上海市政與公用事業領域市場化運作的現狀及問題分析*

包 焱

(上海城市管理職業技術學院,上海 200438)

*收稿日期：2013-10-16

市政公用事業的市場化改革及運作是指在某些可以發揮市場力量的市政領域發揮市場對公共資源配置的基礎性作用，放松或放開政府對市政公用事業的管制，分散投資決策權、下放生產經營權，允許私人資本的產生和發展，使市政公用企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展及自我約束的市場主體，開展市場經濟活動，最終實現市政公共物品的供給更加充足、質量不斷改進、政府的財政壓力大大減輕，基礎設施建設不斷上新臺階的目的。

一、上海市政與公用領域市場化運作的基本認知

城市市政公用領域所提供的服務大多具有公共物品的性質，即“非排他性”和“非競爭性”。這是與純私人產品截然相反的兩個屬性。通常同時具有“非排他性”和“非競爭性”，稱為純公共物品，但大多數的市政公用物品和服務介于此兩個性質之間，不完全具備二者，所以，被稱為“準公共物品”。非經營性項目是市場失效而政府有效的部分，即市政公用物品的提供無收費機制、無資金流入，其目的是為了獲取社會效益和環境效益，市場調節難以對此起作用，這類投資只能由代表公共利益的政府財政來承擔；無疑，燃氣、供排水、市政道路等均不屬此類。與非經營性項目相對比的是可經營性項目，又可根據投資項目公共服務責任的程度以及有無收益分為純經營性項目和準經營性項目。

1.純經營性項目指可通過市場進行有效配置，即可通過全社會投資加以實現，社會主體參與投資的動機與目的是利潤最大化，其投資形成是價值增值過程。如天然氣的生產及供排水行業中的部分項目就可被視為此類。

2.準經營性項目即為有收費機制和資金流入，具有潛在的利潤，但因其政策及收費價格沒有到位等客觀因素，無法收回成本的項目，附帶部分公益性，是市場失效或低效的部分，因其具有不夠明顯的經濟效益，市場運行的結果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口，要通過政府適當補貼及政策優惠維持營運，待其價格逐步到位及條件成熟時，即可轉變為純經營性項目。供排水管道、市政道路等分屬于此類。

可見，上海市政道路、燃氣及供排水行業的運營均可視為經營性或準經營性項目，不同程度地進行市場化運作。當然上述分類只是一種參考標準，事實上，世界各國在市政公用領域的市場化改革都是在尊重本國國情的基礎上結合市政公用事業的特點運作的，上海市政公用領域的市場化運作亦應如此。

二、上海市政與公用領域市場化運作的成功實踐

自20世紀90年代開始的市政公用行業市場化改革啟動以來，上海市政公用事業取得了長足的發展，改變了投資主體單一的模式，引入新的投融資模式，加快國企股份制改革。尤其是近十年來，上海以籌辦世博會為契機進行了大規模的市政設施建設，中心城區及相關重點區域樞紐型、功能性、風格化的城市基礎設施體系基本建成，上海的城市功能得到了迅速提升，市民的生活質量有了大幅度的提高。

(一)市場機制作用初顯，行業發展活力增強

1.推動了政企分開、事企分離

上海市政公用事業市場化運作過程中，首先對行業管理體制進行了改革，市級管理部門基本實現了政企分開、事企分離。市水務局劃轉了18家直屬供排水企業；市市容環衛局劃轉了環境集團；市綠化局劃轉了園林集團，剝離了上海動物園等4家公園勞務作業企業，市公路處、市管處也劃轉了所有養護作業企業。市政行業的管理體制改革，打破了原有的行業壟斷，初步形成了主體多元化的城市市政公用事業市場體系，大大提升了行業的發展活力。

