我國優(yōu)勢礦產資源開采總量控制政策評估

李建武，李 穎，周艷晶，邱南平，夏 燁

(1.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

優(yōu)勢礦產一般指與其他國家相比，在數(shù)量、品質和開發(fā)利用條件等方面具有一定優(yōu)勢，可以對國際礦產品市場產生重要影響的礦產資源[1]。目前我國的優(yōu)礦產非鎢、銻和稀土莫屬。我國政府歷來高度重視優(yōu)勢礦產相關產業(yè)的健康、有序發(fā)展，先后出臺了一系列相關政策措施，涉及資源的開發(fā)、生產、貿易、出口等諸多方面，其中開采總量控制便是針對開采階段的一項重要政策[2-3]。

總量控制政策始于2002年，到目前已實施十余年，政策效果已然顯現(xiàn)[4]，其間經濟和社會環(huán)境發(fā)生了重大變化。在這種背景下，有必要對該政策進行系統(tǒng)評估，便于管理部門確定政策走向、對政策進行完善。

1 總量控制政策及其政策目標

開采總量控制政策即由國家確定全國礦山年度開采總量、各礦山按分配的生產指標安排生產的管理制度。我國的開采總量控制政策始于2002年，納入總量控制管理的第一個礦種為鎢礦；隨后國土資源部于2006年和2009年分別將稀土礦和銻礦納入實施總量控制的礦種之列；2010年又將螢石和高鋁黏土納入其中[5]。2012年3月，國土資源部頒布了《開采總量控制礦種指標管理暫行辦法》，標志著這一政策進入一個更加規(guī)范化的階段。

開采總量控制政策直接設定了全國的資源開采總量，同時還伴隨暫停受理勘查許可證、采礦許可證申請的措施，實際上是從資源產業(yè)的上游開始對資源進行計劃管理和保護，目標指向明確、直接。綜合政策推出的背景以及我國優(yōu)勢資源產業(yè)所面臨的問題進行分析[6]，可以發(fā)現(xiàn)該政策的目標主要有如下三個：一是保護優(yōu)勢礦產資源，防止過度開采；二是保障礦產資源可持續(xù)供應能力；三是調節(jié)市場供需形勢，維護我國經濟利益[7]。

2 總量控制政策評估標準、方法和指標

2.1 評估標準

公共政策評估是指公共政策評估主體根據(jù)一定的政策評估標準和程序，對政策系統(tǒng)、政策過程和政策結果的質量、效益、效果等方面進行評價或判斷的一系列活動[8]。政策評估主要是要了解政策的結果[9]。根據(jù)公共政策評估的基本理論，結合具體的評估對象，我們認為開采總量控制政策的評估應按照以下三個標準進行，即政策目標標準、公平公正標準和效率標準[10-11]。

政策目標標準就是以政策目標的實現(xiàn)程度作為評估政策的依據(jù)。政策目標既是制定政策的起點，也是政策制定所要實現(xiàn)的終點。狹義的政策效果評估，實質是將政策實施后的實際結果與政策預期效果進行比較，判斷預期效果的實現(xiàn)程度，分析未實現(xiàn)預期效果的原因，進行提出改進的建議。

公平公正是公共政策的一項基本要求，因而也是政策評估的一個重要標準。公共政策是政府對市場進行干預的手段。任何一項政策的出臺都意味著對社會價值的重新分配，任何一項政策的有效實施都必然導致某種價值分配的最終實現(xiàn)[12]。政策在滿足大多數(shù)人利益的同時，也可能導致一部分人的利益受到損害。為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就要求通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，從而體現(xiàn)和照顧最大數(shù)人的利益。

效率是指在一定的經濟成本基礎上所能獲得的經濟收益，常用收益與成本之比來衡量。由此引申，政策的效率標準是對比和衡量政策取得效果與所耗費資源，即分析政策效果與政策投入之間的比率和關系。

2.2 評估方法

政策評估方法有多種，包括前后對比分析法、成本效益法、抽樣統(tǒng)計法、專家判斷法和自我評價法等等[13]。根據(jù)評估內容，本文采取前后對比分析法作為主要評估方法。

