群眾路線與基層政權的民主化改革

王海峰

【摘要】群眾路線是黨領導國家、治理社會的有效資源，執政黨的治國理政離不開群眾路線。基層政權是黨領導群眾的關鍵鏈條和基本依托，而群眾路線是基層政權運作的內在支撐和基本規定。從政黨、國家與社會發展的內在邏輯來看，政黨執政是通過建構現代國家制度來掌握和運行國家權力的，即國家制度是政黨執政的現代形態，現代國家制度的基本方面就是民主。在當代中國，群眾路線在建構現代國家的同時，現代國家制度也賦予了群眾路線民主的意義。作為基層政權支撐體系的群眾路線就決定了基層政權建設的民主性，以群眾路線推進基層政權的民主化就成為轉型中國現代國家建設的重要戰略基礎。從基層政權的構成及運轉看，群眾路線推進基層政權的民主化改革主要還是遵循民主的群眾路線，立足于開發基層政權本身的制度資源推動基層政權制度體系的有效良性運轉。

【關鍵詞】群眾路線；基層政權；現代國家；民主

【中圖分類號】D252 【文獻標志碼】A 【文章編號】1674—0351（2014）02—0053—11

群眾路線是黨的根本路線，也是黨的政治優勢。從中國傳統帝國體系解體到現代國家建設的歷史實踐來看，群眾路線是中共在革命中凝聚的政治財富，領導群眾發動革命，依靠群眾建立國家是黨獨特的立黨建國路徑。黨執政以來，群眾路線更是黨領導國家、治理社會的有效資源，執政黨的治國理政離不開群眾路線。在社會轉型期，社會領域中存在的諸多問題倒逼基層政權必須要作出調整，作出改革。但是基層政權的調整與改革不是孤立的，在現代國家制度的建構中，基層政權不僅是治理社會的重要力量，還是國家治理和現代國家制度體系的基礎。因此，基層政權的調整與改革既需要充分運用和開發群眾路線的資源效應，更需要將之置于現代國家制度建設的理論邏輯和實踐趨勢之中。

一、基層政權：政黨領導群眾的基本依托

馬克思主義認為人民群眾是實踐的主體，是歷史的創造者，是推動社會歷史發展的決定性力量。共產黨員“應該站在民眾之中，而決不應該站在民眾之上。”[1]809作為中國特色社會主義事業的領導核心，中國共產黨對群眾的領導是實現黨的領導的必然要求，在此過程中所形成的政黨與群眾的基本關系就在于群眾擁護與支持政黨執政，執政黨將黨的意志上升為國家意志，通過國家政權領導經濟、文化、社會等各項工作，尤其是通過基層政權開展和執行各項與群眾利益相關的工作，維護群眾利益，使得群眾得到實惠。

社會由為數眾多的不同個體組成，群眾是政權的基礎。在勒龐的眼中，群眾被稱為“烏合之眾”，“在每個社會領域，從最高貴者到最低賤者，人只要一脫離孤獨狀態，立刻便處在某個領袖的影響之下。”[2]99黨對群眾的領導主要是依托思想上相互統一、組織上相互合作、結構上相互耦合的基層政權與基層黨組織。中國傳統社會講“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”，其對于基層、對于民眾的領導更多的是依賴于傳統社會的宗法倫理。在中共領導群眾建立國家之后，傳統的宗法社會被打破，城市社區與市鎮鄉村成立了各級街道辦、居委會、村委會與黨委和黨支部。政黨通過執掌國家政權成為執政黨，制定國家政策措施，以國家機器實現對政策的執行實施，以此來凝聚和整合群眾，實現黨對群眾的領導。而具體政策的實施，依賴的是層層傳達的官僚體系，最終的落實依靠基層市區鄉鎮政權。基層政權開展具體工作作用于社會大眾，基層政權成了黨領導群眾關鍵的中間組織和鏈條，也就成了政黨領導群眾的基本依托。

基層政權是國家政權結構的基礎。從法理與構成上來講，我國基層政權包括農村與城市兩部分，在農村，是指鄉、民族鄉、鎮一級；在城市，是指不設區的市、市轄區一級。基層政權實現了對于城鄉社會角落的全覆蓋，是國家政權的底層觸角，是與群眾直接打交道及與群眾利益最密切的部分。基層政權作用發揮得好壞與效率的高低，直接影響群眾對于政權與政黨的認同，影響黨群關系。從憲法與相關法律的規定來講，基層政權建設及其所開展的工作主要有：社會治理、經濟調適、開展政治生活與人才選拔、提供公共產品與公共服務等等。從理論與實踐上講，基層政權是國家政權的基礎，基層政權所開展的工作直接聯系普通群眾，具有獨特的綜合性、敏銳性與適恰性等特性。基于基層政權所處的位置、所開展的工作的性質、所具備的權力與承擔的責任，政黨領導群眾就必然依賴于基層政權來開展。而政黨對群眾的領導蘊含于基層政權所開展的服務群眾、服務社會的各項經濟、社會工作之中。面對社會轉型期基層黨組織公信力的流失、干部心態的失衡與不作為、政府權威的失靈、社會管理的失控等方面的問題，政黨通過思想上、組織上等途徑和方式對基層政權進行調適和領導，政黨才能真正回歸現代政黨本色，發揮現代政黨功能，成為超脫于基層政權與大眾之外的“第三種力量”。這樣，既避免了對具體的、紛繁復雜的群眾工作的直接管理和介入，又實現了對基層政權和基層社會的科學化領導。

