“三資”視角下我國礦產(chǎn)資源管理的發(fā)展與演化

唐金榮，周 平，吳榮慶

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心,北京 1000737；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”管理作為新時期我國礦產(chǎn)資源管理改革的一種新理念被提出，其具較強的時代特征。然而，不管是何種先進的管理理念或制度，要想真正的發(fā)揮作用，還必須以現(xiàn)有的管理制度為基礎(chǔ)進行改革，建立符合國情和發(fā)展階段的新制度。因此，全面系統(tǒng)地審視我國礦產(chǎn)資源管理的發(fā)展歷程及特點，對洞察未來礦政管理制度的發(fā)展方向具有現(xiàn)實意義。本文從礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本三種屬性在礦政管理中顯化的過程著眼，將建國以來我國礦產(chǎn)資源管理劃分為3個階段，概括其主要特征，對進一步完善社會主義市場經(jīng)濟下的礦政管理制度做一展望。

1 礦產(chǎn)資源一元化的實物管理

1.1 計劃經(jīng)濟時期的礦產(chǎn)資源管理框架

1949年到1978年，我國形成和使用著計劃經(jīng)濟體制下的礦產(chǎn)資源管理制度。這一時期礦產(chǎn)資源管理，與土地、森林、水等自然資源一樣，實行的是部門、行業(yè)和地方條塊分割的管理體制。整個礦產(chǎn)勘查與礦業(yè)開發(fā)均由國家投資，各部門的職能分工以技術(shù)經(jīng)濟為依據(jù)，所以技術(shù)規(guī)范及儲量標(biāo)準(zhǔn)是這一時期礦產(chǎn)資源管理的重點或焦點。地質(zhì)部主要負(fù)責(zé)組織力量開展全局性的地質(zhì)找礦勘探工作，特別是新區(qū)的勘查工作。對于新發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)，中小型的一般只做到詳查，而大型及特大型礦床可以從普查、詳查一直做到勘探，探明礦產(chǎn)儲量及其它地質(zhì)資料能夠滿足礦山設(shè)計要求，之后以行政劃撥的方式無償交付各工業(yè)部門，由工業(yè)部門的地質(zhì)隊伍繼續(xù)開展工作[1]。石油、煤炭、有色、冶金、建材、黃金、核工業(yè)等七大工業(yè)部門主要負(fù)責(zé)作好相關(guān)礦種的找礦與地質(zhì)勘探工作，并堅持綜合找礦，綜合評價，為礦山建設(shè)和開發(fā)服務(wù)。

這種管理體制基本上是照搬原蘇聯(lián)，強調(diào)政府統(tǒng)一計劃的作用。國家通過計劃來指揮經(jīng)濟運行，生產(chǎn)單位是政府的附屬物，職工是生產(chǎn)單位的附屬物，都是計劃分解落實的載體[2]。在國家這個“大工廠”內(nèi)，礦產(chǎn)資源在生產(chǎn)活動中體現(xiàn)的主要是物質(zhì)屬性，其經(jīng)濟屬性在生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)過程中被顯著弱化。直到1978年中共十一屆三中全會開啟我國計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)變之路，原有的運行機制被打破，明確提出政企分開，民營企業(yè)逐漸進入礦業(yè)領(lǐng)域，礦產(chǎn)資源的價值屬性得以彰顯，實物資源管理才開始向價值管理過渡。

