加州碳排放權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)啟示

李茜

摘要：加州作為全球重要的經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)歷了六年的規(guī)劃和籌備，加州的機(jī)制綜合了美國及歐洲其他排放限額與交易機(jī)制的最佳做法，其經(jīng)驗(yàn)對中國在排放權(quán)交易方面的嘗試有著重要的借鑒意義。文章重點(diǎn)介紹了碳排放權(quán)交易市場的關(guān)鍵要素，如如何有效合理地制定、分配及拍賣排放限額、如何進(jìn)行排放權(quán)的補(bǔ)償以及法規(guī)的監(jiān)督實(shí)施。

關(guān)鍵詞：碳排放；碳排放權(quán)交易；加州CCER試點(diǎn)

中圖分類號：X196 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-2374（2014）04-0080-03

溫室氣體排放所導(dǎo)致的氣候變化問題具有全球性。各國政府和機(jī)構(gòu)都在積極尋找應(yīng)對氣候變化的解決方案，包括政府出臺相關(guān)政策、法規(guī)及創(chuàng)新利用市場機(jī)制等。碳排放權(quán)交易是利用命令規(guī)制手段和市場激勵(lì)手段解決溫室氣體排放的有效手段，科斯定理是其交易制度建立的理論基礎(chǔ)。它是指在國家、地區(qū)或行業(yè)碳排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，通過市場機(jī)制，賦予碳排放行為合法權(quán)益，將其進(jìn)行量化，并允許其擁有像商品一樣在市場上進(jìn)行交易的權(quán)利，以此達(dá)到減少碳排放總量的目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏。

2005年，伴隨著《京都議定書》的正式生效，碳排放權(quán)成為國際商品，越來越多的投資銀行、對沖基金、私募基金以及證券公司等金融機(jī)構(gòu)參與其中。碳排放權(quán)交易市場作為一種新興的市場機(jī)制，在世界各國和地區(qū)得到發(fā)展。從2005年開始，歐盟27國及挪威、冰島和列支敦士登3國啟動(dòng)了歐洲碳排放權(quán)交易市場機(jī)制（EUE mission Trading System），從2013年1月1日開始已經(jīng)進(jìn)入第三階段（2013-2020），目標(biāo)是到2020年在1990年排放總額的基礎(chǔ)上降低20%。區(qū)域性溫室氣體倡議（The Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）是美國第一個(gè)以市場為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性減排體系，由美國東北部及大西洋沿岸中部的10個(gè)州組成，只針對電力部門的區(qū)域溫室氣體項(xiàng)目并進(jìn)行排放權(quán)拍賣，目標(biāo)是到2018年降低電廠溫室氣體排放的10%。2007年，西部氣候項(xiàng)目（The Western Climate Initiative，WCI）正式成立，發(fā)展至2009年底共涵蓋美國西部七州和加拿大四省，目標(biāo)是到目標(biāo)是到2020年該區(qū)域的溫室氣體排放量比2005年降低15%。2013年1月1日，美國加州碳排放權(quán)交易市場正式運(yùn)轉(zhuǎn)。2011年10月國家發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，同意北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，2013年6月，深圳碳市場鳴鑼開市，作為唯一進(jìn)行交易的試點(diǎn)市場運(yùn)行至今近半年，為其余試點(diǎn)提供了實(shí)際運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，緊隨其后，11月26日，上海碳交易上線，11月28日，北京碳交易上線。

美國加州經(jīng)歷了六年的準(zhǔn)備，于2012年正式啟動(dòng)加州的碳排放權(quán)交易市場。加州的機(jī)制綜合了美國及歐洲其他排放限額與交易機(jī)制的最佳做法，總結(jié)了美國區(qū)域性的排放權(quán)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行了創(chuàng)新。加州排放權(quán)項(xiàng)目包括約139家工業(yè)企業(yè)，并且已經(jīng)開展了三次排放權(quán)的拍賣。加州在碳排放權(quán)交易市場的建立和實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)，對中國區(qū)域性碳排放權(quán)交易市場的建立和發(fā)展有著重要的借鑒意義。

