政府與民眾關系視角下我國公共利益界定的困境探析

齊嘉霖

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

政府與民眾關系視角下我國公共利益界定的困境探析

齊嘉霖

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

公共利益實現與否直接關系到每個社會成員的切身利益以及社會的和諧發展。但是，公共利益的動態性、層次性和模糊性使得學界不能在理論上對公共利益做出明確的界定，而政府也未能在公共政策實踐中較好地界定公共利益。鑒于此，本文通過分析公共利益的概念，指出其有效的界定必然要求法律法規和公民參與的完善，在此基礎上，從政府與民眾關系的視角下，政府與民眾展開有效的合作既是公共利益界定的制度要求，也是公共利益界定及實現的必要途徑。

公共利益；公民參與；合作

公共政策的首要特點在于“公共性”(publicity)。任何對公共管理和公共政策的定義之所以必須強調其公共性特質，其中的一個重要原因在于政府有義務增進社會的公共利益。正如戴維·H·羅森布魯姆、羅伯特·S·克拉夫丘克所認為的，公共政策必須以公共利益的實現作為價值取向和政府的行動指南[1]。也正因為如此，大多數現代國家都在憲法中確立了公共利益的理念和價值。我國2004年修正后的憲法也有類似的一個關于政府征用的條款，并在后來的《物權法》中再次得到體現。然而，公共利益理念的確立并不是一蹴而就的，而是經歷了一個漫長的過程。究其原因，既有我國人口眾多、社會復雜等客觀環境，也與公共利益自身的特性有關。本文便是立足于公共利益自身特性的分析，提出必須從推進政府與公眾合作的角度來實現公共利益，這是中國公共政策過程中解決公共利益困境的最切實途徑。

一、界定公共利益的價值與困境

公共利益是一個富含多種價值的概念，但是，迄今為止的學術研究尚不能給出一個比較一致的令人滿意的定義。當然，這不是學者們的責任，因為公共利益的內容不是固定不變的，相反，它總是處于變化之中。由于利益的內涵受到時代和該時代國家與社會的發展水平所決定，因此，對公共利益的理解就必須與當時具體的時代背景相結合，與當時人們的主流愿望相匹配，在表現形式上更是物質與精神之間的糅合，在時間上又顯示為當前與未來、短期利益與長期利益的對抗等。

萊斯利·雅各布總結了了四種對公共利益具有代表性的定義方式:公共利益僅僅關系到一個國家中所有公民共同享有的那類個人利益;堅持認為在國家中總是存在著區別與特定公民利益的東西,意即從具體個人抽象出來的,并反過來反映由民眾的觀念本身所揭示的共同享有的公共所有物;公共利益就是那些代表一個社會里大多數公民的最好的利益或最大的好處的東西;公共利益是關系到個人作為公共社會成員所共同擁有的那些利益,如法律,秩序和政治穩定等[2]。事實上，在現實社會中，每個人不同的需求和偏好是個體為生存和發展而取得某種客觀對象的趨向和意愿，且這些需求和偏好并不是抽象的，而是融入現實的政治、文化、經濟以及社會生活之中的，所以，雖然無法具體給出公共利益的概念，但可以試圖對公共利益做出如下解讀：

(1)公共利益是具有非排他性。公共利益一種公共的利益，不分階級、民族、地域及教育的差異，面向社會上所有的人。任何人對公共利益的享有都不會影響其他人對公共利益的享有，這是公共利益區別于私人利益和共同利益的基本特征。但是，公共利益與私人利益并不是在本質上完全不同的兩個概念，“以公共利益的名義忽視和排斥個體的利益，與強調個人利益而忽視公共利益，都是錯誤的”[3]。

(2)公共利益具有社會共享性。公共利益肯定是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,共同利益能否轉化為公共利益,關鍵看其是否具有社會共享性，即受益的主體是否具有普遍性和不特定性的特點。凡是和人們生活有關的、能夠為多數人共享的領域范圍,公共利益都可能存在,如近期人們所關注的霧霾天氣等都是危害公共利益的現象。