二、群眾路線：基層政權運作的內在支撐

在中國經驗里，群眾路線是在長期的革命、建設、改革的實踐中創立和不斷發展的，是中國共產黨的根本路線。1981年6月中共中央作出的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》簡明地將群眾路線概括為“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。”[3]834我們黨歷來強調和堅持群眾路線，把群眾路線作為我們黨根本的政治路線、根本的組織路線和根本的工作路線。從中國的現代化發展來看，群眾路線是中共在革命中凝聚的政治財富，以群眾構建政黨、從群眾構建國家是中共獨特的立黨建國路徑。因為，在總體上群眾路線不僅是一種工作方法、工作作風、領導方法，還是一種認識論、組織原則和價值取向，它體現了政治原則與領導方法的統一，政策制定與政策執行的統一，利益表達與利益實現的統一。我們黨就是依靠群眾路線建立了政權，依靠群眾路線鞏固政權和發展政權，一定意義上說，群眾路線是基層政權運作的內在支撐。

基層政權運作的價值取向是為了群眾。人民民主是社會主義國家制度的本質要求， 中國共產黨在革命、建設和改革的實踐中，一直把人民民主作為國家政權的根本價值取向。在“人民民主”這個概念中，“人民”是個政治概念，其本質就是人民群眾的統治。在中國共產黨革命、建國的理論體系里，為了人民群眾是一切理論和實踐的基石。人民群眾是社會的主體和主人，堅持把人民群眾放在價值主體的位置上，國家政權的價值是為了滿足價值主體的需要。鄒讜就指出：“群眾、群眾動員和群眾路線的觀念，與公民的概念不同，它們是聯系公眾與個人、國家（或政權）與社會的兩種不同渠道。在群眾的概念之上，中共創立了與自由民主國家根本不同的政治制度。”[4]130正是在這個意義上，中國共產黨把社會主義國家稱為人民的國家。毛澤東指出：“人民的國家是保護人民的。有了人民的國家，人民才有可能在全國范圍內和全體規模上，用民主的方法，教育自己和改造自己”。[5]1476因此，在我們黨的執政體系里，為了廣大人民群眾的根本利益便是基層政權運作的核心價值取向。在基層政權體系里，人民群眾是基層政權的主人，為人民群眾服務是基層政權的本質要求。馬克思主義認為，在人民當家作主的國家，一切權力屬于人民，人民群眾是駕馭權力的主體，又是權力的客體，人民群眾的根本利益是國家公共權力的歸屬、目的和宗旨。社會主義國家政權的誕生，使國家權力的公共性和服務性超越強制性與專制性，真正體現了為人民群眾服務的本質。實踐中具體就體現為基層政權“執好政、用好權”，在這種樸素話語的背后是對政黨與政權、政權與群眾關系的基本規定。這種基本規定體現在基層政權運轉過程中的基本價值取向、組織原則與工作方法上，它要求基層政權秉持全心全意為人民服務的根本宗旨，以人民群眾的根本利益為自身的根本利益，無論是黨委、組織部門、統戰部門還是群團組織都必須認識人民群眾利益的至上性。在組織原則上堅持民主集中制，堅持集中指導下的民主與民主基礎上的集中相結合，不管黨委、組織部門、統戰部門還是群團組織，在決策、執行的各個環節，以民主集中制的方式聽取群眾意見。在工作方法上，堅持“從群眾中來、到群眾中去”，著重提高基層工作的科學性。對于黨員領導干部而言，就是深入群眾、深入基層，傾聽百姓呼聲、基層心聲，虛心聽取下屬與群眾的意見和建議。

政權體系是依靠群眾路線建立起來的。群眾路線對于中國共產黨來說，最大的意義就在于革命時期它塑造了一個大眾動員型的群眾性政黨，通過政黨組織群眾、動員群眾、整合群眾、教育群眾，建立起了國家政權。在中共的建國邏輯中，黨與群眾的關系是國家政權建立的前提和基礎。“中國社會革命以階級斗爭為指導思想，從階級觀念中又引申出群眾的觀念，中國政黨以它的嚴密的組織和逐漸強大的組織能力，去發動群眾，組織群眾，引導群眾參與政治，所以在革命的過程，中國人民參與政治的格式起了數千年以來第一次的根本變化，農民及貧苦大眾下層階級都變成政治生活中的重要角色，不少上升為干部，最高層的政治領袖也以他們為‘參考群體，這是共產黨戰勝國民黨的最根本的原因。”[6]4革命中的共產黨自身的歷史使命和革命任務決定了其必須采取廣泛的群眾動員。湯森認為群眾動員是指“獲取資源（在這里是指人的資源）來為政治權威服務的過程”。[7]102這就要求黨在政治、組織、思想等領域的路線、方針、政策等能夠深入社會，甚至深入到具體的家庭和個人，被群眾廣泛接受，并能夠按照政黨的意志和理性進行有效整合，形成革命的強大資源。而無論是政治路線取得廣大群眾的擁護和支持，還是組織結構深入到鄉村社會的組織與整合，還是革命理想和政黨意識形態的宣傳，都離不開對群眾的組織和動員，即群眾路線的運用。群眾路線的運用就是要最大限度地組織和調動所有的社會資源，“黨委要領導好社會主義建設工作，實現黨的路線和政策，就必須不斷地提高黨的戰斗力和黨員的模范作用，充分地發揮政權組織和群眾組織的作用。如果包辦代替了政權組織和群眾組織的工作，就勢必把黨的組織降低到非黨組織的水平，削弱黨的領導。”[8]108運用群眾路線動員群眾最強有力的方式是從組織上動員群眾。亨廷頓指出：“沒有組織的參與就墮落為群眾運動；而缺乏群眾參與的組織就墮落為個人宗派。強大的政黨要求有高水平的政治制度化和高水平的群眾支持。‘動員和‘組織，這兩個共產黨政治行動的孿生口號，精確地指明了增強政黨力量之路。能一身而二任的政黨和政黨體系可使政治現代化與政治發展二者并行不悖。”[9]371這樣，通過組織化的群眾運動就爆發出了巨大的能量，一種以群眾為基礎的國家政權體系就出現曙光。“共產主義運動通過黨、軍、政的連鎖機構發揮作用。三個系統各有自己的組織，并與另外兩個系統緊密配合。而且，每個系統都向外和向下深入整個社會，試圖建立這一運動最終可以依賴的基層組織和群眾基礎。”[10]710

