鄉村治理模式變遷的推動力分析 *

吉 青

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

*收稿日期：2013-11-11

基金項目：安徽省教育廳人文社科項目“善治視域下鄉村治理變遷的實證研究”(2009sk080)；安徽省教育廳青年教師資助項目“后農業稅時代的鄉鎮政府改革”(2007jqw022)成果。

中國是一個農業大國，農村無疑在中國的發展中占據著重要地位。新中國成立以來，農村社會發生了翻天覆地的變化，與此相適應，農村的治理模式也經歷了不同的發展階段。梳理鄉村治理模式的變遷，厘清和總結鄉村治理變遷的推動因素，對促進鄉村治理的進一步發展具有重要意義。

一、建國以來鄉村治理模式的變遷歷程

新中國成立以來，我國的鄉村治理大致經歷了以下幾個發展階段：

(一)建國之初的鄉村治理模式

新中國成立之初，為鞏固新生政權，黨和國家很快在全國范圍開展了土地改革運動，改變原來的地主土地所有以滿足農民對土地的需要。此舉也使得國家政權逐步的深入對農村社會的控制。1950年12月8日，政務院第62次政務會議通過的《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(行政村)人民政府組織通則》規定：鄉與行政村并存，共同作為農村的基層政權組織。并明確指出鄉(村)人民代表大會和鄉(村)人民政府是人民行使權利的機關。

為適應當時農村的發展和農業合作化的需要，1954年1月中央人民政府內務部(當時的民政部)頒布《關于健全鄉政權組織的指示》，對鄉政權組織、民主制度以及工作方法作出了調整。《指示》規定，在普選的基礎上，建立鄉人民代表大會和鄉人民政府委員會，以領導生產建設和組織人民行使權力。1954年9月，新中國第一屆全國人民代表大會第一次全體會議通過了《中華人民共和國憲法》，《憲法》第五十三條第三款明確規定：“縣、自治縣的行政區域劃分為鄉、民族鄉、鎮”。而“區”一律改為縣政府的派出機構，取消原來的行政村建制，一律改為鄉、民族鄉、鎮。由此，由土地改革開始，國家政權逐步深入至村莊內部，建立起了自上而下的空前嚴格的控制體系。

(二)人民公社體制

1958年8月，中共中央公布《關于在農村建立人民公社問題的決議》，隨后建立起了工農商學兵五位一體的高度統一的人民公社，人民公社成為了農村社會的基層單位。人民公社是一種政社合一、經社合一的政權組織，國家通過高度嚴密性和嚴格紀律性的行政系統對農村社會實行無處不在、無處不有的嚴格控制。

人民公社具有三個特征：“政社合一”、“一大二公”和黨政不分。所謂“政社合一”即國家政權組織與人民公社組織合而為一。一方面，作為經濟組織，公社要負責生產經營、組織、領導；另一方面，作為行政組織，公社又必須接受上級政府的領導，管理公社內的行政事務。“一大二公”，即人民公社規模大，且追求公有化程度越高越好，公社壟斷了農村的絕大部分資產，包括土地及其他生產資料和資源。對于人民公社的規模，《決議》中有明確規定：“社的組織規模，……一般以一鄉一社、兩千戶左右較為合適。……有的地方根據自然地形條件和生產發展的需要，也可以由數鄉并為一鄉，組成一社，六、七千戶左右。” 此外，人民公社還實行黨的一元化領導，公社權力大多集中在公社黨委，尤其是黨委書記手里，因而形成了權力高度集中的組織和管理體制。[1]

“政社合一”的模式確立了黨和國家在鄉村社會的絕對權威，實現了國家權力對鄉村社會的全面滲透，使得國家對農村的動員和整合能力得到空前增強，也對中國六七十年代的經濟發展和社會穩定發揮了相當顯著的作用。人民公社通過小社并大社擴大公社規模，把大范圍內的農民歸于統一公社，大大降低了公社的管理成本；而通過嚴密的意識形態教育，農民對人民公社的認同和內在的生產積極性得以提升，發展了農村的生產，提高了農民的素質，也為當時快速實現工業化提供了一定的保障。[2]但人民公社因為其內在結構和功能的不足，并不能實現對農村社會的有效管理，無法為農村社會的發展提供持久的發展動力。

(三)“鄉政村治”模式

20世紀70年代末80年代初，我國農村開始實行家庭聯產承包責任制。作為我國農村經濟體制改革的第一步，家庭聯產承包責任制打破了人民公社“一大二公”、“高度集中”、“大鍋飯”的舊體制，由此也帶來了鄉村治理結構和模式的變化。尤其是80年代初期的村民自治的出現，為農村社會的重新穩定和發展提供了一個新的路徑，也使中國農村呈現了一種新的治理模式——“鄉政村治”。