整體來看，這一時期，我國基本建立了以礦產(chǎn)資源實物管理，即儲量管理為基礎(chǔ)，以技術(shù)管理為主線的礦產(chǎn)資源管理體制。

1.2 一元化實物資源管理的特點：國有-國用-國營

在計劃經(jīng)濟下，礦產(chǎn)資源只是以實物形態(tài)參與礦業(yè)生產(chǎn)活動，在國家生產(chǎn)線上轉(zhuǎn)換產(chǎn)品形式，礦產(chǎn)資源的價值屬性沒有顯現(xiàn)的條件或環(huán)境。單一的公有制時代，國家、生產(chǎn)單位(企業(yè))、個人三者利益高度集中，國家代表全體國民，作為礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本(資金)的所有者、經(jīng)營者和利益獲得者，實現(xiàn)了三者的高度統(tǒng)一。國家既是礦產(chǎn)資源的所有者，也是礦產(chǎn)資源使用權(quán)的經(jīng)營者，同時還是收益者。在這種背景下，我國礦產(chǎn)資源管理的基礎(chǔ)是“國有-國用-國營”的一元化產(chǎn)權(quán)制度，即國家是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的唯一主體，又是使用權(quán)的唯一主體，也是唯一收益者。一元化管理還體現(xiàn)在，國家集所有者、投資者、經(jīng)營者、管理者、勘查者、開發(fā)者、受益者于一體，管理手段只有“行政管理”一只手，管理側(cè)重于礦產(chǎn)資源的物質(zhì)屬性，其價值屬性未得到充分體現(xiàn)。

計劃經(jīng)濟體制的高度壟斷性決定了全國所有經(jīng)濟體只是國家這個“大工廠”，所有經(jīng)濟活動都必須按“總廠”的指令性計劃行事，不得有違；這種指令性計劃一般不容許更改，如果的確需要更改，也須經(jīng)過審批，重新下達計劃。這種體制具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，但也存在一些問題。例如，礦產(chǎn)勘查開發(fā)的資本運作來源單一，投資總量受限；礦產(chǎn)資源的勘探利用難以機動靈活，不盡符合地質(zhì)實際，未納入計劃的項目無法開展，非國家急需礦和中小型礦的勘查開發(fā)受限；礦業(yè)資產(chǎn)的權(quán)屬和界線不清，強調(diào)全局利益，局部利益及企業(yè)利益沒有好的激勵約束機制，造成資源配置效率不高，資產(chǎn)增值積極性不足，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)缺乏后勁；地質(zhì)部門與工業(yè)部門工作界線不清，后期爭項目、爭地盤的現(xiàn)象愈見突出，加之探采分離，部分項目缺乏經(jīng)濟價值評價，造成許多呆礦的產(chǎn)生。

2 礦產(chǎn)資源二元化的實物與價值管理

2.1 轉(zhuǎn)型時期的礦產(chǎn)資源管理改革

1978年中共十一屆三中全會后，我國進入了改革開放新時期，標(biāo)志著我國基本經(jīng)濟制度的重新審視與探索[3]，開啟了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型之路。礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域也進行了積極的探索，體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是地勘單位推動了專業(yè)化改革及地質(zhì)成果商品化探索。期間，地勘單位在事業(yè)性質(zhì)無實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的情況下，與上級主管部門之間形成了內(nèi)部地質(zhì)市場，即國家發(fā)包地質(zhì)項目，地勘單位通過招標(biāo)、投標(biāo)以及委托承包等方式承接完成地質(zhì)項目，然后以出售地質(zhì)勘查成果的方式獲得一些收益。

二是推動了礦產(chǎn)資源管理機構(gòu)、管理重點及管理手段的改變。1982年，地質(zhì)部改名地質(zhì)礦產(chǎn)部，賦予了對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護的監(jiān)督管理職能。1993年的國務(wù)院機構(gòu)改革將原國家礦產(chǎn)儲量管理局并入地質(zhì)礦產(chǎn)部，強化了該部的礦產(chǎn)資源管理、礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)管和地質(zhì)環(huán)境保護管理等社會管理職責(zé)[4]。管理工作除重視礦產(chǎn)資源的物質(zhì)形態(tài)之外，更加突出了其經(jīng)濟屬性和價值形態(tài)的管理。

