為達到已確定的風險規制目標而采取的措施。相對于價值判斷而言，風險規制手段的選擇通常情況下屬于事實范疇，行政機關規制手段的選擇應當符合工具理性，即采用能夠實現公共利益最大化的風險規制的方式方法。換言之，行政機關的風險規制手段應當經得起成本收益的分析。［10］132－134其一般的步驟是：首先，確定所有能實現風險規制目標的手段；其次，評估每種手段實現目標的有效程度；第三，在成本收益的比較上從中選擇能最大程度實現目標的手段。［6］而對于可供選擇的手段、成本收益的分析，相對于未經過系統訓練的只能從經驗上來對規制手段能否達致其目標進行判斷的公眾，專家有著明顯的知識優勢。此時的公眾參與反而有可能影響專家的理性分析并導致選擇的手段偏離公共利益最大化的目標，理性的做法是發揮專家制度的優勢。

綜上，在一般情況下或者理想狀況下，風險規制的目標選擇屬于價值判斷，風險規制的手段選擇則是一個事實問題。前者應當側重價值制度的運用，后者應當強調專家制度的作用。然而，現實世界的風險規制往往比理論上的分析要復雜得多，尤其是事實和價值并非涇渭分明。在此情境下，上文提供了一個基本的分析進路，其使用則需要具體情況具體分析。

三、我國環境風險規制問題

環境風險是現代風險的重要組成部分，正如臺灣學者葉俊榮教授所言，“理想的環境品質的設定、環境影響的評估、環境改善的認定，設計科技水準的考量，而這種高度的科技背景，使得環境決策的風險濃厚”。［11］對環境問題的法律應對實質上經常轉化為如何通過法律規則的制定和實施來規制環境風險。［12］環境法的立法理念和目的、立法原則以及基本制度的設計都體現了風險規制的理論。然而正如上文所述，風險社會中代表民意的立法機關不可能通過制定完善的法律來指導行政機關的具體風險規制行為，環境風險的規制不能完全寄希望于立法的完善，而應將重點放在增強行政規制制度的實效上。三十年來中國制定了近三十部環境、資源、能源清潔生產與循環經濟促進方面的法律，但中國的環保法律沒有發揮出應有的作用，各項制度都沒有完全實現預期的目標。［13］352我們的方針是領先的，但實踐是脫節的。［1］因此，我們應當從行政機關的環境風險規制過程進行反思，探求完善之策。

以上文風險規制的制度模式為分析進路反觀我國的環境規制現狀，不難發現我國的環境風險規制制度的設計沒有區分事實與價值，從而沒有發揮價值制度和專家制度應有的功效，典型的問題就是環境風險規制目標的確定中價值制度的缺位或不完善，以及環境風險規制手段的選定中專家制度的不完善。

1.環境風險規制目標確定中價值判斷的缺位

環境風險規制目標的確定過程是指規制機關確定應當對哪些環境風險進行規制以及對這些風險規制到何種程度，即劃定需要規制的環境風險與剩余的環境風險之間的界限的過程。這是一個風險可接受性的價值判斷過程，應當由公眾參與來實現，而不應當由環境風險規制機關交由科學或專家決定。因為環境風險規制更多地不是要“評估和減少風險，而是要逐漸形成對理想的生態系統條件的共識”，即形成對環境風險可接受性的共識。［4］9雖然在環境規制決策中，科學的適當作用至關重要，而環境風險規制機關也確實需要發展可靠且具有相關性的環境風險科學分析，但是環境風險規制機構為了回答那些本應不是科學要回答的問題而求助于科學就不合理。這種制度就是價值的缺位。

我國環境標準的制定就是價值缺位的典型例子。環境標準作為各國環境法的一項基本制度，［14］旨在通過以量化方法來預測、判斷和說明環境承載能力，約束人類的環境利用行為，間接地實現對環境污染和生態破壞行為的“事前控制”。［13］74環境風險規制的其他制度，如“三同時”制度、環境影響評價制度等的實施都依賴于環境標準的執行。在某種程度上，環境標準可以作為可接受風險與不可接受風險的分界線，即環境標準背后體現的是環境風險應當被限制在什么程度上。這是對風險規制價值目標的選定，其決定應當體現公眾的價值。因為科學本身并不能發出環境標準應當設定在哪里的指令，［15］“聽從科學”的辯解并不能證明特定數值選擇的正當性。［16］

然而，我國環境標準的制定不是這樣。環保部制定的《環境標準管理辦法》（1999年）和《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》（2006年）雖然規定了環境標準草案要征求公眾意見，但是對征求意見的內容、對象、具體程序以及公眾意見對標準制定的效力等關鍵內容沒有作出具體規定。這導致環境標準制定的過程中公眾參與的不足或不能，進而出現了公眾認為需要制定標準的事項沒有被環境保護部門納入規制議程，而環境保護部門制定的標準不以人體健康為依據的不合理現象。［17］以PM2.5為例，它在2009年征求意見時被要求納入空氣質量指標，沒有被環保部門采納，而2012年的《環境空氣質量標準》中PM2.5年平均和24小時平均濃度分別為0.035毫克／立方米和0.075毫克／立法米的確定過程并沒有公眾參與，環保部門也沒有給出相應的解釋。