1983年10月12日，中共中央、國務院發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，《通知》指出：隨著農村經濟體制的改革，現行農村政社合一的體制顯得很不適應。憲法已明確規定在農村建立鄉政府，政社必須相應分開。此后，人民公社逐步被鄉鎮政府所取代。1987年11月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》明確規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，村民自治得以在全國范圍內試行。1998年11月又通過了正式的《中華人民共和國村民委員會組織法》，將“鄉政村治”這種新型農村管理模式以法律的形式確定下來。所謂“鄉政村治”，是指鄉鎮一級作為基層政權，代表國家對本鄉鎮的事務行使行政管理的職能，但并不直接管理基層具體事務；而在鄉以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村相關事務行使自治權。[3]在“鄉政村治”模式下，從法律的角度而言，鄉鎮政府與村之間是“指導關系”，而非“領導關系”。而在實際運作中卻呈現出村委會行政化的傾向，并未能真正體現出村的自治。甚至在上個世紀末期，還導致干群矛盾激化、農民負擔加重、村民自治陷入困境等諸類問題的產生。

二、鄉村治理變遷的推動力解析

由以上論述可見，建國以后，我國農村治理的結構和模式經歷了不同的發展階段，鄉村治理何以能夠不斷向前推進，筆者以為，主要可以從以下幾個方面來分析。

(一)市場經濟的發展是推動鄉村治理變遷的物質基礎

經濟基礎決定上層建筑，經濟發展是政治民主的先導。同樣，鄉村治理的變遷也離不開農民生產力和經濟的發展。“如果要政治變革和行政變革的成果鞏固下來，沒有社會物質生產力的高度發展是難以想象的。”[4]新中國成立后，土地改革使得農村社會生產生活單位小而分散，恢復農村社會秩序的現實客觀上也需要國家政權下沉到農村基層。從這種意義上來說，社會主義改造完成后，大一統的人民公社的產生有其必然性。改革開放后，各種非農產業在農村社會興起，大量鄉鎮企業異軍突起，改變了農村的經濟結構，使得鄉村治理的資源基礎發生了質的變化。尤其是市場經濟的深入發展，不僅為農村的經濟發展提供了新的活力，也對農民的政治參與和農村的整體發展起到了很大的推動作用。具體來說，市場經濟的孕育和發展，打破了農村的單一經濟結構，形成了公有制為主體、多種經濟充分并存的格局，農民的利益出現分化，利益沖突也凸顯出來，更多的農民關注村莊內的資源配置。此外，市場經濟的發展，促生了農民的主體意識和平等意識，也使農民更加富有思想和理性，積極參與對村莊事務的管理。廣大農民經常化的政治參與為鄉村治理的變遷提供了根本的動力。

(二)政府治理理念和戰略的變化和發展

任何一個時期的鄉村治理都必須在一定的制度框架內進行。無論是全國性的制度安排，還是地方的政策法規，都是由政府建制并供給的。縱觀上述建國以來的鄉村治理變遷歷程，從建國之初的土地改革到農業社的成立，其目的都是國家為了促使新生政權的政策能在農村得到有效推行，并有效的動員農民而建立的。這些建設一方面把鄉村社會納入了國家政權的管轄范圍以內，保證了國家政權在農村的穩定，也推動了廣大農民參與到國家對農村的建設之中來。1958年之后，人民公社建立，國家為快速實現工業化大量汲取農村資源。至此，國家行政力量得以大幅度推進，實現了對農村社會的控制，國家權力也進一步向鄉村社會延伸。即使是農民創造的家庭聯產承包經營和村民自治，在其發展、完善的過程中，也需要政府的支持和推廣。《村民委員會組織法》的頒布與修訂，既是對村民自治的約束也是對村民自治的保障。“在自發的制度安排，尤其是正式的制度變遷中，往往也需要用政府的行動來促進變遷過程。”[5]

(三)鄉村精英對鄉村治理變遷具有“推波助瀾”的作用

所謂鄉村精英是指村莊內在某些方面較一般村民擁有更多的優勢資源，能夠利用這些資源取得成功，并為村莊做出了貢獻，從而具有某種權威并能對其他成員及其行為產生影響的村民。“只有能夠提供社區公益的需求，以不同的方式提供保護的人，才能在眾多的地主中獲得與眾不同的精英地位。”[6]筆者曾撰文將鄉村精英劃分為政治精英、經濟精英、宗族精英和文化精英。[7]在鄉村社會發展的不同時期，鄉村精英都發揮著重要的作用，也對鄉村治理模式的變遷起到了推波助瀾的作用。在傳統的中國社會，國家政權力量所及僅至縣級，即所謂“皇權止于縣政”，而鄉村則處于族長、鄉紳和地方名流的共同治理之下，這些人依靠自己的經濟實力、良好的品行威望及村莊傳統的支持而取得精英權威。人民公社時期，“政社統一”的模式使鄉村社會中傳統的精英權威遭到了摧毀式的破壞。只有農會干部成為了國家和農民之間的連接點，但在不斷的政治運動下，農會干部作為當時鄉村社會僅存的精英卻帶有強烈的國家的意識形態。改革開放后，國家開始對農村政治上實施放權，經濟上推行家庭聯產承包責任制，寬松的環境使農村涌現出了一大批農業生產專業戶、工商業經營者等經濟能人，即所謂的“經濟鄉紳”，也為宗族的回復提供了契機。村干部、村莊里的經濟能人、家族中有威望的人成為村莊這一治理場域中的重要力量，通過各種途徑對村莊內的事務施加影響。近年來出現的“富人村長”、宗族勢力控制村民選舉是最典型的表現。由此可見，在中國鄉村治理變遷的過程中，盡管具有明顯的政府主導性，國家也為鄉村社會設計了不同的治理結構，但國家必須充分利用鄉村精英才能實現對鄉村社會的有效治理。