(3)公共利益是客觀存在的。公共利益既不是個人利益的簡單疊加,也不能理解為多數人基于利益關系所共同認同的那部分利益，但其卻是客觀存在的，盡管我們不能詳盡地羅列出公共利益所包含的各類條件和內容,但具體到公共問題上，特別是在公共部門所提供的各項公共物品和服務中,都集中體現了公共利益的客觀內容。

(4)公共利益的客觀內容具有動態變化的特點,公共利益的內容不是永恒不變的，而是隨時間、地點以及研究問題的角度的變化而變化。它既與客觀社會條件下的生產力水平相關,又與人們的主觀需求相關。比如100年前二氧化碳排放并不被視為危害公共利益,但隨著社會生產力水平的提高和人類需求狀況的變化,由此帶來的臭氧層稀薄及全球變暖等卻成為現在公共利益的客觀內容。

(5)公共利益具有層次性。公共利益不是絕對的利益，而是具有比較性的相對利益。[4]由于公共利益種類繁多，涉及范圍大小不一，加上利益主體不同，其立場和對于利益的價值判斷就不會相同，沖突也就不可避免。

公共利益所具有的這些特征決定了公共利益是面向整個社會，并為社會上每一個成員提供價值的。與此同時，公共利益也應獨立于社會上個人或團體的需求偏好,不以他們各自不同的利益需要和目標而變更。

二、政府視角下公共利益界定的困境

盡管實現公共利益是政府最根本的職責所在，但究竟什么是公共利益，怎樣界定公共利益，對于政府來講都是十分困難的事情。一方面來講，一個具體而非模糊的定義，會使公共利益有喪失社會共享性的風險；另一方面，一個普遍非具體的定義，則使公共利益在實現過程中難以界定。而這兩方面問題，則體現出公共利益在界定和實現過程中所面臨的困境。另外，當前我國正處于社會轉型時期，利益關系復雜、社會矛盾加劇等都使得公共利益的界定愈發困難。具體到政府的治理現狀，可主要分為兩點：

(1)法治制度有待完善。行政權時而出現超越憲法和物權法等有關公共利益的法律法規。但是，現階段的中國，關于公共利益的法律還存在很多不完善之處，更為關鍵的是，行政權借助法律的漏洞、矛盾，造成公共利益無法實質性實現。近些年來，由于強制拆遷引發的社會沖突不斷上演，如范木根案、陳寶成案等，無不反映出實行多年的《城市房屋拆遷管理條例》存在急需完善的地方。如何完善現有的法律體系，切實維護和實現公共利益是法律法規的重中之重。通過法律的完善和程序的民主可以找到公共利益在政府與公眾之間的平衡點，以此公正、有效地界定公共利益。

需要指出的是，由于現實情況的復雜性，法律條文中使用不確定的法律概念，進而提升法律的彈性使用，幾乎是常有的事情。另外，作為法律條文的載體，語言本身的模糊性，使法律的精確性受到影響，進而影響到法律對一些概念，比如對于公共利益這樣的概念的界定。而公共利益自身的模糊性、復雜性以及多變性，政府部門有法可依與有法必依的選擇，司法部門在裁定公眾與政府之間糾紛的公正性又加劇了單純從法律法規層面界定公共利益的難度。

(2)公民參與制度內途徑有待拓寬和規范。公民參與公共利益界定的制度和機制不成熟，聽證程序不完善，公民自身素質有待加強，公民參與的組織化程度偏低。正是由于公民參與到政府決策的制度內的途徑不夠，政府在決策過程中無法有效吸納公民參與、了解民眾利益訴求。同時，公民在自身合理合法的利益無法得到保障、要求無法得到政府回應時，自然而然會選擇制度外途徑來保障自身利益，而政府缺乏此類參與途徑的應對手段，才會造成群體性事件。