所謂前后對比分析法，是指對比、分析政策實施前和實施后政策調節(jié)對象是否發(fā)生變化、變化的程度如何、是否實現(xiàn)了政策的目標。前后對比分析法又可細分三種：一是簡單前后對比法，即直接對比某項指標在政策實施前與實施后的不同；二是“投射—實施后”對比法，即對比政策實施后的實際效果與按實施前所表現(xiàn)出的發(fā)展趨勢所推導到的效果；三是“有-無政策”對比法，即對比指標在有政策和無政策情景下的差別。

在本文中，我們選取實施總量控制政策的鎢、稀土和銻的數(shù)據(jù)作為實例進行政策前后對比分析，選取未實施總量控制的鉬來模擬無政策的情景進行“有-無政策”對比。

2.3 評估指標

遵循科學性和實用性原則，我們選取了產量、資源儲量、保障程度和經濟效益4類共11個指標，這些指標主要用于評估開采總量控制政策目標實現(xiàn)程度，其含義及作用見表1。

3 評估結果

應用上述評估方法和指標，我們對總量控制政策的目標實現(xiàn)程度、公平公正性和政策效率分別進行了評估，其結果如下所示。

3.1 標實現(xiàn)程度評估結果

3.1.1 目標一：保護優(yōu)勢礦產資源，防止過度開采

從我國鎢、稀土和銻產量類指標在政策實施前后的變化來看，開采總量控制政策的實施在一定程度上抑制了這些資源的過度開采局面，起到了保護優(yōu)勢礦產的作用。但由于執(zhí)行力度、需求變化等因素的影響，開采總量的控制目標并未完全實現(xiàn)。

對比2002年前后我國鎢礦產量變化軌跡(圖1)發(fā)現(xiàn)，實施總量控制政策以后，礦山產量仍呈持續(xù)增長態(tài)勢，甚至增速也在增長。這種簡單對比似乎表明政策未發(fā)揮作用，但深入分析發(fā)現(xiàn)其中另有原因。2002年以后，我國進入高速工業(yè)化時期，包括鎢礦在內的各類礦產品的消費量劇增。2002～2012年10年間，我國鎢消費量年均增長率為7.8%，而此前從1980～2001年的20余年的時間里，年均增速僅為1.9%。在需求快速增長的激勵下，降低產量幾乎無法做到。

表1 開采總量控制政策評估指標表

圖1 我國政策前、后鎢礦精礦產量及生產指標對比數(shù)據(jù)來源：中國有色金屬工業(yè)年鑒、國土資源部

總量控制政策的實施對我國稀土礦山生產產生重要影響。政策實施前，我國稀土礦山生產呈持續(xù)增長態(tài)勢。1990～2005年的15年間，礦山產量年平均增長率高達14.1%。2006年實施總量控制政策以后，產量高速增長的趨勢逐步得以扭轉，在高位維持幾年后，受政策和需求萎縮的共同影響，近年進入下降通道(圖2)。

圖2 我國政策前、后稀土礦山產量及生產指標對比數(shù)據(jù)來源：稀土信息、國土資源部

總量控制政策的實施使我國銻礦礦山生產大幅下降(圖3)。1981～2007年，我國銻精礦產量年均增長率為7.4%，2007年超過16萬t，創(chuàng)歷史產量最高紀錄。從2009年開始，我國對銻礦實行開采總量控制政策，銻精礦產量大幅下降，以后各年雖仍呈增長態(tài)勢，但絕對量已低于以2004年以后的水平，而且近年的平均增長速度也比前期略低，為5.2%。

鉬礦是我國的另一優(yōu)勢金屬礦產，目前未實行開采總量控制政策，本文將其作為“無政策”情景的代表。與鉬礦比較，鎢、稀土和銻的礦山產量增長顯然緩慢很多，特別是2006年以后這種差別更為明顯(圖4)，這也說明該政策確實產生了一定效果。