本文根據(jù)加州碳排放權(quán)交易市場的產(chǎn)生和實(shí)際運(yùn)作情況，重點(diǎn)介紹加州碳排放權(quán)交易市場的建立和實(shí)施的關(guān)鍵因素：排放限額的設(shè)定、分配、拍賣、補(bǔ)償及法律監(jiān)督與處罰。

1 加州碳排放權(quán)交易市場概述

加州的總量管制和交易項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)《全球變暖解決方案法》（又稱AB32公司法）的關(guān)鍵要素。排放限額與交易計(jì)劃采用市場機(jī)制來獎(jiǎng)勵(lì)減輕污染的公司，確保加州以盡可能低的成本，實(shí)現(xiàn)其溫室氣體排放目標(biāo)。該項(xiàng)目共分作三個(gè)階段，包括第一階段（2013-2014年），第二階段（2015-2017年）及第三階段（2018-2020年），每一年，允許排放的水平和額度數(shù)目都要下降。

加州已于2012年11月舉行了第一次排放權(quán)配額拍賣，各相關(guān)企業(yè)于2013年1月1日已開始執(zhí)行該項(xiàng)目。第一階段（2013-2014年）的企業(yè)主要是大型工業(yè)企業(yè)（年排放超過25000噸二氧化碳當(dāng)量）及加州內(nèi)的電廠（年排放超過25000噸二氧化碳當(dāng)量）和電力進(jìn)口商；第二階段（2015-2017年）增加天然氣和交通燃料供

應(yīng)商。

在加州的總量控制和交易項(xiàng)目下，所有的重點(diǎn)溫室氣體排放單位必須強(qiáng)制上報(bào)，在加州空氣資源委員會(huì)備案，每年上報(bào)其溫室氣體排放，并通過獲得或購買排放權(quán)配額的方式來支付企業(yè)的溫室氣體排放。每一個(gè)排放權(quán)配額就相當(dāng)于一噸溫室氣體（一噸二氧化碳當(dāng)量）排放。所有上報(bào)的排放量必須通過公認(rèn)的獨(dú)立第三方驗(yàn)證，并得到加州的認(rèn)證。沒有完整或及時(shí)上報(bào)將面臨經(jīng)濟(jì)處罰，同時(shí)加州空氣資源委員會(huì)會(huì)上報(bào)的減排量。

2 設(shè)定排放限額

如何設(shè)定排放限額是碳排放權(quán)交易市場得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題。加州為地區(qū)排放權(quán)的總量設(shè)定了限額，旨在到2020年把加利福尼亞州溫室氣體排放降低到1990年的水平——相當(dāng)于減少15%。2013年的排放量目標(biāo)比預(yù)計(jì)2012年排放量低百分之二，2014年下降兩個(gè)百分點(diǎn)，以后每年（截止2020年）排放權(quán)總量每年下降三個(gè)百分點(diǎn)。目前，加州的排放權(quán)總量管制涵蓋著多個(gè)行業(yè)累計(jì)600家企業(yè)（每年排放超過25，000噸二氧化碳的企業(yè)），從2013年開始包括發(fā)電企業(yè)和大型工業(yè)企業(yè)，并計(jì)劃于2015年增加天然氣、交通燃料和其他燃料的供

應(yīng)商。

3 分配排放配額

加州的機(jī)制綜合了美國及歐洲其他排放限額與交易機(jī)制的最佳做法，通過在計(jì)劃初始免費(fèi)提供許可額度來幫助完成過渡，允許公司企業(yè)儲存其額度以便將來使用，并且建立了額度儲備以保持市場價(jià)格的穩(wěn)定。每一年，允許排放的水平和額度數(shù)目都要下降，從而為大幅減少排放提供逐步的但卻強(qiáng)有力的推動(dòng)力。同時(shí)制定排放權(quán)份額時(shí)，不是基于企業(yè)過去的溫室氣體排放量，而是基于企業(yè)的產(chǎn)量，并將企業(yè)和行業(yè)內(nèi)最好的企業(yè)進(jìn)行對比，建立排放權(quán)標(biāo)桿。endprint