基層政權的運作以群眾路線為中軸線。基層政權的運作也就是黨的執政活動，主要的任務就是運用國家機器實現有效的社會治理，推動社會進步和發展。它包括選舉、立法、執行、司法等政治過程，其實質就是收集、表達、整合、實現、保障群眾權益的過程，體現為政府在公共價值、公共物品、公共利益以及公共服務等方面滿足群眾需求的過程和程度。可以說，基層政權運作背后的中軸線就是群眾路線。群眾路線確保政權有效地運作。因為人大、政府和政協等政權主體能否在各自的系統內通過合理的程序，制定有效的法律、制度和政策，取決于能否科學化表達和實現群眾權益。在基層社會，不僅利益的結構是多樣化和復雜化的，而且利益之間的沖突和矛盾也是多樣化和復雜化的。于是，作為根本路線的群眾路線一端聯系著政府，一端聯系著社會，并通過其組織關系和黨員關系，溝通著各類組織之間的關系。這決定群眾路線在化解基層社會矛盾和沖突中，具有聯系廣、覆蓋面大、平衡力強的機制優勢。只有踐行好群眾路線，有效溝通黨與群眾的關系、政府與群眾的關系，并在實際的工作中表達群眾利益，保障群眾利益，解決群眾中的矛盾，在感情上、行動上和組織上凝聚和團結群眾，才能協調黨、政府與群眾之間的關系，確保政權有效地運作。群眾路線確保政權合理運作。人民代表大會制度、政治協商制度、基層群眾自治制度的良性健康運行都要以群眾路線為貫穿主線。人大制度遵循一切權力屬于人民的規定，密切聯系群眾，經常聽取和反映人民群眾的意見和要求，是法律規定的人大代表必須履行的義務。群眾路線就規定了基層人大代表具有密切聯系群眾的義務，有效聯系群眾是人大代表有效履職的前提和基礎，是群眾實現自身權利保障的根本途徑，基層人大代表必須具備高度的群眾性。毛澤東明確認為，人民代表會議就是政權工作走群眾路線的最重要的形式，也是群眾監督行政首長的基本方法、基本形式。[11]222-223人民政協的主要職能被定義為政治協商，民主監督，參政議政。政治協商與參政議政是各民主黨派、人民團體、少數民族人士與各界代表的一個意見表達的過程，在群眾路線的作用下，這種意見或建議就是群眾的意見，表達的是群眾的利益，黨對意見處理過程就是一個群眾利益表達、整合與實現的過程。同時，人民政協對國家事務的監督，其實質是一種有組織的反映各方面意見的群眾性監督。基層群眾自治制度是我國的基本政治制度之一，只有在群眾路線的實際過程中，居委會、村委會、職工代表大會才能真正成為政黨聯系群眾的制度化平臺，才能發揮人民群眾的主體性和創造性。

三、國家制度：政黨執掌政權的現代形態

政黨來源于社會，發源于群眾。政黨執掌政權的方式有很多，現代國家一般由政黨執掌國家政權，故現代政治也是政黨政治。從政黨、國家與社會發展的內在基本邏輯來看，政黨執掌國家政權并不是直接通過政黨自身，尤其是簡單通過統治的暴力機器，而是通過建構現代國家制度來掌握和運行國家權力，即國家制度是政黨執政的現代形態。

第一，確立現代制度體系是現代政治發展和成熟的基本標志。現代政治的基本使命是為了創造有機的公共生活，在根本上，這種公共生活歷來是由人和制度所構成。人類作為政治共同體走向文明的實質，其實是建構制度和制度成長有機統一的過程。建構優良的制度體系是人類政治文明發展的最大訴求，也是現代政治發展和成熟的核心價值。亞里士多德認為“政治制度原來是全城邦居民由以分配政治權利的體系。”[12]109新制度經濟學的重要代表道格拉斯· 諾思認為，“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范”。[13]225-226制度不僅僅包括一個國家的政治制度、經濟制度和社會制度，它還應該包涵著特定社會的傳統習俗和行為與文化模式，以及構成制度的規則、規定、規章等。在政治現代化中，任何政治共同體和國家都是為了創造一個穩定且持續的現代制度體系，因為現代制度體系代表了一個特定社會里人們所制定出來的和有組織的實踐，它合理界定個人權利和公共權力的范圍和界限，合法保障個人自由和社會機體的正常運行，其內核是民主、法治、共和、正義的人類文明一般原則和共識性價值。“國家建設的最高境界就是制度的屹立， 它體現為兩個方面： 一方面是制度獲得有效的權威， 成為社會穩定和發展的基礎與保障；另一方面是制度與經濟、社會、文化高度契合， 獲得廣泛認同， 具有持久的穩定性和持續性。”[14]正如鄧小平所說：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[15]333現代制度體系是實現國家政權合理運轉的依托，國家政權最為有效地運作其實就是現代制度體系的確立和運轉。

