墨西哥能源改革對中國石油公司的啟示與建議

雷 閃， 殷進垠

(中國石油化工股份有限公司石油勘探開發(fā)研究院，北京100083)

2013年12月11日和12日，墨西哥參、眾兩院先后通過了墨西哥總統(tǒng)恩里克·培尼亞·涅托提交的憲法第27條和第28條修正案。12月20日，總統(tǒng)涅托正式簽署能源改革法案，延續(xù)75年的能源國家壟斷宣告打破，中國石油公司迎來在墨西哥油氣勘探、開發(fā)、煉化、儲運等眾多領(lǐng)域的投資機會。

1 墨西哥石油工業(yè)管理體制與法律框架

墨西哥是全球第14大油氣資源國，擁有證實石油儲量114億桶，天然氣儲量4000億m3[1]。據(jù)EIA估計，墨西哥還擁有世界上第五大頁巖油資源和第四大頁巖氣資源，技術(shù)可采資源量分別達130億桶和545萬億ft3[2]。

墨西哥是典型的資源民族主義國家，國家主權(quán)意識強烈，油氣資源是實現(xiàn)國家利益的工具，不能為私人所有。1938年墨西哥實行石油國有化，將設(shè)在墨西哥的英、美、荷等國的17家石油公司的資產(chǎn)全部收歸國有，同時成立國家控股的墨西哥國家石油公司，全面控制國內(nèi)油氣上中下游領(lǐng)域。墨西哥憲法和法律同時規(guī)定，一切自然資源，包括地下石油統(tǒng)一歸國家所有；禁止私有資本和外資進行油氣開采，禁止墨西哥國家石油公司與私有資本成立合資公司。

墨西哥現(xiàn)行石油行業(yè)管理體制由墨西哥能源部、墨西哥國家石油公司和相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)組成(圖1)。國家能源部是行業(yè)最高管理機構(gòu),負(fù)責(zé)對油氣工業(yè)的整體規(guī)劃、政策制定和協(xié)調(diào)。墨西哥國家石油公司是具體執(zhí)行機構(gòu)，壟斷全國境內(nèi)油氣勘探、生產(chǎn)、煉化、銷售等業(yè)務(wù)活動。國會、公共職能部、財政部、國家油氣委員會是墨西哥國家石油公司各項業(yè)務(wù)活動的監(jiān)管機構(gòu)。

圖1 墨西哥石油管理體制

墨西哥石油法律框架主要由憲法第27條、附屬法例、石油稅法構(gòu)成。服務(wù)合同是現(xiàn)行法律框架下唯一適用的石油合同模式，國際石油公司為墨西哥國家石油公司提供相應(yīng)技術(shù)服務(wù)以獲取一定比例的成本回收和服務(wù)報酬(圖2)。

2 發(fā)展困境與改革措施

20世紀(jì)70年代，隨著Reforma陸上油田和Campeche淺海油田等大型油田的發(fā)現(xiàn)，墨西哥石油工業(yè)步入快速發(fā)展期，石油產(chǎn)量從1969年的46萬桶/d猛增到1980年的213萬桶/d。而進入21世紀(jì)后，墨西哥石油工業(yè)逐漸呈現(xiàn)出倒退的趨勢。

圖2 墨西哥法律框架

首先是石油產(chǎn)量、儲量連續(xù)下滑。隨著墨西哥老油田的減產(chǎn)和生產(chǎn)設(shè)施的老化，2012年墨西哥石油產(chǎn)量從2004年峰值的383萬桶/d下降到291萬桶/d，降幅達24%(圖3)。Wood Mackenzie分析認(rèn)為，在2018年前后墨西哥就有可能從石油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)槭蛢暨M口國[3]。墨西哥國內(nèi)石油儲量也從2003年的160億桶下降到2012年的114億桶，降幅達29%(圖3)。因缺乏資金和技術(shù)，墨西哥灣深水油氣藏和非常規(guī)資源開發(fā)停滯不前。2012年墨西哥僅鉆探了3口頁巖井和6口深水井，與美國新鉆9100口頁巖井和137口深水油井相比，幾乎可忽略不計[4]。