(四)農民的不斷成熟是鄉村治理變遷的內在動力

農民是鄉村治理的重要主體，對鄉村社會的穩定和發展具有重要作用。“鄉村問題的解決，天然要靠鄉村人為主力。我們組織鄉村的意思，就是要形成這解決問題的主力。”[8]建國初期，整個國家處于一窮二白的局面，黨和政府沒有充足的財力投入教育。雖然在革命期間展開過“掃盲”和教農民識字，但并未能從根本上改變農民整體素質低的狀況。農民封建閉塞思想濃厚、政治觀念淡薄、文化知識落后，使中央的政策在推行過程中困難重重。新生的人民政權也對農民進行了文化和思想政治教育，但由于基礎薄弱和傳統臣民文化的影響，收效并不顯著。在當時高度集權的控制模式下，農民并未能成為村莊內真正意義上的治理主體，對于組織的依附性使得農民失去了能動性。改革開放以后，伴隨鄉村經濟活動模式的變革，社會主義市場經濟得以確立并發展，農民經濟活動的范圍大幅度擴展，農民階層結構出現分化，價值觀念也發生了變化，獨立性和自主性越來越強。“人們受教育的程度愈高，對民主的要求就愈強烈”。[9]農民開始關注自己生活的村莊，希望對村莊內的事務發表自己的意見進而影響村莊的發展。村民自治作為農民的創舉應運而生，有力地推動了鄉村治理的變革和發展。雖然村民自治的運作還不夠完善，但其中的村民選舉歷練了農民的民主精神和參與村莊事務的能力，為農民參與鄉村治理奠定了有力的基礎。可見，農民的自主行為推動著鄉村治理制度的創新，“農民是具有自主性和創新性的積極行動者。民間力量是推動農村制度創新和鄉村治理變遷的主要主體。”[10]

三、結語與思考

從建國以后農村改革的歷史進程來看，無論是經濟改革還是政治改革，都并不單純是農民自發行為的結果，也不完全是政府自上而下推動的，而是國家、鄉村精英和農民不同方面相互作用的結果。只是在這種相互作用中，國家(如公社、鄉鎮政權)占據了中心地位，而鄉村精英、農民卻處于邊緣化的從屬地位，這使得建國以來的鄉村治理表現出明顯的國家建構特性。自2000年農村開始稅費改革試點，農村社會呈現出新的局面。2002年中共十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略部署；2005年十六屆五中全會提出建設“社會主義新農村”的重要歷史任務；2006年全國范圍內徹底取消農業稅；從2004年開始，中央連發了9個涉及“三農”的一號文件，出臺了一系列強農惠農富農的政策措施。國家對農村發展的重視，以及鄉村治理面臨的現實困境，都在呼喚新的治理模式的出現——多元主體合作治理模式。這一全新的治理模式強調治理主體的多元化和多元主體參與鄉村治理的地位平等性，賦予鄉村精英和農民真正的治理主體地位，以實現國家、鄉村精英和農民在鄉村治理過程中的良性互動。

參考文獻：

[1]陳焱.鄉村治理與國家政權建設[J].江漢大學學報(社會科學版)，2005，(9).

[2]賀雪峰.人民公社的三大功能[EB/OL].http://www.snzg.cn/article/2007/1114/article_7916.html.

[3]金太軍.“鄉政村治”格局下的村民自治——鄉鎮政府與村委會之間的制約關系分析[J].社會主義研究，2000，(4).

[4]王滬寧.當代中國村落家庭文化[M].上海：上海人民出版社，1991：281～282.

[5]林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷[EB/OL].http://www.doc88.com/p-241584993893.html.

[6] (美)約瑟夫W·埃斯瑞克，艾梅瑞·背肯·瑞肯.中國地方精英及其主導模式[M].加利福尼亞大學出版社，1990.

[7] 吉青.村民選舉中的精英分析[J].閩江學院學報，2004，(2).

[8]梁漱溟.鄉村建設理論[M].上海：上海世紀出版集團，2005:181.

[9](美)阿爾溫·托夫勒.權力的轉移[M].北京：中共中央黨校出版社，1991:232 .

[10]李莉,盧福營.當代中國的鄉村治理變遷[J].人民論壇(中旬刊)，2010，(6).