第二，現代國家建構要求政黨以國家制度的方式執掌政權。從現代化趨勢來看，現代國家是自近現代以來國家建構的基本趨向。在現代化已經啟動，現代社會開始出現的情況下，推進現代國家的成長是國家崛起的關鍵。[16]27在前現代化時期，人類社會主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同體組織起來，以形成相應的前現代化的政治單位。現代國家則是在特定疆域內的人類共同體，這個共同體在本疆域內成功地壟斷合法的暴力機器，并以法律和權威實現有效的統治。“傳統國家有邊陲（frontiers）而無國界（borders）。”[17]4現代國家則是一種持續運轉的強制性政治組織，本質是“壟斷合法暴力和強制機構的統治團體”[18]730。歷史學家CE.布萊克將現代國家的特點總結為：政治權力的集中（決策的強化）；國家職能比以前政治形式大大擴大；法律規范的普及；現代官僚機制的發展；公民在公共事務中作用的擴大。[19]339-340可以說，國家是現代化得以迅速展開的重要的有效空間，現代國家則是迄今為止人類創造的最有效的政治組織單位，并且在具體的歷史場景中越來越多地承擔起調適社會和市場的職能。而現代國家與傳統國家的一個顯著區別就在于，現代國家通常由政黨執掌國家政權，體現為政黨政治，即政黨是現代政治生活的核心力量，社會公眾選舉政黨執政。然而，在政黨領導民眾進行國家建構的國家里，政黨既是執政黨，也是領導黨。國家的建設需要政黨的有效領導，社會的發展需要政黨的有效組織，政黨是組織社會與整合國家的結構性力量。在這樣的國家建設的基本邏輯下，領導與執政必須要得到協調運轉和有機統一，根本的方式就是，在執政的過程中實現領導，政黨在國家制度的框架內運行國家機制。因為，現代國家建設的本質是制度建設，或者說，現代國家的成長必須通過制度建設來實現。馬克思指出：“國家制度只不過是政治國家和非政治國家之間的協調，所以它本身必然是兩種本質上各不相同的勢力之間的一種契約。”[20]316可見國家制度是國家實現其政治統治和社會治理的基本工具。制度以國家為中介而得以確立和推行，國家則借助制度，實現其政治和社會功能，達到治理的目的。制度在保障國家權力的同時，也保障社會的權利；制度在約束社會權利的同時，也約束國家的權力。制度的保障與約束特性的雙向效應，使國家制度在現代國家中自然而然地成為平衡國家與社會的協調力量：國家通過制度，來保障權力的運行；社會通過制度，來保障權利的實現。[21]561于是，國家制度自然就成為現代國家建構中政黨執政的現代方式和基本形態。

國家制度是從國家與社會的系統內形成的，以國家制度來執掌政權更具契合性。因為現代國家制度具有相對于社會各階級階層的“潛在自主性”。斯考切波認為國家不是“社會沖突的舞臺”，也不是“階級統治的工具”，而是“一套自為的組織”，其具有自身的邏輯和利益，而不必與社會支配階級的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合。[22]18-30政治組織的原則是適恰性[23]160，正如一定的制度必須適宜于一定的環境，一定的國家制度是在一定的社會條件下，基于一國的基本國情，在變動發展的環境中形成的一國民眾的選擇。一個城邦一旦完全達到了這種程度的整齊劃一便不再是一個城邦了[24]30，一個國家完全達之為整齊劃一之后也不成為一個國家了。國家的特殊性決定了政黨執政的特殊性。政黨執政的特殊性也就要求政黨執政必須依托內生于國家與社會系統的國家制度。基于這樣一個基本事實，以國家制度的方式實現政權的有效運轉是基于國家制度產生與形成的基本邏輯下的必然選擇。國家制度的契合性使得其具有自身的優越性。國家制度確定社會秩序，決定社會生活。亞里士多德認為：“對一切政體最重要的一點是借助各種法律在城邦家政的各個領域樹立良好的秩序”[24]182。制度確定秩序。在人類的政治生活抑或社會生活中，制度是秩序的基礎，對秩序起決定性作用。社會秩序的本質是利益分配，政治秩序的形成與維護則離不開作為主體的國家。在現代國家中，社會秩序的優化要求政府力量的介入，良好社會秩序的實現需要國家制度的作用，法律就是國家制度重要的載體和構成要素。制度決定生活。制度的質量決定了生活的質量，良好的制度內含自由、公正、平等，良好的制度是良善生活的基本保障。國家制度對人類生活本身的影響是決定性的，它直接決定了個體在社會中的角色和能力，從而在社會中建立恰當的倫理準則。