圖3 墨西哥石油產(chǎn)量、消費、儲量注：2013年以后為預(yù)測產(chǎn)量和消費量(數(shù)據(jù)來源：BP能源統(tǒng)計和Wood Mackenzie Energy Market)

其次是煉化能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后。墨西哥現(xiàn)有6家煉廠，煉化能力154萬桶/d，遠(yuǎn)不能滿足國內(nèi)消費需求。目前墨西哥每年約有一半的汽油消費需要進口，煉化技術(shù)也達不到提煉墨西哥灣重油的水平。因為缺乏資金，墨西哥無力對老舊生產(chǎn)設(shè)施進行更新和維護。2012年僅煉廠設(shè)備故障導(dǎo)致墨西哥石油公司遭受的經(jīng)濟損失就高達77億美元。

最后是體制僵化，企業(yè)管理混亂。墨西哥政府對油氣行業(yè)行政干預(yù)過多，企業(yè)負(fù)債率居高不下(圖4)。墨西哥國家石油公司每年為國家貢獻約三分之一的財政收入，2012年墨西哥國家石油公司上繳國家利稅占到其營業(yè)利潤的99.9%。此外，因長期處于壟斷地位，墨西哥石油公司管理混亂，腐敗丑聞和安全事故頻發(fā)。例如，2002年和2004年墨西哥石油公司兩位總裁先后爆出腐敗丑聞而導(dǎo)致下臺。2013年更是發(fā)生墨西哥石油公司總部大樓電力系統(tǒng)爆炸事故，造成37人死亡,126人受傷的重大安全事故。

此次墨西哥能源改革的核心目的，就是要通過引進資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前產(chǎn)量下滑的趨勢，保證國家能源安全和經(jīng)濟健康發(fā)展，主要措施包括以下三方面內(nèi)容。

第一，修改憲法，打破壟斷。廢除憲法第27條和第28條關(guān)于私有企業(yè)不得開采墨西哥油氣資源的規(guī)定，允許私有企業(yè)參與墨西哥上下游領(lǐng)域的經(jīng)營活動。

第二，改革現(xiàn)有合作模式。國家油氣委員負(fù)責(zé)油氣區(qū)塊招投標(biāo)工作；計劃引入更具有吸引力的利潤分成、產(chǎn)量分成、許可證或混合制石油合同模式。

第三，重組墨西哥國家石油公司，減少政府行政干預(yù)。本次改革計劃對墨西哥國家石油公司上下游業(yè)務(wù)進行拆分，保留上游勘探開發(fā)子公司；合并生產(chǎn)、煉化和銷售三個子公司，成立下游公司。同時修改相關(guān)稅法，降低墨西哥石油公司利稅負(fù)擔(dān)，增加墨西哥國家石油公司的自主權(quán)。

此番能源改革有以下三點值得我們注意。

第一，墨西哥政府仍保有對油氣資源的所有權(quán)和絕對控制權(quán)。本次憲法修正案沒有改變國家擁有油氣資源所有權(quán)這一內(nèi)容。相反通過放開對外資的限制，墨西哥政府能更加靈活地實現(xiàn)對油氣資源的控制，能更好地利用資金和技術(shù)實現(xiàn)國家能源安全與經(jīng)濟安全。

第二，利潤分成合同模式將削弱石油公司的自主權(quán)。租讓制和產(chǎn)量分成合同能給予國際石油公司最大程度的自主權(quán)。分析認(rèn)為，在利潤分成模式下，墨西哥政府可能成立專門的組織機構(gòu)負(fù)責(zé)石油集中銷售，石油公司僅參與最終的利潤分成。在這一過程中，政府將成為唯一的規(guī)則制定者，國際石油公司的自主權(quán)被削弱。因利潤分成模式能最大程度地保證政府對資源的控制，該合同模式被最終采用的可能性很大。

第三，改革范圍和深度還存在不確定性。此次墨西哥政府通過憲法修正案并不意味著改革過程已經(jīng)完結(jié)，相關(guān)改革細(xì)節(jié)和具體立法估計要到2014年中才能獲得國會通過，正式生效恐怕要到2015年。在此期間，大多數(shù)石油公司還將持觀望態(tài)度。

