回應視角下增強政策輸出與公眾需求適應性的公民參與路徑分析*

劉 江

(福州大學陽光學院,福建 福州 350015)

*收稿日期：2013-09-20

基金項目：2012年福建省教育廳社會科學研究項目，項目編號：JB12399S；2011年福州大學陽光學院社會科學研究項目，項目編號：2011A003。

一、政策輸出與公眾需求適應性失靈的檢視分析——以“闖黃燈扣六分”政策為例

2013年1月1日，新交規開始實施，其中“闖黃燈扣六分”的政策方案遭猛烈批評。在該方案實施的前兩天，公安部以北京、天津等城市交通事故下降的統計數據來論證該方案的合理性，但網友通過微博匯總各地因黃燈前急剎導致的追尾事故和交通緩慢擁堵狀況來證明該方案存缺陷。按照相關解釋，黃燈亮時，已越過停止線的車輛可繼續通過；還未越過停止線的車輛應停車，否則視為“闖黃燈”。然而，若提前在路口把車速降至極低，可能加劇交通擁堵；若隨時準備黃燈前急剎車，又可能增加追尾事故。在輿論壓力下，公安部不得不表示“認真聽取意見，不斷改進”，并在該方案在實施不到一周的時間被迫宣布將其暫停執行。

“闖黃燈扣六分”這一政策輸出與公眾需求出現適應性失靈的問題，但更需深究的是“闖黃燈扣六分”這一政策的輸出過程。有學者發現，1月1日起實施的《機動車駕駛證申領和使用規定》和《機動車登記規定》未提及“黃燈”。“闖黃燈”處罰規定源于公安部交管局的負責人，他在2012年12月27日接受媒體采訪時根據《道路交通安全法實施條例》規定“黃燈亮時，已越過停止線的車輛可繼續通行”，進行“黃燈亮時還未越過停止線的車輛應停車，搶黃燈行為屬違反道路交通信號燈通行”的推論，再根據新修訂的《機動車駕駛證申領和使用規定》“駕駛機動車違反道路交通信號燈通行扣六分”得出“闖黃燈扣六分”的結論。

按照公法規則，“法無明文禁止即可行”，但交管局官員在臨近新規執行時所作的口頭解釋卻發揮了與“明文規定”相同的功能，這無疑是不當的。按照公共政策的制定過程，在正式政策輸出前，需要對政策方案進行科學論證，對涉及廣大社會公眾切身利益的事項，需要聽取公眾意見。然而，“闖黃燈扣六分”這一政策輸出省掉所有必要的環節，仍沿用行政主導的傳統政策制定模式，將公眾置于被動適應和被迫服從的位置，這注定會將決策者自己置于“被圍攻的困境”。傳統“拍腦袋”政策制定模式漠視公眾需求，不善于傾聽民意和溝通協商，不論政策出發點如何，其政策在執行時，都易面臨巨大民意挑戰甚至合法性危機。

二、回應視角下增強政策輸出與公眾需求適應性的公民參與路徑

在現代社會，行政主導思維易遭挑戰，而新公共管理理論倡導的“顧客至上”理念和新公共服務理論倡導的“公民主權”理念逐漸深入人心，政府尊重并在公共政策制定過程中“回應”公眾關切已成共識。美國學者格羅弗·斯塔林將政府回應界定為“政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應，并采取積極措施解決問題。”俞可平認為，政府的回應性越大，善治的程度越高。在公共政策制定過程中，政府回應公眾關切的最佳選擇就是確保政策輸出與公眾需求相適應，簡言之，政府應輸出讓公眾能接受的公共政策?！疤岣吖駥舱叩慕邮苄詫p輕人們對政府機構的批評，改善官僚遭到圍攻的困境”

當然，要輸出公眾接受的公共政策絕非易事，需要將政策思維從“行政主導”轉向公民導向，并在公共政策制定中引入公民參與?！肮駞⑴c有助于增強公共政策與公眾需求之間的相互適應性?！蓖暾墓舱咧贫ㄟ^程包括政策問題界定、政策議程設立、政策方案設計、政策方案評估、政策方案選擇、政策合法化與輸出等環節，公民參與應圍繞政策制定過程而展開，以便回應公眾關切。

1.以公眾關切為導向界定政策問題。政策問題的界定是政策制定過程的邏輯起點，它往往與公眾關切密不可分的。因為社會發展過程中總會衍生出各種社會問題，但不是所有的社會問題都能界定為政策問題，為使政策輸出適應公眾需求，政府密切關注公眾意見、根據公眾意見采取行動是必不可少的。因此，政府應將那些引起公眾廣泛關注、公眾普遍向政府提出解決訴求的社會問題優先界定為政策問題，即政策問題的界定應以公眾關切為導向。城市交通問題目前成為公眾的普遍關切，政府將其界定為政策問題是符合公眾期待的。

2.政策議程設立緊密銜接公眾議程。政策議程包括公眾議程和政府議程。公眾議程是一種非正式的議程，當某社會問題引起公眾的普遍關注，公眾會廣泛討論，向決策者提出政策訴求，希望采取措施加以解決。要促使社會問題通過公共政策的方式加以解決，除公眾議程之外，還離不開政府議程。為使政策輸出適應公眾需求，作為正式的制度安排，政府的政策議程必須有效銜接公眾議程，將公眾普遍關注的公共問題界定為政策問題，并納入正式的政策討論，決定政府是否對其采取行動、何時采取行動、采取何種行動。正如前面所說，城市交通問題是公眾的普遍關切，因此，公安部門將城市交通問題納入政府議程是合理的。