我國環境風險規制目標確定過程中價值缺位的另一個典型例子就是環境影響評價制度。該制度是指決策者在作出可能帶來環境影響的意思決定之前，對環境的現狀進行調查，在此基礎上提出各種不同的可供選擇的方案，并就各種方案可能造成的環境影響進行預測、評價和比較，從而選擇最適合于環境保護的意思決定。［18］其中環境影響評價的對象、范圍作為環境風險規制的目標，從風險規制的制度選擇來看，應充分體現公眾的價值取向，在制度設計層面應當有公眾參與。

我國《環境影響評價法》（2003年）也確實規定了環境影響評價的公眾參與權（第5條），但是環保部制定的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（2006年）將公眾的參與限于需編制環境影響報告書的建設項目和可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，沒有涉及需要編制環境影響報告表或者填報環境影響登記表的建設項目。

從風險規制目標選擇的程序方面來看，那些需要編制環境影響報告表或者填報環境影響登記表的建設項目，公眾參與的豁免其實就是行政機關自以為是地“代表”公眾對環境風險規制目標進行確定。公眾的價值因此被忽略了。

2.環境風險規制手段選定中專家理性不足

在環境風險規制目標確立以后，則需要決定采取實現該目標的規制手段。如上文所述，風險規制手段的選擇在一般情況下相對于風險規制目標的確定來說更偏向于事實判斷，在制度設計層面應當充分發揮專家的科學理性。從專家制度模式來分析，風險規制的手段選擇應當充分利用科學知識的優勢，確保專家的獨立性，使其能夠提供最佳的規制方案。

由于環境風險的規制需要耗費大量的資源或費用，不同的規制手段耗費的成本和產生的收益是不一樣的。以最小的成本實現效益最大化的手段應當是最佳的手段或方案。這是考慮各方面的因素，綜合利用不同學科的專業知識并通過科學的方法從不同的方案中挑選得來的。以此觀之，我國環境風險規制手段的選擇中沒有充分體現專家理性。換言之，我國的環境風險規制選擇的手段或方案不是最佳的。其中最主要的就是缺乏對環境風險規制措施的成本－收益分析，沒有考慮風險規制措施帶來的附加風險。

比如，為了使一項污染物的排放不超過規定的環境標準，環保部門既可以采取直接的管制命令方式限制企業排放，也可以采用市場激勵的方法，如污染者付費、排污權交易、環境稅、環境保險、綠色市場等方式。但我國當前的大多數環境規制手段仍然是管制命令式，并沒有在上述手段中通過成本收益的方法進行權衡。又比如，我國建設項目環境影響評價既沒有替代方案的要求，也沒有對擬議的項目進行成本收益分析的要求，從而使環境影響報告書的審批機關無從選擇最佳方案。

四、我國環境風險規制制度的完善

風險社會中的風險既有客觀性也有主觀性，對風險的規制應當堅持主客觀相統一的立場。其中風險的客觀性要求風險規制應當堅持科學理性，發揮專家優勢；風險的主觀性要求風險規制要反映社會理性，融入公眾參與。前者強調事實判斷，后者強調價值判斷。本文分別稱在此基礎上形成的理想型的風險規制制度為專家制度和價值制度。一般情況下，風險規制的過程包括規制目標的確定和規制手段的選擇過程，而風險規制目標的確定主要屬于價值判斷，應當選擇價值制度模式；風險規制手段的選擇主要屬于事實的判斷，應當選擇專家制度模式。雖然在很多情境下事實和價值難以區分，但筆者認為上述理論框架可以為我們檢視中國的環境風險規制制度的合理性提供一個分析進路。

以此為視鏡，筆者發現我國的環境風險規制制度在規制目標的確定上價值判斷沒有得到充分合理的反映，在規制手段的選擇上沒有充分體現科學理性。對此，為了化解環境風險規制中科學與民主的沖突，我國的環境風險規制制度應當在專家制度和價值制度之間進行選擇和完善。首先，環境風險規制機關在規則制定前應當對事實和價值作一個大致的區分，明確環境風險規制的目標和手段。其次，環境風險規制機關制定的規則中，針對環境風險規制的目標確定過程設置公眾參與的環節并明確公眾的意見或建議對環境風險規制機關決定規制目標產生的效力。再次，為實現環境風險規制的目標，制度設計時，應在環境風險規制機關的規制手段選擇方面尊重科學理性，充分利用專家的知識，引入成本收益的分析方法，使得最終選定的規制手段或方案能夠以最小的成本實現公眾利益的最大化。

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The Expert System and the Value System：Problems and Solutions to Environmental Risk Regulation

HU Bang-da
（Law School，Peking University，Beijing 100871，China）

The theory of risk society requires the regulatory body tomake choices between the expert system and the value system in their risk regulation.It is believed that the value system should be adopted in the decision－making process of the goals of risk regulation，while the expert system should be applied in the choosing of the regulated measures.However，there aremany problems and confusions in the process of system designing or implementing in China’s environmental risk regulation，and this system should be improved or reconstructed.

environment risk；regulation；value

D922.6

：A

：1672－3910（2014）01－0098－05

2013－10－20

胡幫達（1986－），男，江西上饒人，博士生，主要從事環境與資源保護法學、核政策與法律研究。