第三，國家制度實現了中國共產黨執政的科學化。任何政黨要科學有效執政就必須遵循政黨執政的基本規律。以國家制度作為政黨執政的現代方式是中國共產黨執政的基本規律。對中國共產黨而言，以國家制度作為執政的基本方式，就是要實現政黨執政的制度化和規范化，全面提高黨執政的科學化水平，從而推進黨的建設制度改革。中國政治發展的基本邏輯是，馬克思主義政黨的產生，凝聚社會力量，建立主權國家，在黨的領導下進行國家與社會建設，在黨治國家中塑造制度、規范社會。在中國共產黨執政的歷史上所出現的以黨代政，黨凌駕于政府與國家之上的情況曾有所發生，給國家與社會的發展帶來了深重的災難。基于對歷史的反思與警醒，實現政黨執掌國家政權的制度化、規范化，以國家制度實現政黨執政的科學化運轉就成為中國歷史與現實雙重變奏下的理性選擇。中國處于社會大轉折時期，轉型是一個制度變遷與制度創新的過程。政黨執政的制度化就是一個制度創新的過程，制度創新在新的時期賦予了共產黨新的政治合法性。以國家制度作為中國共產黨執政的基本方式，提高了中國共產黨執政的制度化水平，有利于科學執政、民主執政、依法執政，有利于更好地保持黨的純潔性和先進性，全面提高黨的執政能力和執政水平。

四、民主取向：國家制度建構中的群眾路線

現代國家制度是現代政治文明發展和社會理性化的產物，相對傳統國家權力的私人性、家族性而言，現代國家權力要由民眾來掌握，權力的公有性、共享性和公共性是其內在的基本屬性，也就是說，主權在民是現代國家合法性的基礎。徐勇在分析現代國家的結構形態時認為，民族—國家是現代國家的組織形式，以主權為核心，民主—國家是現代國家的制度體系，以主權在民為合法性基礎。[25]其實，現代國家的構建并不排斥民族國家的形式和基本要素，民族國家的形成和構建不過是近代以來發生的歷史現象，民族國家相對于邦國、帝國和絕對主義國家而言，其本身也就是現代國家；而基于現代社會基礎之上的現代國家的形成和建設本身就包含現代公民身份和民族的建構，其取向自然是國家和制度的理性化與民主化。現代國家的構建既是國家構建和民族構建雙重建構的進程，也是民族國家和民主國家二維演進的產物。從公共權力的來源和運行來看，現代國家形態則主要體現為民主國家，現代國家制度的建構則主要體現為現代民主制度的建構。

現代國家制度的建構是近現代以來中國社會現代化的最主要任務，從現代化的潮流和中國的歷史發展來看，結束帝制，確立民主共和的制度體系是中國現代國家建設的內在基本使命。在中國革命的歷史中，民主就一直是中國現代國家建設的重要動力。不僅孫中山的民主共和開辟了中國邁向現代國家的發展道路，而且中國共產黨的民主建設努力，從新民主主義革命到新中國的建立，從人民民主專政到人民民主理論和制度的設計，就順應了辛亥革命開創的民主共和的時代潮流，確立了建立人民民主，解放勞動大眾的價值理念。于是，民主成為中國現代國家構建的基本訴求和鮮明旗幟。在新民主主義革命時期，中國共產黨高舉民主大旗，貫徹民主主張，團結一切可以團結的力量，不僅取得了抗日戰爭和解放戰爭的勝利，而且與各愛國力量團結協商，建立起了中華人民共和國。“文化大革命”結束后，面對重重危機和困難，以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體以恢復和發展民主為戰略核心，重新激活社會發展和制度運作的內在活力，開啟了以思想解放為前提，以改革開放為動力的新的經濟與社會發展時期。黨的十一屆三中全會以來，正由于我們始終不渝地堅持中國特色社會主義民主政治道路，人民民主的內容不斷擴大、形式不斷豐富、實踐不斷深化，社會主義法制不斷健全，黨和國家的活力、人民群眾的積極性創造性充分發揮，促進了生產力持續發展、社會全面進步，保持了國家政局穩定和社會安定和諧。縱觀中國現代國家建設的進程，中國已經確立了人民至上的基本政治原則，走出了一條具有中國特色的民主政治發展道路。黨的十八大指出：擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。社會主義民主已被確認為中國現代國家制度構建的內在屬性和基本原則。

群眾路線作為中國共產黨在中國革命、建國中所形成的一整套理念、制度和政策，它無論是對中國共產黨，還是對中國的現代國家建設，意義都是特殊且重要的。基于近代中國社會結構的窘境和國家轉型的逼迫，中國最終走上的是一個“黨建國家”[26]7的模式，中國就是在黨建國家的歷史邏輯中走向現代民主國家。在黨建國家的戰略模式中，戰略主體是政黨，戰略目標是現代國家，而戰略力量是群眾：中共是在“黨—群眾”的邏輯中塑造國家和運作國家的，黨是通過對群眾的動員和組織，運用群眾的力量來組建屬于群眾的國家。因此，從群眾的角度來看，是群眾路線構建了中國的現代國家，而從現代國家制度的本質和中國現代國家建設歷程來看，群眾路線在建構現代國家的過程中，現代國家制度又賦予了群眾路線民主的意義。