圖3 我國政策前、后銻精礦產量及生產指標對比數(shù)據(jù)來源：中國有色金屬工業(yè)年鑒、國土資源部

圖4 我國鎢、稀土、銻和鉬礦礦山生產歷史對比數(shù)據(jù)來源：中國有色金屬工業(yè)年鑒、稀土信息

需要說明的是，三種礦產都存在超指標生產的現(xiàn)象。2002～2012年，我國鎢精礦實際產量累計121.89萬t，同期生產指標79.70萬t，實際產量為生產指標的152.94%；2006～2012年稀土實際礦山產量累計為75.74萬t，同期生產指標為64.80萬t，實際產量為生產指標的122.68%；2009～2012年，銻礦山產量累計為48.48萬t，同期生產指標為40.00萬t，實際產量為生產指標的121.18%。超指標生產現(xiàn)象的普遍存在，一是由于總量控制政策執(zhí)行力度不夠，政策有時流于形式；二是近年我國礦產資源消費需求增長迅速，價格高漲，刺激企業(yè)超指標生產。超指標生產現(xiàn)象使政策削弱了政策效果。

3.1.2 目標二：保障礦產資源可持續(xù)供應能力

總量控制政策的實施，有效地改變了資源開采無序、過度增長的態(tài)勢，開采量的減少或增速減緩無疑將對可持續(xù)供應產生正面影響。但由于評估指標的局限性，這一效果很難表達。

保有資源儲量及其變化是反映礦產資源可持續(xù)供應能力的重要指標之一。保有資源儲量是已查明的資源儲量經開采等活動消耗之后剩余的資源儲量，受勘查新增量和消耗量的雙重影響。政策實施前后的對比表明，我國鎢礦保有資源儲量近年略有增長，稀土礦有大幅增加，而銻礦卻呈下降趨勢。同樣實行總量控制政策的三個礦種保有資源儲量變化呈分化趨勢，表明除該政策之外，尚有其他因素在發(fā)揮作用。與大宗緊缺礦產相比，三個礦種保有資源儲量增長緩慢，這主要是由于我國對這些礦產的勘查活動采取抑制措施所致。

儲采比、儲消比也是衡量礦產資源保障能力的重要指標。由于我國目前處于工業(yè)化階段，資源消費需求快速增加，帶動產量持續(xù)增長，同時勘查活動受到抑制，導致這兩個指標持續(xù)下降，無法直接反映總量控制政策的效果。

3.1.3 目標3：調節(jié)市場供需形勢，維護經濟利益

通過控制礦山開采總量來控制市場供應，從而改變我國優(yōu)勢礦產市場供過于求、價格低迷的局面，維護國家經濟利益是總量控制政策的一個重要目標。觀察鎢、稀土(以銪代表)和銻金屬近年價格變化軌跡(圖5)可以發(fā)現(xiàn)，三種礦產品的價格在實施總量控制政策后均有不同程度的上漲，特別是2009年我國加強政策執(zhí)行力度后，效果更為明顯。

圖5 我國鎢、銪、銻和鉬金屬價格歷史變化軌跡數(shù)據(jù)來源：根據(jù)英國金屬網(wǎng)數(shù)據(jù)整理

與未實行總量控制政策的鉬礦相比，鎢、稀土和銻的價格上漲趨勢更為明顯，表明總量控制政策起到了調節(jié)市場供需、從而使價格理性回歸的作用。價格的理性回歸，增強了我國礦業(yè)企業(yè)的盈利能力，維護了我國作為全球主要供應國的經濟利益。

3.2 政策公平公正性評估結果

開采總量控制政策的實施，改變了市場原有的平衡，使價格、產量和消費量均發(fā)生變化，重新調整了生產方、需求方和社會整體利益。本文應用福利經濟學中生產者剩余和消費者剩余的概念，分別代表生產方利益和消費方利益[14]。開采總量控制實質上設定了市場供應的上限，與無政策情景相比，在需求不變的條件下，無疑將使產量(供應量)下降，價格上升。其結果將使生產者剩余增加，消費者剩余減少，即增加了生產方的利益增加，減少了消費方的利益；同時，生產者剩余和消費者剩余之和——社會整體利益減少。由于我國是這些礦種全球主要的供應國，其產品中有相當比例供應國外消費者，因此這一利益調整有益于增加我國國家利益。