三是加快了礦產(chǎn)資源管理的法律制度建設(shè)。1982年,國務(wù)院頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，規(guī)定“參與合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)都應(yīng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費”。1984年，國務(wù)院又發(fā)布《中華人民共和國資源稅條例》，對原油、天然氣和煤炭企業(yè)開征資源稅，提出所有者權(quán)益，深化了有償開采制度。1986年，國務(wù)院出臺了《礦產(chǎn)資源法》，并引入了礦業(yè)權(quán)的概念，確立個體經(jīng)濟在資源開發(fā)中的合法地位等[5]。1994年出臺了《礦產(chǎn)資源法實施細則》，1996年又對《礦產(chǎn)資源法》進行了修改(圖1)。普法、執(zhí)法是該時期的一項重要工作。

圖1 礦產(chǎn)資源管理制度建立的法律依據(jù)

四是礦業(yè)企業(yè)所有制多樣化，市場主體多元化格局初現(xiàn)。國家、集體和個人利益集為一體的傳統(tǒng)體制被打破，隨著簡政放權(quán)、政企分開的實施，包括國有企業(yè)在內(nèi)的各種企業(yè)，逐步在市場中成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人和市場競爭主體。企業(yè)所有制發(fā)生了巨大變化，20世紀(jì)80年代出現(xiàn)了大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體企業(yè)，之后，又連續(xù)出現(xiàn)了中外合資企業(yè)、股份制企業(yè)、港澳臺資企業(yè)等。

五是礦產(chǎn)資源儲量管理得到加強，儲量指標(biāo)體系日臻完善，礦產(chǎn)資源經(jīng)濟屬性受到關(guān)注。1992年我國修訂了《固體礦產(chǎn)地質(zhì)勘探規(guī)范總則》(GB/T13908-1992)[4]，儲量分表內(nèi)和表外兩大類，突出的變化是增加了礦床技術(shù)經(jīng)濟評價部分，從以往只重視技術(shù)指標(biāo)，強調(diào)轉(zhuǎn)向技術(shù)和經(jīng)濟指標(biāo)都要重視。

從1978年到1998年近20年實踐探索，盡管單一所有制被打破，民營或個體企業(yè)的出現(xiàn)，使用市場配置資源的方式等，使國家、生產(chǎn)單位和個人利益分離，與資本、資產(chǎn)的占有和運營掛鉤，礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟屬性得到不斷凸顯[6-8]。但整體來看，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性尚未充分確立和顯化，民營和外資企業(yè)獲取礦權(quán)仍受種種限制，礦業(yè)權(quán)不能在市場上自主流轉(zhuǎn)、抵押。直到1996年《礦產(chǎn)資源法》修改，1998年國土資源部成立后相關(guān)配套文件出臺，允許礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，礦產(chǎn)資源才真正擁有資產(chǎn)的全部特征。

2.2 二元管理的主要特點——國有-國控-多營

在這一時期，盡管我國的礦政管理框架未出現(xiàn)根本性改變，礦產(chǎn)勘查仍以中央計劃下的各部門分工合作為主導(dǎo)，但其運行機制、管理理念、管理手段和管理依據(jù)均出現(xiàn)較大變化，整體表現(xiàn)出“二元”管理的特征。首先，礦產(chǎn)勘查開發(fā)資金投入渠道呈現(xiàn)以政府投資為主，社會投資為輔的二元雛形；其次，礦產(chǎn)勘查開發(fā)主體出現(xiàn)以國有企(事)業(yè)單位為主，民營(合資)企業(yè)為補充的二元結(jié)構(gòu)；行政管理上，從中央統(tǒng)一計劃管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒腩I(lǐng)導(dǎo)下的中央和地方政府分級管理；管理重點由側(cè)重實物管理轉(zhuǎn)為實物與價值并重的雙重管理。