現代社會的形成要求政黨與群眾的關系民主化。從國家與社會的根本關系來看，國家產生于社會，社會的發展離不開國家，同時又對國家起決定作用。在現代國家建設的理論邏輯中，現代社會的產生是現代國家建立的基礎，現代國家建構其實是人類社會擺脫野蠻，從傳統生活、生產關系走向現代生活、生產關系的過程。依據馬克思的理論，在社會發展進程中，隨著個體的主體意識、權利意識的蘇醒，諸如契約、法治、民主、自由、個人財產等價值理念的形成，多元競爭、自由平等、民主法治等現代制度開始成為國家建構的價值取向，更重要的是個人的私有財產被法律確認并被保護下來，使每一社會成員都成為獨立的物質利益主體，使每一個社會成員成為能夠進行自我自主支配的獨立的“市民”和“法人”，并在政治和法律領域內獲得政治平等。也就是說，人類社會進入到現代社會，民主就必然成為民眾的追求和國家的使命。從基本原理看，政黨在根本上首先是一個社會組織，政黨發源于社會、來源于群眾，政黨的生存與發展依賴于社會大眾的支持，政黨的生命力就在于遵從民主的規律和邏輯，時刻和組成社會的群眾保持密切的聯系，取得群眾的支持。從中國共產黨與群眾的關系來看，黨要夯實社會基礎，取得群眾的支持，就必須確立與群眾之間的民主關系。在結構上，黨的組織體系就要面向社會，并運作于社會的生產與生活之中，并不斷吸納社會先進的、積極的力量加入到黨的組織；在功能上，黨的功能體系就要面向社會，領導社會發展，代表社會利益，表達社會需求，服務社會大眾。鄧小平講過：黨只有緊緊地依靠群眾，密切地聯系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強大的力量，順利地完成自己的各項任務。[15]342在中國，黨與人民群眾的關系決定中國未來，政黨必須融入社會、必須融入群眾。在中國社會的大背景之下，黨必須建立與群眾的民主關系，在理念上樹立群眾至上，人民至上的觀念；在制度設計上尊重和保障人民群眾的主體地位，發揚人民群眾的首創精神；在具體機制運作上維護群眾的相關權益；在作風上，虛心聽取群眾的意見和建議。把群眾路線下的理念、制度、機制、作風創造性地轉化為一套民主理念、民主制度、民主機制、民主作風。從整體上建構一整套民主體系，把群眾置于這個民主體系的中心與至上之處，黨才會源源不斷獲得資源的供給和力量的支持。從這個意義上來講，群眾路線也是中國共產黨的民主路線。

公民身份的建構促進政權與群眾關系的民主化。現代國家制度建構的重要基礎在于賦予民眾權利，確認公民身份，塑造現代公民。從現代國家形成的內在邏輯來看，對民眾基本權利的保障和維護，完成公民國家建構是現代國家的顯著標志。英國著名社會學家TH馬歇爾（TH Marshall）指出：隨著現代性運動的全球性滲透與擴張，全世界絕大多數國家的憲法都規定了公民身份的種種權利，使得權利成為現代公民身份的最為顯著的特征。“17世紀和18世紀的革命沖突帶來了政治參與和成員資格觀念的擴張。政治公民概念的形成，是民族國家歷史發展的重要附屬物，民族國家已成為當代政治生活的主要政治單元。”[27]317實際上，在當今世界，在公民與政權結構體系之間建立合理理性的關系已成為國家建設的普遍共識，這種關系的內在規定和主要表現就是民主。對于社會主義國家的政權來說，更應如此。馬克思、恩格斯認為，無產階級勝利后建立的國家應該是民主制國家。“無產階級革命將建立民主的國家制度，從而直接或間接地建立無產階級的政治統治。”[28]239“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主。”[28]293當前，中國國家建設的民主化戰略，就是將黨內民主與人民民主有機結合起來，不僅使黨員，而且使群眾成為選拔和監督黨的領導干部的基本力量。推進民主是黨保持其領導合法性的現實要求。在社會主義國家，黨內民主是整個民主發展的原動力；但是就整個國家的民主建設來說，還是要將黨內民主和人民民主有機地結合起來，以黨內民主推進人民民主，以人民民主完善黨內民主。黨內民主與人民民主有機結合而形成的民主發展道路，不僅能保證黨的領導，改善黨在群眾中的形象，提高黨的領導權威，而且能夠保證社會主義民主在穩定和良好的政治條件下得到迅速發展。然而，在經濟與社會飛速發展的條件下，基層政權體系的官僚化、科層化的弊端日益放大，其背后是基層政權與群眾利益的背離、黨群干群間情感的疏離。過度的官僚化和科層化減少了基層干部與群眾的溝通交流，拉長了底層群眾與政府的距離，直接影響了黨與政府在群眾中的形象與地位。基層政權與群眾關系的民主化，使民主成為政權與群眾的潤滑劑，基層政權以更少的強制與管控，以民主的方式推動群眾的利益表達，以民主的方式保障群眾的利益實現，以民主的方式管理群眾的組織，使群眾擁有更多的影響、支配甚至決定政府的權利，在政府官員的任免、政府決策、政策執行等過程中擁有更多更大的發言權。只有群眾不再是被動地接受政府的管理或管控，政府不再是簡單和直接地管理，人民至上的民主取向真正決定二者的關系，聯系和依靠群眾內化為基層政權的內在自覺時，基層政權服務社會、服務群眾，為群眾謀福利才會轉化為現實行動，這時，群眾路線就成為保障群眾權益的公民路線。