眾所周知，聽證會是擴大公民參與的一條有效的制度內途徑，而作為聽證會的主要形式和內容，價格聽證直接關系到公眾的切身利益，價格聽證會是為克服“關門定價”的弊端，提高政府制定價格的公開性和透明度而開展的。聽證制度來源于西方國家，1993年深圳在全國率先實行價格審查制度，可以說是聽證制度的雛形。國家層面上，我國從1996年首次提出聽證的概念的《行政處罰法》、1998年將聽證制度引入行政決策領域《價格法》、2000年通過的《立法法》、2001年的《政府價格決策聽證暫行辦法》、2002年通過的《中華人民共和國環境影響評價法》等引入了聽證制度的法律法規進行了一一梳理。《價格法》明確規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度。”但是，隨著“聽證會專業戶”、“聽證會無人報名”等現象的披露，聽證制度的公信力廣受社會關注。“逢聽必漲”的現象也使聽證制度廣受質疑。聽證會的種種不盡如人意之處使其開始廣受公眾質疑，民意“被代表”、缺乏透明度等指責不絕于耳。這種制度內參與途徑的不規范，往往會使公民參與的熱情喪失。

因此，目前社會中大量的群體性事件，公民參與公共政策過程中的制度缺失和不規范是一個重要的原因。參與的制度化有助于實現政府與公眾之間就公共利益的具體內容達成一致，將絕大多數民眾的意見傳遞到政府部門之中。如何能使聽證制度不流于形式，使公眾在切實關系到自身利益的問題上有更多的發言權，直接關系到公共利益的有效界定。要界定好、實現好公共利益，保證社會的和諧與穩定，必須進一步加強公民參與的制度化、參與渠道的多樣化和規范化，政府也應進一步加強對公民自身利益訴求的回應。

同時，政府的發展理念也有待改進，不能為了經濟的短時內快速發展，忽略公民其他的利益訴求、環境的合理利用和保護等關乎經濟的長遠發展的條件。同時，損害民眾利益的行為不僅表現在為了短時的經濟發展而忽略可持續發展中，也表現在一些面子工程、形象工程上，不僅花銷巨大，而且收益有限。可見，中國社會的復雜性和獨特性使得在界定公共利益上存在很大的困難。一直以來，治理過程當中，都存在可用資源少、制度基礎相對缺乏等不利因素。如何解決公共利益界定和實現的問題，既需要政府的努力，也需要民眾的努力，更需要有穩定的機制和制度連接政府與民眾。

三、政府與民眾關系視角下的公共利益界的困境

在這樣一個時代里，“如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化[5]59”。在之前的社會形態中，在解決公共問題時，可以按照政府的方式來解決。約翰·托馬斯很好地總結了在這種合作框架下所帶來的益處，“首先，由于公民或公民團體的參與為決策帶來了更多的有效信息，這使得決策質量有望提高;其次，伴隨著公民參與公共決策過程，公民對于決策得接受程度大大提高，從而促進了決策得成功執行;再次，如果公民能夠輔助公共服務得提供，那么，公共部門提供得服務就會更有效率和效益;最后，公民參與將會增強公民對于政府行為得理解，從而會減輕人們對政府機構得批評，改善官僚遭到圍攻得困境”[6]。

但是現在，由于參與主體的多元化，就需要一種市場的、協商的方式來解決問題。這是由于政府越來越發覺現今社會環境的復雜，單單依靠政府一己之力已無法順利地達成政策目標，這便需要政府借助其他力量來進行直接管理，并在管理過程中予以監督和指導，現階段管不了且管不好的事情，應通過與民眾的合作來解決。作為政府機構，紅十字會在雅安震后救援過程中，爆發了極大的信任危機。人們并不信任紅十字會，而是更多地選擇壹基金這樣的民間機構。據統計，地震首日壹基金籌款1000多萬，而紅十字會只籌到14萬，這與五年前汶川地震相比，出現了極其戲劇性的扭轉，像騰訊、阿里巴巴、中國平安、萬科等公司，以及王石、柳傳志、潘石屹等名人都將善款捐給了壹基金，對于整個社會來講，這是一個巨大的示范效應。羅昌平便在微博中說道，“地震捐款從紅十字轉向壹基金，這是五年后的一次民意票選”。