2.促進了市場競爭、機制優化

為適應新形勢，把傳統市政國有企業改造成合格的市場競爭主體，市政公用各行業實施了旨在促進競爭、優化機制的市場化改革。供水行業于2005年按照管資產、管人、管事相結合，責、權、利相統一的原則，基本上實現了政企分開，18家供排水企業及職工整建制劃歸市城投總公司。對于燃氣行業，依據其行業特點，采用了產銷分離的“分割經營”模式，把具有競爭性和潛在競爭性的制氣、售氣等燃氣業務從原產業鏈上分離，引入競爭，組建企業，加快形成了投資主體多元化，建設、運營市場化，政府監管法制化的燃氣市場格局。

(二)投融資渠道多元化，市政公用設施運營效率有效改善

采用多渠道的投融資方式，改變了國有獨資的單一模式，打破了市政公用事業的壟斷局面，引入競爭機制，鼓勵社會資金、國際資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設和運營，有效改善了市政領域投資不足、效率低下的狀況。

(三)特許經營制度建立，市場化進程加快

上海市政公用行業實施特許經營制度的領域集中于供水、管道燃氣供應、市政道路經營、公交線路經營、污水處理、垃圾處理等方面，為上海市政公用事業領域籌集資金、加快基礎設施建設做出了顯著貢獻。

1.促進了市政公用項目發展和供給能力的提高

自上世紀90年代引入特許經營制度后，一大批項目的建設資金迅速籌措到位，基礎設施建設進入了前所未有的大跨越時期，基礎設施硬件水平成倍增長。據統計，“十五”期間，水務、燃氣、市政道路、垃圾處理四個領域僅通過特許經營方式籌集的資金就達500億左右，占上海市政公用設施建設資金中非財政資金的39%，極大地提升了上海市政設施的服務水平和供給能力。

2.促進了政府職能轉變和公共管理水平的提升

特許經營制度是政府激勵性監管的一種方式，改變了傳統的政府對市政公用行業的監管方式。當市政公用企業實施特許經營制度后，相關的行業主管部門對這些企業的管理方式發生了根本性的改變，即從直接管理轉變為間接管理，從關注企業效益轉變到關注企業的服務和質量水平，從微觀管理轉變為宏觀管理。理論上切斷了行業主管部門與企業之間的利益鏈條，使行業主管部門回歸監管職能，減少了政府對企業經營的行政干預，促進了企業的活力。

三、上海市政公用領域城市管理市場化運作中存在的問題及其分析

(一)上海市政公用領域市場化運作中存在的問題

1.行業市場化改革重形式、簡單化

在上海市政公用行業市場化改革中，不少單位雖然形式上由事業單位轉變為企業，成為了名義上獨立的市場主體，但在內部經營管理模式上卻沒有相應改變，經營機制難以真正轉變。如一些市政養護企業雖然名義上與管理部門脫鉤，但實際上仍保持著千絲萬縷的聯系，主要依靠原有管理部門才能生存，并不能真正意義上參與市場競爭。另外，供排水行業改革中，企業管理關系雖然多次調整，但企業內部管理機制、經營機制轉變相對較緩慢，大鍋飯現象沒有改變，管理成本仍居高不下，以致市場化改革流于形式，簡單化。

2.市政公用領域價格形成機制不完善

合理的價格形成機制尚未形成。一方面，價格并未包含全部成本，既無法完全體現企業的經營成本，也沒有對資源節約和環境保護形成有效的約束機制；另一方面，價格沒有充分體現市場供求關系的影響。由于上海市對市政公用產品及服務仍采用政府統一定價的價格機制，在一些特許經營項目中，對價格調整機制及政府的補貼政策規定得不全面，如供水項目和燃氣項目出現了價格倒掛現象，即銷售價低于成本價，形成企業虧損局面。價格機制不完善，直接帶來企業缺乏再投資的動力，一些高速公路項目還出現了擠壓設施維護費用的現象，影響到企業的可持續發展，進而影響到市政公用產品和服務質量的提升。

