我國稀土產業面臨的機遇與挑戰：從政策執行效果的角度分析

方一平 ， 陶銀龍，李曉宇 ，馬 騁 ，郭 佳

(1.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；2.國土資源部礦產勘查技術指導中心，北京 100120；3.中國地質大學(北京)，北京 100083)

稀土產業是我國具有重要戰略意義的特殊產業，隨著科技進步和應用技術的不斷突破，稀土被廣泛應用于新能源、新材料、節能環保、航空、航天、電子信息、交通、醫療等各個領域。一直以來，我國政府對稀土產業高度重視，相繼出臺一系列政策措施，解決稀土產業發展中出現的各類問題并取得成效。在國家政策引導下，近幾年國內稀土消費結構發生重大變化，稀土供需關系逐步趨于合理。與此同時，國際稀土局勢也在快速發生著變化，世界稀土多元化供需格局初步形成，我國稀土產業面臨新的機遇與挑戰，產業發展任重而道遠。

1 稀土行業總體運行平穩，產業發展具有更多機遇

根據我國經濟社會發展總體需要和稀土行業具體情況，我國相繼出臺包括國務院行政法規及文件、有關部委的部門規范性文件等一系列稀土產業政策，在加強市場宏觀調控，促進產業結構優化，彌補市場供需缺陷，配置資源要素，提高經濟增長質量和效益等方面發揮了重要作用。梳理總結我國出臺的稀土政策可以看出：上世紀九十年代初以來，政策的重點在于對稀土資源實施保護性開采，本世紀則逐步調整到對稀土行業實施宏觀調控政策，強調環境保護，并從產業結構調整角度出臺和落實相關政策?？傮w來看，政策實施已見成效，我國稀土行業變中求穩，產業發展面臨前所未有的良好機遇和發展空間。

1.1 大企業大集團戰略穩步實施，1+5稀土產業格局基本形成

為實現稀土產業健康發展，國家首先從保護和利用好稀土資源入手。1991年1月，國務院發布《關于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》。1999年，為解決我國稀土等礦種產能及產量過剩、資源利用率低、開采及出口秩序混亂等問題，國土資源部發布《關于對稀土等八種礦產暫停頒發采礦許可證的通知》，從源頭上規范稀土資源開發利用秩序，保護稀土等礦產資源。2011年5月，《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》出臺，提出22條具體意見，指導我國稀土行業發展。

為實現稀土資源規模化和集約化開發奠定基礎[1]，我國首先從解決礦山開發布局不合理入手，考慮到礦產資源特點及現有稀土企業現狀，采取從區域整合出發而后建立全國性稀土集團從而實現稀土產業鏈全覆蓋戰略[2]。經過幾輪大規模資源整合和企業整合，稀土礦山企業由215家精簡為25家[3]，幾家稀土龍頭企業逐步顯現。對稀土冶煉分離企業的整合隨之開展，如包鋼對內蒙古稀土冶煉分離企業進行了強力整合并取得成效。隨著建立大企業大集團的呼聲，2012年，以包鋼為核心的北方稀土集團整合獲工信部批復。2013年1月，工業和信息化部、國家發展改革委、財政部、國土資源部等12個部門聯合發布《關于加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》，支持稀土行業中的大型企業以資本為紐帶，通過聯合、兼并、重組等方式，大力推進資源整合，提高產業集中度，形成以大型企業為主導的行業格局。2013年3月底，江西贛州稀土集團正式掛牌。至此，我國稀土產業形成了具有完整采選、冶煉、分離技術以及裝備制造、材料加工和應用的“北有包鋼，南有贛州”、南北呼應雙雄并立的新局面，稀土大企業大集團雛形顯現。2013年4月，我國初步確定包鋼稀土及廣晟有色、中鋁集團、五礦集團、贛州稀土集團共1+4稀土企業為實施大企業大集團戰略的龍頭企業，2014年1月，廈鎢集團獲準加入稀土大企業大集團行列，至此，1+5稀土產業新格局初步形成，產業集中度得到加強，我國稀土產業國際競爭力有望得到提高。

1.2 關鍵技術及高新技術研發得到進一步加強，環境保護力度加大

在國家政策引導下，我國進一步加強了稀土下游高端產品的應用研發、稀土功能性材料研發以及稀土綜合利用、產業技術升級和設備更新改造等工作。目前，我國高層次科技創新力度加大，國內已建立或搭建起諸如高校院士工作站等各類專攻稀土及重要有色金屬應用領域的研發平臺，稀土及重要有色金屬領域創新人才培養、關鍵技術研發及重大成果培植都在逐步加強，通過新工藝、新藥劑、新設備的“三新”研制工作[4]實現提高稀土資源綜合利用水平的工作也在推進中。