同時，不應忽略的是，政府實際也在做出改變，并嘗試通過協商、合作等方式在公共問題上與民眾共同治理。政府也應基于政府與公眾開展廣泛合作的理念，通過搞試點來主動要求民眾對其自身利益的表達。比如說最初溫嶺民主懇談會的雛形，創意便在于變“干部對群眾的說教”為“干部與群眾的對話”這種合作的理念。由于懇談會的這種形式代表了政府與民眾的合作，公眾與基層公務員之間有了良性的互動，“即使提供服務的效率并沒有改變，但更多的參與可能會使政府更受顧客的歡迎”[5]78。政府愿意去傾聽民眾的聲音，民眾也勇于說出自己的想法，這種互動合作的形式代替了以往的形式，不僅更真實地反映公共利益的客觀內容，也實現了公共利益在精神層面的內在主張。

公共利益概念界定的困境，無論是在學術研究上還是在現實生活中，使我們不得不在界定的方法上尋求突破，而法律的完善化和參與的制度化在實踐中表明是一條行之有效的途徑，中國也根據自身的國情以及借鑒西方的成功經驗，通過人民代表大會制度來完善法律，通過聽證會等制度來使參與制度化。在我國當前條件下，絕對地認為政府必定會自覺地把社會公共利益作為自己行為的約束條件，實際上是很難做到。“唯一的辦法就是用法律來約束政府行為，將政府行為納入法律監督的范圍。”[7]

但是，在制度層面保證了公共利益的實現并不一定能夠真正實現公共利益，因為公共利益實現需要一套行之有效的途徑。這些措施的有效實施離不開政府與公眾的有效合作這條途徑。政府與公眾的有效合作使得政府需要不斷地復雜化，去代表和溝通每個階層的公眾，復雜化也意味著政治體系的不斷完善并使得政府內部在有關政策的決定上出現共識降低的困難，這種困難使得政府反過來訴諸于公眾的支持來使政策順利通過。這就使得這種有效合作對于現階段的中國有著非比尋常的意義，既有利于公共利益的合理界定及充分實現，又有利于政治的民主化進程，從而實現國家的長治久安。

所以，公共利益的有效界定和實現，不僅需要一個有效合法的政府、完善的法律法規、制度化的公民參與途徑，還需要通過多元化的管理主體，建立政府與公眾之間的良性合作關系，構建一個以公民權和公共利益為核心的服務型政府。改變過去長期形成的“管制”理念，完善和強化公共服務職能，真正做到實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。

[1] 戴維·H·羅森布魯姆 ，羅伯特·S·克拉夫丘克，德博拉·戈德曼·羅森布羅姆.公共行政學：管理、政治和法律的途徑[M].張成福，孟慶存，游祥斌，等譯.北京:中國人民大學出版社，2002:6-15.

[2] 萊斯利·雅各布.民主視野[M].吳增定,劉鳳罡，譯.北京:中國廣播電視出版社, 2000:36.

[3] 唐賢興. 中國民主的制度結構——復旦政治學評論：第6緝 [M].上海：上海人民出版社；2008.

[4] 李葉葉.公共利益研究綜述[J].湖南社會科學，2008(2):219-222.

[5] 蓋伊·彼得斯．政府未來的治理模式[M].吳愛明，譯．北京：中國人民大學出版社，2001.

[6] 李穎.國家與社會關系視角下的馬克思廉價政府思想探析[J]，河南理工大學學報:社會科學版，2013(4):264-268.

[責任編輯 楊玉東]

Dilemma of Defining Public Interest from the Perspective of Government-Public Relation

QI Jia-lin

(SchoolofInternationalRelationsandPublicAffairs,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

The realization of public interest concerns the vital interests of each social member and social harmony. However, because of its dynamic, hierarchical and ambiguous nature, we can’t give a clear definition in theory, nor can in the practice of public policy. In view of this, through the analysis of the concept of public interest, this paper points out its definition requires improving laws and citizen participation. From the perspective of government-public relation, effective cooperation of government and citizen is not only the requirement of the system, but also the necessary approach to the definition and realization of public interest.

public interest; citizen participation; corporation

2013-02-17

齊嘉霖(1988—)，男，河南宜陽人，博士生，主要從事當代中國公共政策方向研究。 E-mail：jialinsh@hotmail.com

D035

A

1673-9779(2014)03-0259-04