3.政府對行業監管體制建設相對滯后

目前，雖然上海市政公用管理的地方性法規都得到了修訂完善，但相應的配套管理規定的辦法、規范標準、操作細則等，還遠遠不夠。管理工作中要么無章可循，要么繼續沿用過去的做法，不利于對市政公用企業的監管。市政公用事業的監管存在不少漏洞，包括：缺乏制度性協調機制，監管方式單一，無法適應市場化改革的需要，缺乏社會監管機制，公眾、非營利組織等第三方機構缺乏制度性的參與渠道等。

4.行業特許經營制度有待進一步完善

為籌集資金、加快基礎設施建設，上海市政公用領域于20世紀90年代推行了特許經營制度。多年的實踐表明，特許經營活動對上海市政基礎設施投融資體制改革的貢獻非常顯著，由此帶來了市政設施水平和服務能力的提升效果也十分明顯。但是，不容忽視的是，上海市政公用行業的特許經營實踐活動中，仍存在很多問題，其中最重要的就是重特許經營的形式，而對其中的細節考慮不周，帶來后續工作的隱患。

(二)上海市政公用領域市場化運作的問題分析

根據前文可市場化程度的分類標準并結合上海市政公用事業的實際情況，市政公用領域中的問題主要源于市場化運作過程中存在不同程度的偏差，即：市場化過度、市場化不足及市場化缺失。

1.上海市政公用領域城市管理的市場化過度

網絡型和單元型在項目的投資邊界、資產產權和收入風險的關系以及由此形成的政企關系是不同的。相比較污水廠等單元型項目，類似供排水、管理燃氣供應等網絡型項目實施特許經營時，因其影響面廣、經營期長(一般25-30年)，投資邊界較模糊，資產產權和收入風險的關系較復雜，涉及到經營期中的管道建設、增量升級和普遍服務等變數較多的問題，政府相對比較難以掌控。而且，網絡型項目的特許經營合同只能算是“開口合同”，在經營期中政府需要不斷與特許經營者進行利益博弈，如果政府監管水平不高的話，很可能被特許經營者牽制，公共利益無法得到切實保障。另外，從國家戰略安全角度而言，國家要求管道的網絡型產業必須由國有控股，網絡型項目不宜引入過多的社會資本。

因此，市政公用事業市場化運作過程中，要充分考慮到市政公用各行業不同的行業特點及不盡相同的發展階段，尤其在引進特許經營等市場化模式時，不能搞“一刀切”和冒進，特別要注意從特許經營的可適性出發，選擇合適的領域，合適的時間，采用合適的模式加以實施。

2.上海市政公用領域城市管理的市場化不足

市政公用領域的市場化改革及運營是一個長期的漸近的發展過程。對于供排水、燃氣等市政行業，在市場化改革以后的一定時間內，獨立企業和生產、傳輸和分銷縱向一體化的企業可能同時并存。無疑，一體化企業在此競爭中將處于主導地位，這些企業具有憑借關鍵設施延伸壟斷范圍來排擠獨立企業，損害用戶和公眾利益的動機和能力。可見，帶有行政壟斷與自然壟斷色彩的市政公用事業，市場化不足是不可避免的一個階段。因此，完善關鍵設施準入和使用制度，確保這兩類運營者間的平等競爭，打破主體企業在公用事業產品生產和供給方面的壟斷地位，培植和扶持主導企業的競爭對手，形成公用事業產品生產和供給的競爭性結構，是公用事業市場化改革成功的保障。

3.上海市政公用領域城市管理的市場化缺失

因市政公用事業基礎性、公益性及自然壟斷性等特征，其市場化運作體現為多方利益的博弈，并具有多重目標，需要構建相關的綜合配套機制對此予以保障。多年來的市場化運作實踐，提升了上海市政公用事業的整體水平，但不容置疑地是市場化運作過程中因為法制建設、補貼機制、價格機制、特許經營合同的規制方面、質量服務定期檢查機制、應急機制、監管、決策協調機制等方面或多或少的缺失和不足，成為市政公用領域市場化改革及運作過程中的阻礙因素，因此，為保障市政公用行業市場化運作的順利進行，相關配套機制的建設亟待盡快完善。

參考文獻：

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