這種“國有-國控-多營”的二元管理模式是對“國有-國用-國營”一元模式的一種突破，在推行初期有效地調(diào)動了各方的積極性。但是，由于當(dāng)時的社會經(jīng)濟條件限制，各界對礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性認(rèn)識不一，礦業(yè)權(quán)的授予條件和企業(yè)資產(chǎn)屬性理解各異，國家尚未建立真正的資產(chǎn)管理制度，在實踐出現(xiàn)諸多問題。例如，一方面，大多數(shù)礦業(yè)權(quán)仍通過國家行政手段，以極低的成本或無償劃撥給企業(yè)，甚至事業(yè)單位；另一方面，往往把授予經(jīng)營權(quán)(探礦權(quán)和采礦權(quán))當(dāng)成了出讓礦產(chǎn)資源的所有權(quán)(賣資源)，一次收費后就放棄了對資源的管理，各類企業(yè)獲得了更多利益，而國家對資產(chǎn)所有權(quán)的收益并未真正實現(xiàn)。從資源開發(fā)利用中獲得的經(jīng)濟效益實際上為礦產(chǎn)資源的經(jīng)營者和所在行政區(qū)域的地方政府所占有[9]。如此看來，雖然當(dāng)時礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性已凸顯，但管理方式和思維都未能及時跟進，仍延續(xù)了過多的計劃內(nèi)容和過濃的行政色彩。以至于此階段后期，就出現(xiàn)了國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的虛化，礦業(yè)管理條塊分割嚴(yán)重，開發(fā)利用中短期行為嚴(yán)重，礦業(yè)秩序一度混亂，私挖濫采現(xiàn)象層出不窮，礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟利益得不到保護等。

相比計劃經(jīng)濟下的管理特點，這一時期的管理更多表現(xiàn)為“國有-國控-多營”的轉(zhuǎn)型特征，即：礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家所有，勘查權(quán)和開采權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)，可由多種性質(zhì)的企業(yè)經(jīng)營。在當(dāng)時條件下，礦業(yè)權(quán)主要被國有和公有制企業(yè)掌握，少量為個體所有，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的上游環(huán)節(jié)國家行政控制的色彩較濃，只中下游的經(jīng)營活動為多種所有制的企業(yè)經(jīng)營，沒有太多限制。

3 多元化的三資管理萌芽

1998年，國土資源部的成立和國務(wù)院頒布的3個與《礦產(chǎn)資源法》配套的行政法規(guī)，標(biāo)志著我國礦產(chǎn)資源管理進入了一新階段。此后十余年，我國的礦產(chǎn)資源管理可稱為改革過渡期，主要圍繞產(chǎn)權(quán)管理展開，不斷地探索和完善以礦業(yè)權(quán)管理為核心的制度體系，市場化程度有較大的提高。

3.1 改革過渡期的礦產(chǎn)資源管理

1998年，國務(wù)院根據(jù)機構(gòu)改革方案組建了國土資源部，由其代表國務(wù)院履行對土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用的職能。原地質(zhì)礦產(chǎn)部、原全國礦產(chǎn)資源委員會及其辦事機構(gòu)的行政管理職能，原冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、中國核工業(yè)總公司、中國有色金屬工業(yè)總公司等部門和單位行使的礦產(chǎn)資源行政管理職能均劃入國土資源部。至此，我國礦產(chǎn)資源管理體制發(fā)生了根本性的變化，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理分散管理到相對集中管理的轉(zhuǎn)變。

礦產(chǎn)資源管理流程在礦產(chǎn)資源所有者與經(jīng)營者、投資者分離，政府、事業(yè)、企業(yè)分開，以及各種技術(shù)類、工程服務(wù)類、金融機構(gòu)大量涌現(xiàn)的背景下，按照市場經(jīng)濟規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律進行了革新。圖2表明了該時期的礦產(chǎn)資源管理流程。①基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作由中央財政和地方財政出資，成果提供公益性服務(wù)，提高地質(zhì)工作程度，吸引商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投資。期間，國家于1999年7月組建中國地質(zhì)調(diào)查局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一部署和組織實施國家基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作[10]。②國家實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，管理部門按照相關(guān)規(guī)定授予或采取招、拍、掛等形式出讓礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)申請人取得礦業(yè)權(quán)的同時，要按規(guī)定交納礦業(yè)權(quán)使用費[1]；對于國家出資形成的礦業(yè)權(quán)，還應(yīng)分別交納探礦權(quán)價款與采礦權(quán)價款；礦業(yè)權(quán)人多方籌集資金按規(guī)定完成必須的勘查工作量后，可按規(guī)定采取出售、作價出資、合作勘查等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，但交易需在國土資源部備案；探礦權(quán)人享有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)和新發(fā)現(xiàn)礦種的探礦權(quán)。礦業(yè)權(quán)人取得采礦權(quán)后需要編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)后再編制開發(fā)利用環(huán)評報告、土地利用規(guī)劃方案和礦用土地復(fù)墾方案，經(jīng)相關(guān)部門審批后再到國家或者省級發(fā)改委進行礦山建設(shè)項目的立項審批，然后才能開工建設(shè)。礦山生產(chǎn)期間，國家作為礦產(chǎn)資源所有者主要收取資源稅和資源補償費。