具體來說，大型工業(yè)企業(yè)在項(xiàng)目開始之初可獲得免費(fèi)的排放權(quán)配額，但是在項(xiàng)目后期必須購買拍賣的配額。工業(yè)部門的配額量按照該行業(yè)平均排放水平的百分之九十進(jìn)行分配，并逐步下降。這個(gè)排放平均水平是基于企業(yè)的能效水平對標(biāo)而計(jì)算得出，從而獎(jiǎng)勵(lì)高能效的企業(yè)。按照企業(yè)的產(chǎn)量和效率水平，每年對企業(yè)的配額數(shù)量進(jìn)行調(diào)整和更新。而電力公司可獲得免費(fèi)的配額，配額的額度按照近年來平均排放水平的百分之九十而設(shè)定。但是，電力公司必須拍賣所有配額，其拍賣所得必須返還給電力消費(fèi)者。

4 拍賣排放配額

到目前為止，加州已分別于2012年11月，2013年2月和2013年5月成功舉辦三次排放權(quán)的拍賣，拍賣的最低價(jià)格維持在每噸二氧化碳當(dāng)量10美元。同時(shí)加州利用追蹤系統(tǒng)（CITSS）對排放配額的使用情況（包括二級市場）進(jìn)行追蹤。加州政府鼓勵(lì)市場廣泛參與，并采取了特別措施維持排放配額的拍賣價(jià)格，包括為碳價(jià)格設(shè)置了保留（最低）價(jià)格，防止價(jià)格過低；以及建立成本控制儲備，并保存配額總量的百分之四保存作為戰(zhàn)略性儲備，其目的在于將成本維持在可管理的范圍，同時(shí)也確保配額能有更高的定價(jià)。另外，為防止市場操縱行為，限制配額保留數(shù)量和購買數(shù)量。加州碳排放權(quán)交易市場分作三個(gè)階段，第一階段兩年，第二及第三階段為期三年，能對市場進(jìn)行更好的調(diào)控，以應(yīng)對未來的市場變化。

5 排放權(quán)補(bǔ)償

加州碳排放權(quán)交易市場規(guī)定排放權(quán)補(bǔ)償必須是額外的、可量化的、真實(shí)的、可核查的、可實(shí)施的及永久性的。排放權(quán)補(bǔ)償項(xiàng)目必須滿足加州認(rèn)可的條款要求，并通過獲得加州公認(rèn)的第三方驗(yàn)證機(jī)構(gòu)的核查，其份額不能超過總減排義務(wù)的8%。

6 法律監(jiān)督和處罰

每年受到總量管制的行業(yè)提供的配額和補(bǔ)償占前一年排放量的30%。每三年，這些行業(yè)提供的配額和補(bǔ)償，涵蓋在這為期三年的階段中剩余的排放量（第一階段為期兩年）。如果沒有按期完成目標(biāo)或配額不足，期限外的每噸排放量必須獲得四個(gè)配額。也就是說，排放權(quán)配額的價(jià)格將提高至原價(jià)的四倍，對那些沒有按期完成目標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行處罰。

7 對于中國碳排放權(quán)交易市場的啟示

碳排放權(quán)交易市場從建立到實(shí)施，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。排放權(quán)的總量控制和交易，作為一個(gè)新興的市場機(jī)制，有很多地方值得探索，這個(gè)市場的建立和正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可能一蹴而就。而中國的排放權(quán)交易試點(diǎn)從項(xiàng)目開始到市場的啟動(dòng)，籌備時(shí)間非常短，同時(shí)七個(gè)試點(diǎn)城市的碳排放權(quán)市場的建立與實(shí)施的規(guī)則也不盡相同，各地在碳交易體系的政策法規(guī)、核查核算、配額分配、交易機(jī)制、平臺搭建等領(lǐng)域做出了具有各自特色的成果，這也造成了中國碳排放權(quán)交易市場的復(fù)雜局面。