法治原則的確立推動政黨與政權關系的民主化。現代國家說到底是一套以權威至上的憲法為核心，以規則、規范和法律為內容的制度體系，法治是現代國家的基礎。執政黨要有效、合法運作國家政權，就必須實行依法治國，依法治國直接關系到執政黨執政行為的合法性。在現代國家建設中，中國共產黨作為執政黨必然要確立憲法的至高權威，依法進入國家政權組織，掌握和控制國家權力。從政治實踐來看，要做到依法執政，關鍵是要做到民主執政，即政黨在民主的體制和機制中，按照民主的理念和程序執掌國家權力，行使執政權力，以法律的方式確保政黨與政權之間關系的民主化。堅持民主執政，是共產黨在社會主義國家的內在本質要求。實行民主是無產階級政黨的本質屬性，人民民主是社會主義的生命，黨以民主的方式執政是執政規律的必然要求。堅持民主執政，是市場經濟和社會發展的客觀需要。隨著社會主義市場經濟的不斷深入發展，自由的社會個體對利益的追求日益強烈，基于契約和權利基礎上的公平競爭關系日益凸顯，公民的自我意識、參與意識日益增強，這必然要求建立一個民主的體制來表達和實現這些多元的利益；同時，在社會多元分化和新的社會力量不斷涌現的情況下，也需要民主的體制來吸納這些力量，保持政治的動態穩定。堅持民主執政，是鞏固黨的執政地位的必由之路。共產黨成為執政黨之后，面臨的最大危險是脫離人民群眾，最容易犯的錯誤是滋長官僚主義和各種消極腐敗現象，黨要增強拒腐防變能力，鞏固執政地位，只有遵循毛澤東曾經作出的設想：走民主新路，使人人起來負責，讓人民來監督政府。事實上，黨政關系的民主化是解決鄧小平提出的“著手解決黨政不分，以黨代政問題”的延續，是轉變政府職能、建設服務型政府的利器，是實現政黨與政權關系合理化的根本途徑。黨執政的根本基礎就在于獲得擁有國家一切權力的人民群眾的支持和擁護，基層政權只有在群眾路線中，構建以群眾為中心的群眾工作體系，從更好地實現、維護和發展廣大人民群眾的根本利益這個最大的政治出發，才能確保執政基礎的牢固堅實，從這個意義上說，黨的群眾路線也是黨的民主執政路線。

五、制度運轉：群眾路線推進基層政權民主

在中國政黨國家形態中，黨的群眾路線作為基層政權運作的內在支撐體系，這種內在的規定要求基層政權必須在領導群眾、執掌政權的過程中遵循群眾路線。在中國現代國家制度體系的構建中，現代國家制度又賦予了群眾路線民主的意義。于是，作為基層政權支撐體系的群眾路線就決定了基層政權建設的民主性，以群眾路線推進基層政權的民主化就成為轉型中國現代國家建設的重要戰略基礎。從基層政權的構成及運轉看，群眾路線推進基層政權的民主化改革主要還是遵循民主的群眾路線，立足于開發基層政權本身的制度資源推動基層政權制度體系有效、良性運轉。

以群眾路線運轉基層人民代表大會制度。密切聯系群眾是基層人大的基本義務和主要職責，基層人大制度的規范化運作為基層政權群眾工作的開展提供了獨有中國特色和中國規定的制度化的平臺。基層人大在密切聯系群眾方面具有著天然的制度上的優勢，尤其是基層人大代表本身來源于基層人民群眾，負責聯系本選區的選民即本選區的群眾，這是基層人大聯系群眾的天然的優勢。從制度的角度來講，基層人大代表由基層群眾選舉產生，群眾選舉人大代表為自身發聲和保障自身權益，人民代表大會制度提供了基層群眾意見表達和利益維護的制度化渠道。但是從總體而言，基層人大密切聯系群眾的功能發揮不夠，基層的能人政治、強人政治突出，基層人大代表在代表群眾、為群眾代言、為群眾謀利益的作用發揮不夠，基層人民代表大會制度的制度功能有待開發。這種功能的開發必須在遵循群眾路線的過程中，使制度真正運轉起來，充分發揮民主的功能。第一，運轉人大的選舉機制。目前基層人大代表的選舉或說基層選舉制度改革進展有限。解決這樣的困局，只有在制度的保障下，真正使真實的基層人大代表選舉制度運轉起來，這包括直接選舉的逐漸普及、選舉提名和競選的開放、以及人民代表的專業化和常任制等制度的改革，發揮基層人大選舉在凝聚民心、匯聚民意上的基本功能，才能贏得民心。第二，運轉群眾的監督機制。民主程序真正的公平和法制社會的建立都必須讓公民有知政權、議政權和參政權。群眾對人大和人大代表的監督是保證基層政權不受家族勢力和地方惡勢力操縱的民主機制。人大機構和人大代表一旦被置于輿論監督之下，他們服務群眾的積極性自然會增強，行為操守才會有更高的要求，才會深入基層帶動群眾、溝通群眾、服務群眾。