此外，開采總量控制政策的實施，在一定程度上一度混亂的開發(fā)秩序得到整治，維護了正常的礦業(yè)秩序，同時減少了對礦山生態(tài)環(huán)境的破壞，符合整個社會發(fā)展的需要，增加了全社會的利益。

在微觀層面，政府對生產指標的分配也產生一個公平性問題。2012年國土資源部頒布的《總量控制礦種開采指標管理暫行辦法》，進一步明確了控制指標確定和調整的原則和依據(jù)，公開了指標分配下達的程序，使總量控制政策在具體執(zhí)行層面更加公正和公開[15]。

當然也需要看到，生產指標的分配實際上形成了生產的行政壟斷，使現(xiàn)有生產者免受外來競爭壓力，對于其他市場參與者而言，是一種不公平待遇，也不利于充分發(fā)揮市場在資源配置方面的作用。

3.3 政策效率評估結果

開采總量控制政策所取得的效果已在前文加以論述，本節(jié)著重分析政策的成本構成。

政策執(zhí)行主要涉及生產指標的確定、分配和監(jiān)督，這些工作是各級國土資源管理部門日常管理工作的一部分，無需過多的專門投入；對非法盜采的查處是總量控制政策得以實施的關鍵，但本身就是礦政管理的重要內容，并非總量控制政策專門成本。

總量控制政策有兩項專門成本，一是企業(yè)的生產能力閑置成本，二是政策引起的市場波動給產業(yè)的健康發(fā)展造成的不利影響。由于生產指標具有一定程度的不確定性，企業(yè)的生產能力往往保持有一定的冗余，部分生產能力可能長期處于閑置狀態(tài)，造成資本的浪費。政策執(zhí)行力度的前后不一，以及其他相關政策作用的疊加，可能會引起市場的巨大波動，給礦業(yè)產業(yè)以及下游應用產業(yè)的健康發(fā)展造成不利影響，形成巨大社會成本。2011年前后稀土價格的暴漲暴跌便是一個實例。

4 結論和建議

第一，開采總量控制政策在保護資源、防止過度開采、保障資源可持續(xù)供應、調整市場供需、維護國家經濟利益方面取得了顯著成效，在一定程度上實現(xiàn)了政策的主要目標。

第二，開采總量控制政策的實施，使資源生產方的利益增加，需求方利益減少，總體上擴大了我國作為主要生產國的利益。有效的調整了市場供需關系，維護了國家經濟利益。

第三，開采總量控制政策不會直接過多增加管理部門的管理成本，但卻可能會造成企業(yè)生產能力閑置、市場大幅波動等負面影響。

第四，政策執(zhí)行機制有待進一步完善，超指標生產現(xiàn)象普遍存在，政策效果因此受到很大影響。

由于我國采取的出口配額、出口關稅等限制出口的政策近來被WTO初步裁定違反其規(guī)則，該政策未來走向不明。在此情況下，開采總量控制政策在我國優(yōu)勢礦產資源管理政策體系中的重要性和地位將進一步加強。為使這一政策進一步得以完善，我們提出如下建議。

第一，開展系統(tǒng)的需求預測研究，提高生產指標制定的科學性，使其更接近市場需求；編制總量控制計劃，提高指標的可預期性，使生產企業(yè)和需求企業(yè)對市場有一定穩(wěn)定的預期，減少市場波動。

第二，強化政策執(zhí)行的監(jiān)督管理。建立行政管理部門檢查和企業(yè)相互監(jiān)督兩套監(jiān)管體系，減少管理成本，提高管理效率。

第三，提高環(huán)境保護在生產指標分配影響因素中的重要性，激勵企業(yè)的環(huán)保投入，使開采總量控制政策成為我國保護資源、保護環(huán)境的基本政策。

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