在碳排放權(quán)補(bǔ)償方面，國內(nèi)7個(gè)碳交易試點(diǎn)對CCER的進(jìn)入做出不同規(guī)定，在已公開的方案中，上海市的《上海市碳排放交易管理辦法》（草案）中對CCER的使用限制為年配額的5%；天津的試點(diǎn)實(shí)施方案中規(guī)定了10%的比例；這兩個(gè)試點(diǎn)均未對項(xiàng)目范圍進(jìn)行限制。而湖北、廣東則規(guī)定了用于抵消的CCER需為省內(nèi)產(chǎn)生或省內(nèi)備案的項(xiàng)目，比例均為10%。北京市的抵消比例大約為5%（有部分優(yōu)先考慮西部地區(qū)項(xiàng)目），同時(shí)北京市轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目獲得的核證自愿減排量必須達(dá)到50%以上，即對想使用CCER（國家核證自愿減排量）抵消的企業(yè)來說，每使用一噸的CCER其中就得“搭售”半噸的本地項(xiàng)目；重慶市的抵消比例約為8%，可能限制在本市范圍內(nèi)；深圳比例尚不明確，但也將優(yōu)先考慮中西部地區(qū)減排量。

在配額分配方面，上海對于產(chǎn)品（服務(wù)）形式較單一、能夠按單個(gè)產(chǎn)品（服務(wù)）確定排放效率基準(zhǔn)的行業(yè)，采用基準(zhǔn)線法進(jìn)行分配，對于產(chǎn)品類別多且不具備使用基準(zhǔn)線法條件的行業(yè)，采用歷史排放方法（也非工業(yè)行業(yè)的賓館、商場、商務(wù)辦公等大型公共建筑）。同時(shí)上海試點(diǎn)階段，企業(yè)2013年至2015年各年度碳排放配額全部實(shí)行免費(fèi)發(fā)放。北京市碳排放權(quán)交易主要針對行政區(qū)域內(nèi)源于固定設(shè)施的排放。而廣東省碳交易的配額分配原則之一為“有償發(fā)放、分步實(shí)施”規(guī)定2013年與2014年免費(fèi)配額和有償配額比例為97：3，2015年有償比例為10%。深圳試點(diǎn)初期免費(fèi)分配排放額度，以后逐步擴(kuò)大拍賣的比例，目標(biāo)位完全通過拍賣分配配額。

作為世界上第一大能耗和碳排放國家，如何能利用市場機(jī)制更好得刺激企業(yè)和機(jī)構(gòu)在節(jié)能減排方面的投資和創(chuàng)新，同時(shí)穩(wěn)定碳排放權(quán)拍賣價(jià)格，對中國未來的發(fā)展至關(guān)重要。從加州的經(jīng)驗(yàn)中，我們看到，這個(gè)過程是有一定的合理步驟的，從獲得法律的認(rèn)可和支持，制定詳細(xì)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)法律要求的目標(biāo)，到要求企業(yè)必須上報(bào)其排放數(shù)據(jù)，劃定排放基線，通過生產(chǎn)能效對標(biāo)計(jì)算排放配額，進(jìn)行第三方驗(yàn)證和排放權(quán)拍賣，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是這個(gè)碳排放權(quán)交易市場得以發(fā)展的基礎(chǔ)。這個(gè)過程也是漸進(jìn)的，是在不斷地公布信息，獲得反饋，并不斷改進(jìn)。中國的碳排放權(quán)交易市場剛剛起步，在國內(nèi)7個(gè)地區(qū)開展碳交易試點(diǎn)，可進(jìn)行在交易機(jī)制、交易規(guī)則和核算體系等方面進(jìn)行技術(shù)和機(jī)制的創(chuàng)新探索，最終目的為在全國建立統(tǒng)一的碳市場。在這個(gè)過程中，只有不斷吸納和借鑒其他項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，如加州碳排放權(quán)交易市場的建立和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，在未來，中國的碳排放權(quán)交易市場會(huì)有長足的廣闊的發(fā)展。endprint