平鄉(xiāng)縣河古廟鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地確權登記工作模式及相關問題探討

田俊海高慧

平鄉(xiāng)縣河古廟鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地確權登記工作模式及相關問題探討

田俊海1高慧2

農(nóng)村土地確權登記是引導和規(guī)范土地流轉、盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、保障農(nóng)民權益的重要前提，是農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的首要任務和基礎工作。河古廟鎮(zhèn)位于平鄉(xiāng)縣東南部，總面積72平方公里，轄33個行政村，常住人口4.1萬人，現(xiàn)有耕地面積5.3萬畝。近年來，全鎮(zhèn)的土地流轉規(guī)模已達到萬畝以上。

一、開展土地確權登記工作的基本步驟

在土地確權登記工作中，我鎮(zhèn)按照我縣創(chuàng)新設計的“四階段九步驟工作法”來積極穩(wěn)妥推進相關工作。

第一階段即組織宣傳階段（成立工作機構、政策宣傳動員、進行業(yè)務培訓）。首先在村內召開村民代表大會，成立議事會和監(jiān)事會。議事會由村干部或明白人組成，負責確權工作的具體推進實施；監(jiān)事會由熟悉土地承包情況的老干部、老黨員及村民代表組成，負責監(jiān)督和調解工作。通過發(fā)放明白紙、張貼宣傳標語、廣播宣傳等形式，調動村民參與的積極性，為土地確權登記工作的順利開展奠定良好的基礎。

第二階段即調查摸底測量調繪階段（相關資料收集整理、制作工作底圖、調繪形成地籍圖等成果）。該階段主要是入戶實地調查，填寫土地承包經(jīng)營權調查摸底三張表，以二輪承包時的地畝帳為依據(jù)，以糧食直補卡為補充，查清承包地塊、面積、空間位置。該表要嚴格按照二輪承包時的地畝帳數(shù)據(jù)進行填寫，而不能由村民自行填報，以免出現(xiàn)以少報多、數(shù)據(jù)失真等情況，造成登記數(shù)據(jù)的混亂。

實地測量調繪主要是以正射影像圖為基礎的圖解法加高精度實測設備進行現(xiàn)場測量相結合，以圖解法為主的技術方法制作工作圖。采取以專業(yè)隊伍為主與自身技術力量為輔的技術路徑。最后將調查摸底三張表信息輸入系統(tǒng)與工作底圖結合后形成地籍圖。

第三階段即公示解決問題階段（核實與公示）。目前我鎮(zhèn)實行的是三公示三確認模式，首次公示在小隊長內部進行，此階段問題會比較突出，例如掉地塊、多地塊及一些明顯的錯誤；經(jīng)過修改后進行第二次公示，由每戶到現(xiàn)場查看自己地塊和四鄰地塊是否有錯誤的信息；經(jīng)三次確認無誤后，戶主在公示圖和登記簿上簽字確認。

第四階段即登記存檔階段（村民申請、登記審核、成果整理）。土地承包經(jīng)營權證書包括合同面積和實測面積兩部分。由達到頒證條件的村民申請登記，鎮(zhèn)政府和縣農(nóng)工委登記審核后，向縣政府提交報告，打印、頒發(fā)證書，并做好建檔和成果信息化工作。

二、探索低成本土地確權登記新路徑

目前我鎮(zhèn)的土地確權登記工作實行的是以專業(yè)技術人員操作為主、自身技術人員為輔，共同完成確權工作的登記模式。通過業(yè)務培訓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員可協(xié)助完成調查摸底數(shù)據(jù)錄入、監(jiān)督公示等環(huán)節(jié)；每村5至7名“明白人”負責指界、調查摸底的數(shù)據(jù)采集；縣農(nóng)工委協(xié)助進行調繪測繪，從而減少相應人力成本和工作量，更好地掌握了確權工作的主導權。成熟的模式、合理的分工協(xié)作使確權成本控制在每畝30元以內。

三、土地確權登記工作過程中常見問題及解決辦法

1、關于承包戶及人員變化問題

（1）承包農(nóng)戶死亡人員有繼承人，且與繼承人未分戶的，仍按二輪承包關系和面積確權登記。

（2）承包戶成員減少。農(nóng)村土地承包方是農(nóng)戶家庭，承包戶個別成員死亡的，外嫁、外地入贅的，因讀書、服役、服刑或其他原因戶籍外遷的，均不影響原土地承包關系，不得強行收回承包土地。

（3）承包戶成員增加。因新出生人口、合法收養(yǎng)和婚姻關系遷進導致承包戶成員增加的，如果集體有機動地，可以申請取得承包地。

2、關于承包地塊及用途變化問題

（1）跨村、跨隊承包土地。農(nóng)戶在本隊已分得承包地，同時又跨村、跨隊承包土地的，其跨村、跨隊承包的土地，不得作為家庭承包方式登記，符合其他方式發(fā)包程序和要求的，可依法納入其他方式登記。極個別農(nóng)戶在本隊未取得承包地，而跨村、跨隊承包土地的，其承包的土地暫緩登記。