以群眾路線運轉基層政府民主決策。民主決策主要是要在決策的整個過程中聽取群眾的意見和建議，決策前的調研咨詢、決策中的聽證審議、決策后的追蹤問責均應該發揮民眾在其中的作用。基層政府的民主決策，主要是按照“集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定”的民主集中制的基本要求，發揮領導班子在決策中的作用和功能。在中國的政府決策中，尤其是基層政府決策中存在一個很大問題就是基層“一把手”決策的問題，這種一把手決策為人所詬病之處就在于搞“一言堂”、“一個人說了算”，不聽取民意、不聽從下級意見，在決策的過程中不考慮本地區本單位的實際情況，搞拍腦袋決策，熱衷于搞各類形象工程、面子工程。建立科學民主的決策機制，以制度化的方式實現決策的科學民主，重點是要從橫向上和縱向上兩個方面綜合建構科學民主的決策機制。從縱向上看，決策前、決策中、決策后形成決策的制度化流程與流程的制度化運作。制度化流程在于健全決策前的調研與咨詢制度，完善決策中的協商與監督制度，強化決策后的追蹤與問責制度。流程的制度化是以制度的建構實現流程的規范化運作，避免決策流程中的隨意性、主觀性，使得這種決策流程的存在與運作不因主要領導者的變動而變動，塑造決策流程的權威性。從橫向上看，首先各項決策必須符合憲法和法律的規定，憲法和法律是基層政權運轉所應遵循的基本準則；其次是科學合理的民主決策必須遵循相應的程序機制，比如重要人事任免必須實行常委會討論進行票決的機制，重大項目的集體決策等，這種對機制程序的遵守是實現決策民主化的重要途徑；再次是擴大決策過程中的公眾參與，公眾的知情權、參與權既是憲法所賦予公民的基本權利，亦是基層政權運轉的基本要求。決策過程中的公眾參與是減少政府與民眾間的矛盾，提高決策的合法性，實現決策科學化的基本要求、有力的載體、方式和手段。

以群眾路線運轉基層政協制度。我國的社會主義民主主要包括選舉民主和協商民主兩種形式。黨的十八大明確提出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”協商民主極大豐富和發展了中國特色社會主義民主制度的基本內涵，拓展了民主的深度和廣度。民主是政協基本工作的主題，政協的主要職能在于政治協商、民主監督和參政議政，協商民主是主要特點。人民政協與協商民主的基本關聯在于二者間具有目標的共識性、主體的平等性、結果的包容性，而人民政協在發揮協商民主功能上具有自身獨特的優勢：體制優勢、組織優勢、能力優勢。[29]各級政協成為實現民主協商，發展社會主義協商民主的有力載體。基層政協踐行群眾路線，其著力點就在于履行政協的基本職能，不斷完善和開拓基層政協的民主協商功能，更好地集中民意、凝聚民心、匯聚民智、服務民眾，提高公共決策的質量，提高政黨執政的合法性，保障國家權力的正確運行。第一，協商的主體應該擴大。一般協商的主體主要是一些黨外人士、專家學者等等，從基層的實際情況看，更應該擴大基層民主協商的主體范圍，針對本地區發展的實際問題，多聽取一些基層社區、村支兩委的意見，多聽取普通群眾的意見。第二，從協商的層次上看，基層政協的民主協商既要有區縣一級的協商，也應該開發鄉鎮街道政協的協商功能，針對鄉鎮街道發展中的重大問題和重大決策開展協商，并確定協商的法律地位，使協商成為決策的必不可少的法律性程序，作為民主的基本原則而存在。第三，從協商的深度上來看，協商不應該停留在表面，停留在聽取意見和建議的層次，針對協商所反映的問題，所提出的建議，要著力進行解決，強化協商決議的執行，提高協商的實際效果。第四，從協商的渠道來看，拓寬和增加更多的表達和參與的平臺，并在此基礎上增加協商的內容和領域，使得民主協商既要體現國家形態上的民主，也要體現社會形態的民主。

以群眾路線運轉基層群眾自治制度。基層群眾自治制度是中國特色社會主義民主的基礎，基層群眾自治的發展是基層政權踐行群眾路線的深化。從現實來看，而今的基層群眾自治制度還存在很多問題，諸如：基層政府依法行政與社區（村）依法自治的關系尚未理順，農村“兩委”、“鄉村”關系還不協調；金錢、家族、宗教、黑社會操控和干預基層選舉的現象時有發生。城市居民行使民主權利的渠道還不夠暢通；企業職工民主管理缺乏力度，特別是民營企業和外資企業在職工參與民主管理方面缺乏制度安排。這些都是當前基層群眾自治中存在和出現的問題。從發展的角度看，主要還是要在發展基層民主的過程中推進基層自治：第一，積極探索發展基層民主的新途徑和新形式。基層群眾自治的形式隨著社會經濟的發展應當不斷地開拓，避免基層群眾自治過程中基層群眾自治組織的行政化傾向，業主委員會、社區居民代表會議和村民代表會議、專門的社區鄉村財政工作小組等等可作為基層民主的新途徑、新形式。第二，有序發展社會組織。社會組織的一個重要職能或運行的基本原則就在于自我管理、自我教育和自我服務。社會組織具有獨立于政府與市場之外的組織功能，基層社會組織在實現基層民意匯集、代行政府部分職能，完善社會治理體系方面具有自身的獨特優勢。在政府與市場之外培育社會自組織，擴大社會組織自治的范圍，推動社會組織的有序發展，是推動基層民主自治的有效和有力途徑。第三，用法律規范基層民主。基層民主的有序發展依賴于一定的法律和規范，以法律法規對基層群眾組織的權力責任義務予以明確和規范，以程序民主的進步推動基層群眾的有效參與，以基層群眾的參與建構實質民主的進步。

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[責任編輯郭彥英]