為有效保護環境，2005年，國家發改委發布2005年產業結構調整指導目錄，鼓勵稀有、稀土金屬深加工及其應用項目，限制離子型稀土礦原礦池浸工藝，淘汰未經國務院主管部門批準、無采礦許可證的離子型稀土等特定礦種的礦山采選項目及冶煉分離項目。此后，環保部出臺政策對稀土企業開展環保核查，公布符合環保要求的稀土企業環保核查情況及企業名單。以包鋼為代表的北方巖礦型稀土礦山加大對礦山周邊環境治理及尾礦庫改進工作，南方等省離子型稀土礦山環境治理、復綠工作也都在積極推進中，基本淘汰了落后的池浸和堆浸開采工藝，改用目前較先進的原地浸礦工藝。包鋼、廣晟、廈鎢、贛州稀土等著名稀土企業按照環保部要求，加大對現有設備和技術改造與升級的投資力度，努力做到環保達標。

1.3 稀土開采量得到有效控制，稀土企業運行較以往更加規范

利益驅使下，我國稀土礦山開采及冶煉分離生產過量問題一直十分嚴重，國土資源部2006年起對持有稀土采礦權的企業實行稀土開采總量控制指標管理，工業與信息化部2007年起對稀土冶煉分離實行指令性生產計劃管理。同時，國土資源部聯合有關部委針對部分地區無證開采、濫采濫挖，稀土開采、生產的宏觀調控措施難以有效落實等問題持續開展礦產資源開發秩序集中專項整治工作，我國稀土開采和生產情況逐步趨于好轉。以稀土開采為例：2006～2009年，全國稀土開采總量(未含私挖盜采量，下同)一直嚴重超標，僅2009年一年就超過總量控制指標57%[5]，隨著稀土開采指標管理力度以及打擊各種違法違規行為力度的加大，2010～2013年，全國稀土開采總量與開采指標之間的差距明顯縮小(圖1)。 實事上，具有稀土采礦權和稀土開采指標的合法稀土企業，其稀土產量已控制在總量指標之內，對稀土價格的提升和穩定起到積極作用，但非法盜采稀土仍游離于指標管控之外。

圖1 我國稀土開采量和控制指標歷年情況對比數據來源：據劉躍、周喜、龍曉柏及中國稀土網站(http://www.cre.net)數據綜合整理(未含私挖盜采數據)

1.4 國內稀土消費結構發生重大變化，新材料領域異軍突起

近幾年，我國戰略性新興產業發展迅速，未來發展潛力巨大，無論對我國還是對世界經濟都具有全局帶動和重大引領作用，而稀土當之無愧地成為戰略性新興產業的重要支柱性礦產之一。目前，全球稀土消費市場可分為八大領域，即催化劑、玻璃、拋光粉、冶金、磁體、熒光粉和顏料、陶瓷及其它(包括農業)。世界稀土消費大國的前三名分別是：中國、日本和美國。日本的稀土消費主要用于信息、通信、電子與汽車等高新技術領域，美國主要用于石油催化裂化與汽車尾氣凈化催化?！笆の濉逼陂g，全球經濟結構大調整給整個稀土產業發展帶來難得機遇，尤其是稀土新材料的開發生產漸趨成熟，將為戰略性新興產業的發展提供有力支撐。數據顯示，2001～2012年，我國稀土消費總體增長迅速(圖2)，2012年較2001年增長186.7%[6-7]。

圖2 我國稀土消費量歷年變化情況數據來源：據劉躍、周喜及中國稀土網站(http://www.cre.net)數據綜合整理

隨著新材料的廣泛應用，我國稀土消費結構發生重大變化，呈現出傳統領域穩定，新興領域激增的新局面。永磁材料、貯氫材料、熒光材料、液晶拋光材料、催化劑材料等新材料領域的稀土消費比重逐年增加，以永磁材料所占比重最大。2001～2012年，新材料領域消費量增長57%(圖3)，其中2007～2012年新材料領域的消費量占我國稀土消費總量的50%以上，2012年達到最高值，占消費總量72%。

圖3 我國傳統領域及新興領域消耗占比歷年變化情況數據來源：據劉躍、周喜及中國稀土網站(http://www.cre.net)數據綜合整理

1.5 稀土供過于求情況有所緩解，供需關系趨于合理

多年來，我國稀土供需關系一直處于供大于需求狀態，但2011年起我國稀土實際產量與消費量之間的供需關系發生了很大變化(圖4)。2004～2010年期間，全國稀土產量遠大于稀土消費量，供過于求狀況明顯。2011年開始，稀土產量與消費量之間的差距逐步縮小，比例關系趨于合理，2011年、2012年的稀土消費量分別占到稀土產量的82%和69%。