（2）農(nóng)戶棄耕。少數(shù)農(nóng)戶因多種原因將少量承包土地棄耕，后被同隊其他農(nóng)戶耕種，發(fā)包方依照程序已將該土地發(fā)包給了這些農(nóng)戶，且已簽訂了家庭承包經(jīng)營合同、取得經(jīng)營權證書，在原承包農(nóng)戶無異議的情況下，現(xiàn)耕種農(nóng)戶要求登記的，原則上予以登記；如果發(fā)包方?jīng)]有履行相關發(fā)包程序和簽訂家庭承包經(jīng)營合同的，或有承包地糾紛的，暫不登記。因發(fā)包、承包程序不規(guī)范，造成個別農(nóng)戶家庭承包的土地明顯高于隊內人均面積，隊內成員提出異議的，暫不登記。

（3）用承包地修建生產(chǎn)管理設施。不管是承包戶自己修建，還是土地流轉后業(yè)主修建，凡以后能夠復耕的，不核減面積，按原承包關系和承包土地類別確權登記；如果以后不可能復耕的，則不予確權登記。

3、關于承包地面積確認問題

（1）承包土地面積重新確認。承包土地確權的核心內容之一就是要搞準承包土地面積。由于各村過去劃分承包土地入戶時方法各異，為保證農(nóng)戶土地面積的準確性，做到“確實權”，采取由村（隊）干部按照“四依據(jù)”原則，即依據(jù)二輪承包臺賬信息，依據(jù)檔案局土地檔案信息，依據(jù)運用簡便易行方法測量結果，依據(jù)糧食直補情況確定承包地面積。確定的面積經(jīng)農(nóng)戶核實、公示無異議，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門核準后，作為確權頒證的土地面積。本次確權頒證中，主要通過實測技術及利用國土二調數(shù)據(jù)確認土地面積，當實測面積與二輪承包面積不符時，以二輪承包面積為準，確權證上記錄承包面積，登記簿上記錄實測面積和承包面積，實測面積錄入到縣委農(nóng)工委土地信息管理系統(tǒng)中。確權頒證的承包總面積一般不大于實測地塊面積或國土二調數(shù)據(jù)顯示面積。

（2）關于鄰里之間耕地實際種植面積少于二輪承包地畝數(shù)的情況。

此種情況多為相鄰承包戶在長期耕種期間侵占地埝兒造成的。首先由村民個人與相鄰承包戶之間進行協(xié)商找回，待協(xié)商無果時，由村內議事會成員進行調解，必要時進行丈量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予合理性意見。若爭議仍無法解決，則暫緩確權。

（3）關于實際耕種地畝數(shù)與二輪承包地畝數(shù)不符的確權問題。

因當年為避交農(nóng)業(yè)稅、鹽堿地、“小隊長”地、侵占道路溝埝等原因。一般情況，實際種植面積均多于合同種植面積。土地承包經(jīng)營權中合同面積與實際種植面積不一致時，要嚴格按照二輪分地畝數(shù)進行登記，對實測面積，經(jīng)公示無異于后對合法部分據(jù)實登記。在登記薄中如實填寫“承包地二輪合同面積”和“實際測量面積”。不改變實際耕種現(xiàn)狀，涉及惠農(nóng)補貼暫不與此次確權登記掛鉤。

四、推動農(nóng)村承包土地確權登記頒證工作的建議

1、出臺有關問題的指導性意見，指導農(nóng)村土地確權登記頒證工作。

在開展確權登記工作過程中一些深層次矛盾開始突顯。如農(nóng)村土地承包實行“增人不增地，減人不減地”政策，在確權工作開展后有些村民要求重新調整承包地；受傳統(tǒng)思想影響出嫁女的有地無證情況無法破解等。希望針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記試點工作中遇到的問題，在實踐已經(jīng)證明是比較合理做法和經(jīng)驗基礎上，盡快出臺政策，提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作有關問題的指導性意見。

2、實行嚴格的土地承包經(jīng)營權登記驗收機制

在開展農(nóng)村土地確權登記工作之初，要制定嚴格的土地承包經(jīng)營權登記驗收機制。督促有關部門穩(wěn)妥的開展工作，不能只求速度不重質量，為了趕進度，簡化程序，減少步驟。切實保障村民對耕地占有、使用、收益的權益，履行好政府作為參與者、監(jiān)督者、制證者的職責。

（四）建立土地承包、流轉日常化管理平臺

確權的目的是為了更好的流轉，以土地確權為契機，建立農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)村土地管理系統(tǒng)化。積極探索多種形式的土地流轉方式，加快農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營規(guī)模。在平臺建設上，我縣按照“政府搭臺、群眾唱戲”的要求，對縣級農(nóng)村土地流轉交易中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務站、村流轉服務點等“三個平臺”進行了重新完善規(guī)范。在農(nóng)村土地流轉交易中心的基礎上搭建以土地為主，集物權、股權、產(chǎn)權等農(nóng)村生產(chǎn)要素為一體的綜合性、專業(yè)化產(chǎn)權登記與交易服務平臺，推進農(nóng)村土地產(chǎn)權抵押融資，切實保障農(nóng)民的財產(chǎn)權益。

（作者單位：1.平鄉(xiāng)縣農(nóng)工委2.平鄉(xiāng)縣何谷廟鎮(zhèn)）