圖2 現(xiàn)階段我國礦產(chǎn)資源管理流程圖

該時期在不斷深化礦產(chǎn)資源資產(chǎn)屬性認(rèn)識，及原有以儲量管理為核心制度框架的基礎(chǔ)上，探索建立了以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的以礦業(yè)權(quán)管理為核心的管理制度。需要指出的是，盡管現(xiàn)有礦產(chǎn)資源管理體現(xiàn)了資產(chǎn)屬性，但對日益凸顯的資本屬性卻未能做出及時地調(diào)整，“三資一體化”管理就是在這種背景提出的。

3.2 多元化管理的主要特點——國有-多用-多營

改革過渡時期，我國建立的以礦業(yè)權(quán)管理為核心的管理制度，實現(xiàn)了資源管理與資產(chǎn)管理的兼容，并探索了礦業(yè)權(quán)與資本市場對接的方式與路徑，整體呈現(xiàn)出多元化管理特征，具體表現(xiàn)如下所述。

一是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體的多元化。從轉(zhuǎn)型期的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))的分離，演變?yōu)樗袡?quán)、使用權(quán)、投資權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等多項權(quán)能的分離和細化，造成了礦產(chǎn)資源事實主體的多元化。例如，一座礦山，轉(zhuǎn)型期一般只有兩個主體，即一個是以政府為代理的所有權(quán)人，另一個以礦山企業(yè)法人為代表的經(jīng)營主體，到了改革過渡期，除所有權(quán)主體沒變之外，其經(jīng)營主體在向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的過程中，會出現(xiàn)了重大變化，其產(chǎn)權(quán)主體隨投資者的多樣化而呈現(xiàn)多元化。換句話說，轉(zhuǎn)型期的礦山企業(yè)僅為少數(shù)幾個人所持有，而改革過渡期礦業(yè)企業(yè)通常會有數(shù)十個甚至數(shù)百個產(chǎn)權(quán)主體，這也是國際化的發(fā)展趨勢。但礦產(chǎn)資源歸國家所有的法律地位未有改變，多元化的主體是使用權(quán)的多元化，體現(xiàn)的是“國有-多用”產(chǎn)權(quán)制度。

二是礦產(chǎn)資源管理手段和服務(wù)對象的多元化。管理手段方面，除了行政手段，還有法律手段、財稅手段，技術(shù)手段，資質(zhì)管理等。同時還引入了新機制，如設(shè)立了地勘基金，引導(dǎo)社會投資；進行石油資源稅改革，由從量計征改為從價計征等。服務(wù)對象方面，市場主體得到了進一步發(fā)育，企業(yè)類型進一步多樣化，有大、中、小型的礦山開發(fā)企業(yè)，還有國有地勘單位和民營勘查公司，以及各種的投資機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)，如礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)、證券公司等，反映多種所有制度、多種類型的公司或企業(yè)共同經(jīng)營的特點。

因此，改革過渡期的多元化管理相較與上一階段的管理而言，具有“國有-多用-多營”的特征，即所有權(quán)仍歸國家所有，使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的主體或企業(yè)類型進一步豐富，不再拘泥于國有企業(yè)或國家控制，增加了跨業(yè)經(jīng)營的企業(yè)和投資機構(gòu)，使礦產(chǎn)資源的資本屬性得到彰顯，礦業(yè)權(quán)的抵押融資、借款、作價入股等多種資本化運作方式孕育而生，市場化程度得到較大提高。