圖4 我國稀土產量和消費量歷年變化情況數據來源：據劉躍、龍曉柏數據整理

1.6 稀土出口總體呈現量減價增態勢，價格逐步回歸理性

伴隨著稀土開采量的降低，我國稀土礦產品的出口也逐步向量減價增方向發展(圖5)，2011年稀土價格一度暴漲至每噸均價158098美元[8]。當然，2011年稀土價位高啟的原因是復雜多樣的，即有我國稀土開采、出口政策的宏觀調控及強勁的市場需求作用，也有加大打擊稀土違法違規行為的原因。2012年、2013年，多種原因至使稀土價格相對2011年大幅下降，但仍高于2010年價格水平。相對2011年、2012年，2013年出口量有所增加，但出口價格大幅下滑，國際市場需求疲軟。

圖5 我國稀土出口量與出口均價歷年變化情況數據來源：據劉貽南及中國稀土網站(http://www.cre.net)數據整理

2 國際稀土形勢悄然變化，我國稀土產業機遇與挑戰并存

正當我國稀土產業向著健康有序方向發展之時，國際稀土形勢也在悄然發生著變化，對于我國實施的一系列稀土產業政策特別是稀土出口政策，一些國家擔憂會出現稀土供應危機，開始考慮并實施應對策略，我國稀土產業面臨新的挑戰和發展機遇。

2.1 我國稀土出口政策遭遇挑戰，國外稀土研發多措并舉

據中央電視臺 13套節目播出內容，美、日、歐就我國稀土等原材料出口政策向WTO提起訴訟的初裁結果對我國極為不利，我國稀土出口政策遭遇挑戰。與此同時，國外普遍加大稀土應用新技術的研發，日本等缺少稀土資源的國家為盡可能少地使用稀土和掌握更多的稀土應用技術，獲取長遠發展能力，更是加大對稀土各類技術的研發力度，稀土新應用、稀土減量、稀土替代以及從廢棄物中二次回收利用稀土等均是重點研究內容并已取得初步成果[9]，我國與稀土應用技術先進國家的距離被進一步拉大。

2.2 國外稀土勘查開發提速，美日德法積極尋求稀土合作對象

基于對稀土供應的危機感，美國、加拿大等國家加快了稀土礦產勘查開發步伐，重啟已有稀土礦山，實施擴大產能和積極尋求下游客戶的計劃，以期建立完整的稀土產業鏈[9,10]，確保國內稀土供應不受影響。據2014年1月加拿大《卡爾加里先驅報》，加政府已將稀土產業視為加經濟發展“關鍵”產業，加采礦公司、聯邦政府、研究機構及其他伙伴聯合成立加拿大稀土網絡(CREEN)，目標是2018年占有世界20%的稀土產品市場份額，并已合作完成200多個稀土項目的勘探，超過世界稀土項目數量的一半。一些發達國家積極投資海外，與具有發展潛力的國家或企業開展合作。如：美國莫利稀土公司與日本日立金屬有限公司組建合資公司，共同開發位于美國加利福尼亞州莫哈夫沙漠中的稀土礦；日本豐田集團與越南合辦稀土資源開發公司；日本TDK企業在我國廣東東莞建立加工基地；日本昭和電工企業在我國內蒙古包頭和江西贛州分別建立稀土合金生產基地；德國VAC公司與我國中科三環公司在北京建立合資企業，以期建立穩定的稀土供需關系。

2.3 我國稀土產品仍處于國際稀土產業鏈的中低端，自主核心技術研發起步晚

稀土的價值在于應用，通過應用可使稀土產生超過自身價值數倍、數十倍、甚至上百倍的效益。如：在“稀土精礦-碳酸稀土-氧化釹-金屬釹-釹鐵硼永磁材料”產業鏈中，附加值比例為1∶1.9∶17.4∶28.3∶52.2；在“稀土永磁材料、貯氫材料-稀土永磁電機、鎳氫動力電池-稀土電動車”產業鏈中，附加值比例為1∶9∶16，表明稀土產業鏈中越向下游延伸，產品的技術含量越高，附加值也越高。