3.政策方案設計時與公眾溝通協商。政策方案設計是指為實現政策目標、解決政策問題而擬定多種可操作性的政策預案的過程。政策方案設計一般是政府職能部門、專家智庫、利益代表和公眾共同參與完成，在創設政策問題備選解決方案的過程中，必須讓公眾充分表達其意見和主張，并讓其與其他方案設計者進行溝通協商，以創設出更多優質解決方案，而不是等到備選方案設計完之后，讓公眾只能做被動的選擇。公安部在設計解決城市解決問題備選方案過程中，公眾卻處于“無知”狀態，無從知曉方案創設過程，無法表達自己的意見，這就不難理解公安部推行其“閉門”創設的政策方案時為何遭受強烈批評和質疑。

4.政策方案評估注重公眾評價。政策方案設計得出的是預測性方案，這些方案是否科學合理、是否具有可行性、實施后會造成何種影響、是否符合公眾意愿等都有待檢驗，這就離不開政策方案評估環節。政策方案評估是指借助評估方法和技術，對備選政策方案進行全面分析，判斷其優缺點及可行性供決策者參考。為使政策輸出適應公眾需求，政府可發掘方便公民參與的評估形式，政策方案的公眾滿意度評估是公眾對備選政策方案的主觀性評價，公眾試驗政策方案是在特定區域讓公民參與備選政策方案的運行試驗，以評估備選政策方案的可行性和客觀政策影響。公眾對政策評估的廣泛參與，將提升政策方案的質量和可接受度?！瓣J黃燈扣六分”政策方案實施前忽視公眾評估環節，以至于該方案在執行后被公眾批評缺乏科學性和可行性，政府在以后政策制定中必須吸取這一教訓。

5.政策方案選擇應有公眾代表參與表決。政策方案選擇是指決策者根據政策方案評估的結果，通過民主表決方式，在滿足政策質量和接受度要求的備選方案中選擇最優方案的過程。為使政策輸出適應公眾需求，讓公民參與政策方案的選擇同樣重要，由于在政策方案評估環節擁有公民廣泛參與的基礎，在此階段，可采用選取公眾代表的方式讓公民參與政策方案的抉擇表決?！瓣J黃燈扣六分”的政策方案來源于行政解釋，沒有嚴格的決策程序，更不用說公民參與表決，這種決策方式已與現代政治格格不入。

6.政策合法化與輸出。政策輸出是政策制定過程的結果，從而得出解決政策問題的正式政策。正式政策的確立還需要政策合法化這一重要環節，政策合法化是將抉擇表決得到的政策方案賦予合法地位的過程，即政策合法化是對抉擇表決得出的政策方案的進行權威確認，該過程是對政策方案與公眾需求適應性的再審查，確保政策輸出真正回應了公眾關切。

三、公民參與有效影響公共政策制定過程的條件分析

只有回應公眾關切的政策輸出，才能適應公眾的需求，而公民參與是增強政策輸出與公眾需求適應性的必要路徑，為使公民參與在政策制定中發揮有效作用，還需具備以下條件：

1.善用公眾關切信息的收集系統。公眾關切信息是界定政策問題、設定政策議程的要件，并且公眾關切信息隱含了公眾需求的關鍵內容，因此，實時了解和掌握公眾關切信息，才能確保公共政策的制定適應公眾需求。然而，公眾關切信息散見于博客(微博)、BBS論壇、政府網站，以及電視、廣播、報紙等媒介和公眾的家庭、社區生活圈，這就需要有專門的信息收集系統的幫助，如輿情監測系統和民調系統。政府在公共政策制定過程中離不開輿情監測系統的支持，其在多渠道、常態化的信息監測和收集的優勢，可確保公眾關切信息全面、及時地傳遞給政府；民調系統作為實時收集公眾訴求和公眾關切的信息系統，在西方國家已得到廣泛應用，但在我國還處于起步階段，政府如善用此系統，可及時掌握公眾關切信息并運用于政策制定過程，從而提升政策制定的質量和可接受性。

2.搭建方便的溝通協商平臺。搭建方便的溝通協商平臺，利用聽證會、公民論壇或現代網絡溝通等形式，將有助于決策方案的設計與優化。為完善決策機制，政府有必要制定強制性的制度規定，在政策方案設計時，必須要有聽證會、公民論壇等溝通協商環節。隨著互聯網發展，QQ群、微博、網站論壇等也可成為公眾與決策者的溝通與協商平臺。政府善于利用此平臺，及時掌握公眾對政策方案設計的主張，可促進公共政策與公民需求的有效對接。

3.培育代表性公眾。盡管在公共政策制定中鼓勵公民參與，但無法、也不可能要求每一個公民都直接參與其中，因此，培育代表性公眾是必要的，就代表性公眾而言，一方面要有參與的熱情和動力，另一方面又要有超脫個體的公共性和代表性。社區、社團組織等是培育代表性公眾的重要場所，組織內部的公眾選出本組織的代表性公眾，讓其代表組織參與政府的政策制定過程，表達組織的共同關切、代表組織參與協商溝通。代表性公眾的工作表現需接受所在組織公眾的評估和監督，從而讓其參與政策制定的活動具有最大限度的代表性。

參考文獻：

[1] 俞可平.權利政治與公益政治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000:118～119.

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