3.3 當(dāng)前管理中存在的主要問題

改革中建立起來的礦產(chǎn)資源管理制度有較強的計劃經(jīng)濟烙印，資源配置中政府意愿的影響和作用仍然明顯，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)和資本屬性未能得到較好的尊重和體現(xiàn)，直接導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓的不規(guī)范、不公平、不透明，以及礦業(yè)稅費制度的扭曲。例如，第一，礦業(yè)權(quán)價款制度，就獨具“中國特色”，本意是礦點出讓(授予礦權(quán))時應(yīng)體現(xiàn)或回收政府過去投入的部分礦產(chǎn)勘查收益，礦業(yè)權(quán)人需交納價值。實際操作中，演化為只是探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓就都需交納價款。價款進一步異化為政府代表礦產(chǎn)資源所有者收取的部分權(quán)益，從而使用原有的礦業(yè)稅費制度造成了沖擊。第二，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、資本化后，中央與地方政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與礦區(qū)周邊社區(qū)原有利益關(guān)系被打破，新利益關(guān)系的形成仍在博弈中，需要重新界定。第三，礦產(chǎn)資源市場體系雖已初步建成，但市場主體及市場運行機制尚待完善，如礦業(yè)權(quán)評估制度、誠信制度、礦產(chǎn)資源定價機制等，尤其是礦產(chǎn)資源的資本市場建設(shè)嚴(yán)重滯后，制約著礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值的發(fā)現(xiàn)和資本屬性的體現(xiàn)。

4 未來我國礦產(chǎn)資源管理展望

黨的十八屆三中全會提出要讓市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度等改革新措施。從這些要求看，筆者認(rèn)為，未來我國礦產(chǎn)資源管理的市場化改革，必將以市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用為目標(biāo)，這就需要圍繞政府、企業(yè)和市場的關(guān)系展開，著力打通阻礙礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本相互轉(zhuǎn)換的通道，制定出使資源、資產(chǎn)和資本三重屬性得以充分彰顯的制度。

但不管礦政管理改革如何推進，礦產(chǎn)資源管理必須回歸到礦產(chǎn)資源國家所有這一基本前提之下，在讓企業(yè)成為市場的主體的同時，明確所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等各項權(quán)能的邊界，推動礦業(yè)權(quán)市場和資本市場，以及勞動力與技術(shù)市場的發(fā)展，在合理科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度下規(guī)范好政府、企業(yè)和市場行為，協(xié)調(diào)好國家、企業(yè)、個人利益關(guān)系，形成具有 “國有所有、公用使用、合作共贏”礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的的管理框架(圖3)。國有所有：是國家要行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，實現(xiàn)國家所有者的權(quán)益，處理好所有權(quán)和管理權(quán)的關(guān)系。一方面，國家加強礦產(chǎn)資源的宏觀管理，做好公益地質(zhì)調(diào)查工作，盡可能多地吸引社會投資，用于礦產(chǎn)勘查，提高資源發(fā)現(xiàn)率，另一方面要在維護國家所有者權(quán)益、保護經(jīng)營者和投資者權(quán)益的同時，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和社會效益的最大化；公平使用：是指使用權(quán)能夠公平、公正、透明、規(guī)范的出讓給不同類型的礦業(yè)公司或企業(yè)。這就需要構(gòu)建公平、公開、公正的礦業(yè)市場，包括多層次的礦業(yè)資本市場，確保不同的市場主體能在同一個平臺、同一條件下參與資源勘查、開發(fā)；合作共贏：要求科學(xué)設(shè)置礦產(chǎn)資源稅、費、利、金，既要讓市場中的各類企業(yè)發(fā)揮最大效率，又要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)相關(guān)利益的權(quán)益，包括所有者、投資者、經(jīng)營者、所在政府、社區(qū)的利益，甚至是資源及財富的代際公平問題等。

圖3 未來礦產(chǎn)資源管理的管理流程或框架

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