資料顯示，日本在各種顯示屏、激光玻璃、汽車玻璃、永磁、拋光、熒光、先進陶瓷等稀土新材料領域所消費稀土為其總消費量的80%左右，美國稀土消費主要用于石油催化裂化與汽車尾氣凈化催化，歐洲稀土消費結構介于日、美之間。近幾年，我國稀土在新材料領域的消費迅速增長，但相比日本等國，我國在稀土應用技術，自主專利核心技術等方面研發起步晚，稀土產品仍徘徊在國際稀土產業鏈的中低端，產業轉型升級步伐仍顯緩慢。

3 啟示

從產業發展角度看，我國稀土產業的癥結是缺乏國際競爭力，根本原因是稀土高端產品匱乏，高新技術、核心技術研發起步晚，稀土專利技術少，受制于人。長期以來，過分依賴于國內豐富的稀土資源使我國稀土下游產業發展委縮，當前我國稀土產業結構特點是：開采和原料加工為主的產業比重過大，產品加工鏈短，冶煉分離產品比例高，最終消費品比例低，高技術含量、高附加值產品以及高新技術產業發展滯后，從而陷入資源詛咒。

3.1 積極開拓稀土應用領域，加大稀土新材料的研制和研發

稀土工業發展要靠稀土應用來拉動。進一步開拓國內稀土應用領域，加大高品質稀土新材料研制和研發應成為我國稀土產業發展的重點。在新能源、節能環保、電動汽車、新醫療、新材料、信息產業等戰略性新興產業領域有所作為，是稀土應用的重要環節。通過關鍵技術的突破，使稀土在水電、核電、風力發電、太陽能發電(光伏)等新能源領域中的應用進一步深化，達到充分利用清潔能源，綠色、低碳，提高能源利用效率和優化能源消費結構的目的。開拓稀土新材料新技術在新型電動汽車產業、電子計算機、激光、光導纖維、通訊衛星、電訊、電話、電視等信息產業中的應用，將有力推動這些產業的快速發展和更新換代。政策應鼓勵企業、科研院校加大科研投入，進一步開發具有自主產權的高品質稀土材料及特殊用途的新功能材料，改變我國“低端產品過剩，開發應用滯后，深加工程度不高，應用領域不廣”的落后局面，我國應實現稀土產品材料化，稀土功能材料應用零件化、器件化、設備化，加速我國稀土應用產品的快速發展。

3.2 優化產業結構，提高知識產權保護意識，增強稀土產業國際競爭力

在推進稀土大企業大集團戰略的同時，要堅持中央企業和地方企業共同發展的產業發展模式，重視和支持有實力的地方企業發展，兼顧中央和地方利益，通過適當方式，實現低成本擴張和生產要素的合理配置，實現產業結構的優化和升級。加強對自主知識產權的保護意識，加大國家專利的申請數量，是保護我國已有或將有國內外市場的重要手段，也是增強我國稀土產業國際競爭力的重要手段。

3.3 將環境成本納入生產成本，加強環境監督管理

稀土產業發展的同時，加強對生態環境的保護尤為重要。稀土企業應認真貫徹《中華人民共和國環境保護法》，提高企業領導和全體員工的環保意識。用市場化手段提高稀土產業準入門檻，將生態環境作為一種資源予以定價計入企業生產成本，加強環境監督管理，按照“誰污染，誰付費”原則，迫使企業在經濟決策中考慮環境污染成本，調整自己的經濟行為。與此同時，推行清潔生產制度，強制淘汰落后產能和生產工藝，提高水資源利用率和生態環境保護水平。

[1] 張福良.中國礦產資源開發整合研究[M].北京：中國地質大學出版社，2012.

[2] 張璞，李毅.稀土產業現狀與資源整合重組對策[J].稀土，2013,34(1):94-97.

[3] 中華人民共和國國土資源部.國土資源部關于稀土探礦權采礦權名單的公告[Z].2012年第21號,2012.

[4] 程建忠，侯運炳，車麗萍.白云鄂博礦床稀土資源的合理開發及綜合利用[J].稀土，2007，28(1)：70-74.

[5] 龍曉柏，趙玉敏.世界稀土供求形勢與中國應對策略[J].中國經貿，2013(3):23-28.

[6] 劉躍.全球稀土消費現狀及前景[J].稀土，2008,29(4):98-101.

[7] 周喜，韓曉英.我國稀土產業現狀與發展趨勢[J].稀土，2010,31(5):95-101.

[8] 劉貽南.中國稀土出口現狀與未來[J].產業前沿，2012(6):56-59.

[9] 方一平，張福良，李曉宇，等.國際新形勢下我國稀土資源管理政策探討[J].中國礦業，2013，22(11)：5-8.

[10] 胡朋.國外稀土資源開發與利用現狀[J].世界有色金屬，2009(9):72-74.