3 啟示與建議

墨西哥能源改革，為中國石油公司開拓墨西哥能源市場開啟了一扇大門，機遇與挑戰(zhàn)共存，希望與競爭同在。

1)中國石油公司介入墨西哥油氣領(lǐng)域符合國家利益并有助于完善公司大美洲戰(zhàn)略布局。一方面，中國石油公司參與墨西哥油氣合作有利于多元化國家能源供應(yīng)渠道，保障國家能源安全；另一方面，通過墨西哥打通北美-南美通道，有利于企業(yè)進行區(qū)域資源調(diào)配，完善美洲地區(qū)油氣戰(zhàn)略布局。

2)與中國石油公司的合作符合墨西哥石油出口多元化戰(zhàn)略。目前墨西哥向美國出口的石油占其全部石油出口的85%，而隨著美國頁巖油氣的大規(guī)模開發(fā)，必將影響墨西哥對美的石油出口。2013年4月，墨西哥國家石油公司與中國石化簽署了對華每日供應(yīng)至少3萬桶石油的兩年長期協(xié)議，加強了同中國石油公司的合作。

3)涅托政府上臺帶來中墨能源合作發(fā)展良機。作為20世紀(jì)70年代初最早與中國建交的國家之一，墨西哥曾長期與中國保持友好關(guān)系。特別是隨著對華友好的革命制度黨重新執(zhí)政，中墨關(guān)系得到進一步發(fā)展。2013年6月習(xí)近平主席訪墨期間，兩國元首簽署了《中華人民共和國和墨西哥合眾國聯(lián)合聲明》，將雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。隨著中墨雙邊關(guān)系的升級，雙方能源能合作迎來新的發(fā)展良機。

4)積極介入老油田二次開發(fā)、煉化及工程服務(wù)領(lǐng)域或?qū)⒊蔀橹袊凸狙杆俅蜷_局面的切入點。中國石油公司在上述領(lǐng)域擁有較強的技術(shù)實力和人力成本優(yōu)勢，利用墨西哥急需擴大煉化能力和更新基礎(chǔ)設(shè)施的有利時機，承攬其煉化及工程服務(wù)項目，可能獲得相對較為穩(wěn)定的收益并借此贏得更多的上游合作機會。

5)在墨西哥深水和非常規(guī)油氣領(lǐng)域，中國石油公司應(yīng)加強與獨立石油公司的合作。在墨西哥灣深水和頁巖氣領(lǐng)域，許多國際石油公司和獨立石油公司都具有在美國類似地區(qū)的作業(yè)經(jīng)歷，擁有無可比擬的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗。但同國際大石油公司相比，獨立石油公司的經(jīng)營活動往往受限于自身的資金實力。此次墨西哥能源改革法案獲得通過后，埃克森美孚、雪佛龍、殼牌等石油巨頭都表示出濃厚的興趣。中國石油公司若想在與國際石油公司的競爭中取得優(yōu)勢，就要利用自身資金的優(yōu)勢加強與獨立石油公司的合作，彌補技術(shù)和經(jīng)驗的不足。

6)中國石油公司應(yīng)注重與服務(wù)公司的合作。以哈里伯頓、斯倫貝謝等為主的服務(wù)公司在墨西哥經(jīng)營多年，熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境，與墨西哥政府建立了較深的聯(lián)系。加強與服務(wù)公司的合作能進一步增強中國石油公司的技術(shù)實力，加快熟悉當(dāng)?shù)赜螒蛞?guī)則。

總之，中國石油公司應(yīng)當(dāng)充分抓住這次有利時機，在迎接挑戰(zhàn)與競爭的過程中，有所作為，形成新的海外油氣資源增長點，為建設(shè)世界一流的石油公司進一步打下堅實基礎(chǔ)。

[1] BP. BP Statistic Review of World Energy 2013[R/OL]. http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy-2013.html.

[2] EIA. Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United State[R]. July 2013.

[3] James A. Baker III Institute. Mexico's Energy Reform--Powering the Future[R]. Rice University，November 2013.

[4] Polczer, Shaun. Mexico Relies on U.S. as Oil Supply Falls and Gas Demand Rises. Petroleum Economist，September 2013[R/OL]. http://www.petroleum-economist.com/Article/3232708/Mexico-relies-on-US-as-oil-supply-falls-and-gas-demand-rises.html.